II SA/Lu 1009/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Danuta Małysz, Sędziowie WSA Halina Chitrosz (spr.), NSA Irena Szarewicz-Iwaniuk, Protokolant specjalista Magdalena Futyma, po rozpoznaniu w dniu 30 czerwca 2004 r. sprawy ze skargi Z. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]. Nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]. nr [...], II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2003 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania Z.K. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2003r. Nr [...] nakazującej dokonanie rozbiórki samowolnie wykonanego garażu o wymiarach 3,0m x 5,0m zlokalizowanego na działce nr 4292/1 w Ł. O. - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego / tekst jednolity - Dz. U. Nr 98, poz. 1071 z 2000r. z późn. zm. /w związku z art. 80 ust. 2 pkt. 2 oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity - Dz.U. z 2000r. Nr 106, poz. 1126 ze zmianami) - utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu podano, że decyzją własną z dnia [...] marca 2003r., Nr [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego orzekającą nakaz rozbiórki spornego garażu, celem rozpatrzenia sprawy pod kątem zastosowania przepisu art. 49 Prawa budowlanego z 1994r. Po ponownym zbadaniu sprawy, organ I instancji stwierdził, iż nie ma podstaw do zastosowania przesłanek wynikających z tego przepisu. Uznano bowiem, że sporna budowa została zrealizowana po wejściu w życie przepisów Prawa budowlanego z 1994r., zaś art. 48 tego prawa nie przewiduje żadnych wyjątków od obowiązku orzeczenia nakazu rozbiórki obiektu, który został zrealizowany w warunkach samowoli budowlanej, to jest bez wymaganego prawem uzyskania pozwolenia na budowę bądź bez wymaganego zgłoszenia. Organ odwoławczy wskazał, iż organ I instancji w tej sytuacji prawidłowo zastosował powołany wyżej przepis. Na tę decyzję Z.K. wniósł skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie. W jej uzasadnieniu skarżący konsekwentnie twierdził, iż sporny garaż powstał w wyniku dokonanego w 1994r. remontu istniejącej od ponad 20 lat szopy drewnianej. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wnosił o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: W pierwszej kolejności wskazać należy, iż z dniem 1 stycznia 2004r. - na mocy przepisu art. 97§1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / Dz.U.Nr 153, poz. 1271, z późn.zm. / do rozpoznania niniejszej skargi stał się właściwy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie. Na podstawie tego przepisu do postępowania przed wojewódzkimi sądami administracyjnymi stosuje się przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / Dzu. U. Nr 153, poz. 1270 /. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem / art. 1§ 1 i §2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych / stwierdzić należy przede wszystkim, iż w myśl art. 134§1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, które jak najbardziej zachowuje swoją aktualność w chwili obecnej prezentowany był pogląd, iż fakt oczywistości samowoli budowlanej nie może zwalniać Sądu od obowiązku zbadania, czy zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem materialnym i procesowym. Zgodnie z przepisem art. 8 kpa, organy mają obowiązek prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do organów Państwa oraz ich świadomość i kulturę prawną (vide np. wyrok NSA z dnia 20 czerwca 1985 r. SA/Gd 478/85 - niepublikowany, wyrok z dnia 20 czerwca 1994 r. SA/Wr 98/94 - Przegląd Orzecznictwa Podatkowego 1996 r. nr 1, poz.3). Sąd wyraża ocenę, iż zaskarżona decyzja została wydana przede wszystkim z naruszeniem przepisów procedury administracyjnej, w szczególności: art. 7, art. 75, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa. Przepisy te nakładają na organy obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, ocenienia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona, a także wskazania w uzasadnieniu decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, przy czym dowodem może być wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem, w szczególności zaś mogą to być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Zgodnie z przepisem art. 107 kpa istotnym elementem decyzji administracyjnej jest jej uzasadnienie faktyczne i prawne. Stanowi ono integralną część wyjaśnienia rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozytywną część decyzji. Motywy decyzji powinny być tak ujęte, aby strona mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy wydaną decyzją / por. wyrok NSA z dnia 22 kwietnia 1998r., I SA/Lu 21/98, LEX nr 34147; z dnia 16 marca 1998r., II SA 96/98, LEX nr 41681 /. Sąd stwierdza, iż powyższym wymogom nie odpowiada ani uzasadnienie organu I instancji, ani uzasadnienie organu odwoławczego. W uzasadnieniu decyzji organu I instancji ogólnikowo wskazano, iż "bezspornie zostało udowodnione, iż konstrukcja obiektu została oparta na sześciu metalowych słupach, do której przymocowano drewniane ściany, bramę wjazdową i dach pokryty blachą". Organ nawet nie zadał sobie trudu, aby wskazać z jakich faktów ową "bezsporność" wyprowadził. Wbrew temu, co wywodzi organ I instancji nie jest to okoliczność bezsporna, a przeciwnie stanowi ona istotę sporu. Skarżący twierdził bowiem konsekwentnie, iż garaż nie był nową budowlą, a powstał w wyniku remontu istniejącej od kilkunastu lat w tym samym miejscu starej szopