II SA/Lu 1008/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca),, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Starszy asystent sędziego Anna Ostrowska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 marca 2012 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o. o. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] listopada 2011 r., Nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] września 2011 r., Nr [...] odmawiające umorzenia grzywny w wysokości 10.000 zł w celu przymuszenia "A" Sp. z o.o. w L. do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym z dnia [...] sierpnia 2010 r., Nr [...]. Rozstrzygnięcie powyższe zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzją z dnia [...] marca 2008 r., Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego miasta L. nakazał właścicielom nieruchomości: Z. R., M. S., Z. C. oraz "A" z o.o. wyłączyć z użytkowania stanowiący ich własność budynek mieszkalny wielorodzinny usytuowany w L. przy ul. K. Decyzją tą organ nakazał ponadto umieścić na budynku zawiadomienia o stanie zagrożenia ludzi bądź mienia i o zakazie jego użytkowania oraz wykonać doraźne zabezpieczenie w celu usunięcia zagrożenia bezpieczeństwa ludzi bądź mienia poprzez wygrodzenie budynku oraz zabicie okien na parterze i drzwi wejściowych celem uniemożliwienia dostępu osobom postronnym. W dniu [...] sierpnia 2010 r. został wystawiony tytuł wykonawczy Nr [...], którego odpis doręczono zobowiązanej Spółce w dniu 19 sierpnia 2010 r. wszczynając tym samym postępowanie egzekucyjne. Pismem z dnia [...] sierpnia 2010 r. "A" Sp. z o.o. zgłosiła zarzuty w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego, jednak Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego miasta L. postanowieniem z dnia [...] września 2010 r. Nr [...] uznał je za bezzasadne. Po rozpatrzeniu zażalenia strony zobowiązanej organ odwoławczy postanowieniem z dnia [...] listopada 2010 r., Nr [...] utrzymał w mocy powyższe rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2011 r., Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego miasta L. nałożył na "A" Sp. z o.o. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 10.000 zł, płatną w terminie 14 dni od dnia doręczenia niniejszego postanowienia. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że orzeczony środek egzekucyjny został na zobowiązaną Spółkę nałożony ze względu na fakt, iż do chwili obecnej Spółka ta nie zawiadomiła organu o wykonaniu nałożonego na nią decyzją z dnia [...] marca 2008 r. obowiązku. Organ I instancji przyjął, iż ustalona kwota grzywny może zapewnić efektywność egzekucji i skłonić zobowiązaną stronę do wykonania ciążącego na niej obowiązku, z drugiej strony jest środkiem mniej uciążliwym niż wykonanie zastępcze. Niższa kwota – zdaniem organu – mogłaby nie odnieść pożądanego rezultatu. "A" Sp. z o.o. w dniu [...] sierpnia 2011 r. wniosła do organu I instancji pismo, w którym zawarła jednocześnie zażalenie na powyższe postanowienie, wniosek o umorzenie nałożonej grzywny oraz zarzuty w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego. Strona wskazała, że wykonała obowiązek nałożony na nią decyzją z dnia [...] marca 2008 r. w części mieszkalnej budynku, o czym powiadomiła organ. W jej ocenie, skoro decyzja została wykonana, brak jest podstaw do zastosowania środka egzekucyjnego w postaci grzywny. Przywołanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] września 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego miasta L. odmówił umorzenia nałożonej postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2011 r. na "A" Sp. z o.o. grzywny. Organ nie zgodził się z twierdzeniem strony, iż nałożony na nią obowiązek został wykonany. Wskazał, iż w dniu [...] sierpnia 2011 r. upoważnieni pracownicy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego dokonali czynności kontrolnych na nieruchomości przy ul. K. w L. W trakcie kontroli stwierdzono, iż wykonana została jedynie część czynności nakazanych decyzją z dnia [...] marca 2008 r., tj. wyłączono z użytkowania oraz zabezpieczono tylko część mieszkalną przedmiotowego budynku. Na parterze budynku oraz w oficynie nadal natomiast użytkowane są lokale użytkowe. W związku z niewykonaniem przez Spółkę "A" nałożonego na nią obowiązku w całości, organ nie znalazł podstaw by uwzględnić żądanie strony. W dniu [...] września 2011 r. "A" Sp. z o.o. wniosła zażalenie na powyższe postanowienie z dnia [...] września 2011 r., domagając się jego uchylenia. Spółka podniosła, że skoro w sentencji decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta L. nakazano wyłączyć z użytkowania budynek mieszkalny wielorodzinny, to należy uznać, że przedmiotem nakazu nie jest wyłączenie także części użytkowej tego budynku. Decyzja nie może być rozumiana rozszerzająco, a organ nie może wymagać od strony zobowiązanej spełnienia również dodatkowego obowiązku, którego omawiana decyzja nie zawiera. Spółka "A" wskazała, iż decyzja administracyjna powinna być jasna dla strony i zawierać precyzyjne (niebudzące wątpliwości) określenie nakładanego obowiązku. W jej ocenie, gdyby intencją organu było wyłączenie z użytkowania także części użytkowej przedmiotowego budynku, to w sentencji decyzji użyłby słów "budynek mieszkalno-użytkowy" albo "budynek mieszkalny wraz z lokalami użytkowymi". Jednocześnie strona przywołała treść opinii biegłego J. F., z której wynika, że przedmiotowy budynek przy ul. K. w L. może być użytkowany w części użytkowej bez sprowadzania zagrożenia, a wyłączona powinna być tylko część mieszkalna. W związku z powyższym strona wskazała, iż ze względu na wyłączenie z użytkowania części mieszkalnej budynku, należy uznać, iż nałożony na nią obowiązek został wykonany w całości, a zatem wymierzona grzywna powinna zostać w całości umorzona. Po rozpatrzeniu powyższego zażalenia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. zaskarżonym w niniejszej sprawie postanowieniem z dnia [...] listopada 2011 r., Nr [...] utrzymał w mocy postanowienie pierwszoinstancyjne. Organ II instancji podkreślił, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego miasta L., będący jednocześnie wierzycielem obowiązku nałożonego na stronę oraz organem egzekucyjnym w niniejszym postępowaniu, miał obowiązek podjąć odpowiednie czynności zmierzające do egzekucji wydanego przez siebie orzeczenia. W związku z tym organ w dniu [...] czerwca 2010 r. wezwał Spółkę "A" do dobrowolnego wykonania ciążącego na niej obowiązku, a następnie – w obliczu niewykonania przedmiotowego obowiązku zgodnie z treścią nakazu – wystawił w dniu [...] sierpnia 2010 r. tytuł wykonawczy. W ocenie organu odwoławczego brak jest podstaw by zgodzić się z twierdzeniem Spółki "A", iż obowiązek określony w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] marca 2008 r. jest nieprecyzyjny, i że zobowiązana Spółka poprzez wyłączenie z użytkowania tylko części budynku, która spełnia funkcję mieszkalną, wykonała obowiązek. W związku zaś z niewykonaniem ciążącego na stronie obowiązku zgodnie z treścią nakazu, organ uznał, iż brak jest podstaw do umorzenia grzywny. "A" Sp. z o.o. wniosła na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, w której domagała się jego uchylenia. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie art. 125 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez odmowę umorzenia nałożonej grzywny i umorzenia postępowania egzekucyjnego w sytuacji, gdy nałożony obowiązek został wykonany. Treścią decyzji z dnia [...] marca 2008 r. nie było – zdaniem skarżącej – wyłączenie z użytkowania części użytkowej wskazanego budynku. W ocenie skarżącej Spółki przedmiotem żądania organu egzekucyjnego jest obowiązek nienałożony w powyższej decyzji, która to nakazała właścicielom wyłączyć z użytkowania budynek mieszkalny wielorodzinny usytuowany w L. przy ul. K. Obowiązek ten nie może być rozumiany rozszerzająco. Strona podniosła, że skoro wskazany budynek został wyłączony z użytkowania w części mieszkalnej, na której umieszczone zostały zawiadomienia o stanie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia, część ta została wygrodzona, lokatorzy opuścili mieszkania, a okna na parterze i drzwi wejściowe zostały zabite – o czym organ I instancji został poinformowany w piśmie z dnia [...] sierpnia 2011 r. – to należy uznać, że podjęto wszystkie czynności nakazane w powyższej decyzji, a zatem nałożona na stronę skarżącą grzywna podlega umorzeniu. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Kontrola sądu administracyjnego jest ograniczona i dotyczy wyłącznie oceny tego, czy organy administracji wydając decyzję administracyjną lub postanowienie postępowały zgodnie z obowiązującymi przepisami. Ograniczenie roli sądu administracyjnego wyłącznie do oceny działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem wynika wprost z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 12 69 ze zm.). Dokonując takiej właśnie kontroli wydanych w niniejszej sprawie rozstrzygnięć, Sąd stwierdził, iż organy administracji obu instancji nie dopuściły się naruszeń prawa, które uzasadniałyby uwzględnienie skargi "A" Sp. z o.o. Obowiązek wyłączenia z użytkowania budynku przy ul. K. w L. został nałożony na właścicieli tej nieruchomości, w tym na skarżącą Spółkę, decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta L. z dnia [...] marca 2008 r., Nr [...]. Należy podkreślić na wstępie, iż decyzja ta nie została uchylona i jako ostateczna funkcjonuje do dnia dzisiejszego w obrocie prawnym. Organ egzekucyjny stosownie do art. 15 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 1991r., Nr 36, poz.161 ze zm., dalej u.p.e.a.) pismem z dnia [...] czerwca 2010 r. wezwał stronę skarżącą do wykonania obowiązku określonego powyższą decyzją. Wobec bezskutecznego upływu siedmiodniowego terminu Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego miasta L. wszczął egzekucję na podstawie wystawionego przez siebie w dniu [...] sierpnia 2010 r. tytułu wykonawczego, który w ocenie Sądu w pełni odpowiada wymogom określonym w art. 27 u.p.e.a., czego nie kwestionowała w toku postępowania strona skarżąca. Po rozpatrzeniu zarzutów strony skarżącej w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego i uznania ich za bezzasadne postanowieniem organu I instancji z dnia [...] września 2010 r., utrzymanym następnie w mocy postanowieniem organu odwoławczego z dnia [...] października 2010 r., które to stało się ostateczne, organ egzekucyjny – wobec stwierdzenia niewykonania przez stronę skarżącą ciążącego na niej obowiązku – postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2011 r. nałożył na nią grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 10.000 zł Zgodnie z art. 119 § 1 i 2 u.p.e.a. grzywna w celu przymuszenia stanowi środek egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym Zatem obowiązek polegający na wyłączeniu z użytkowania budynku mógł być egzekwowany przy zastosowaniu tego środka. Strona skarżąca w zażaleniu na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta L. nakładające na nią grzywnę w celu przymuszenia, wniosła o umorzenie tej grzywny, wskazując na wykonanie ustalonego obowiązku. W ocenie Sądu wskazana przez stronę okoliczność nie znajduje jednak potwierdzenia w aktach sprawy. Organ egzekucyjny prawidłowo bowiem uznał, że skoro w sentencji decyzji z dnia [...] marca 2008 r. oraz w tytule wykonawczym z dnia [...] sierpnia 2010 r. nakazano "wyłączenie z użytkowania budynku mieszkalnego wielorodzinnego usytuowanego w L. przy ul. K.", to nakaz ten dotyczy całego budynku. Założenie, iż nałożony obowiązek obejmuje jedynie część mieszkalną budynku byłoby sprzeczne z treścią uzasadnienia decyzji z dnia [...] marca 2008 r., w której organ wyraźnie wskazywał na zły stan techniczny całego budynku przy ul. K. w L., a nie jedynie jego części mieszkalnej. Organ powoływał się przy tym na kontrolę przeprowadzoną w dniu [...] lutego 2008 r., podczas której ustalono, iż budynek przy ul. K. w L. (bez wyszczególniania jego części) jest w złym stanie technicznym, drewniana konstrukcja dachu na tym budynku posiada znaczną erozję biologiczną, elewacje budynku nie były od wielu lat remontowane, kominy posiadają liczne ubytki, a instalacja elektryczna grozi porażeniem. Wskazane w ten sposób wady techniczne niewątpliwie świadczą o złym stanie technicznym całej konstrukcji budynku, posiadającego chociażby wspólną instalację elektryczną zarówno dla części mieszkalnej jak i usługowej. Ponadto, zdaniem Sądu, gdyby treść omawianego nakazu dotyczyła jedynie części budynku, organ wskazałby na obowiązek wyłączenia z użytkowania "części budynku", czy też "budynku w (określonej) części", a nie – jak to uczynił – wyłączenia z użytkowania "budynku". Błędne określenie charakteru przedmiotowego budynku jako budynku mieszkalnego, zamiast usługowo-mieszkalnego nie może więc stanowić podstawy do przyjęcia, iż nałożony na właścicieli nieruchomości obowiązek nie dotyczy również części usługowej wskazanego obiektu. Biorąc pod uwagę powyższe oraz fakt, że strona skarżąca do tej pory wyłączyła z użytkowania jedynie część mieszkalną budynku, należy stwierdzić, iż nie wykonała ona obowiązku nałożonego na nią decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta L. z dnia [...] marca 2008 r. Umorzenie grzywny w celu przymuszenia zgodnie z art. 125 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji jest natomiast możliwe jedynie w razie wykonania w pełni obowiązku określonego w tytule wykonawczym (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 8 lipca 2010 r., sygn. akt IV SA/GL 59/10). W związku z tym również fakt wyłączenia przez skarżącą części przedmiotowego budynku, nie mógł stanowić podstawy umorzenia grzywny w celu przymuszenia, tym bardziej, że w niniejszej sprawie nie można mówić – zdaniem Sądu – o obowiązku, który mógłby być wykonywany etapami (częściowo). Nakaz nałożony na właścicieli wskazywał bowiem na zły stan techniczny przedmiotowego budynku i dotyczył tego obiektu jako całości (co wykazano powyżej), a zatem wyłączenie z użytkowania jedynie jego części nie przyniosłoby - nawet w zakresie częściowym - zamierzonego skutku w postaci zapewnienia bezpieczeństwa osób i mienia znajdujących się w obrębie tego obiektu. W związku z powyższym brak jest podstaw, by kwestionować stanowisko organów egzekucyjnych, uznające wniosek skarżącej Spółki o umorzenie grzywny za nieuzasadniony, a wydane w tym przedmiocie postanowienie pierwszoinstancyjne, oraz utrzymujące je w mocy postanowienie organu odwoławczego, należy uznać za zgodne z prawem. Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.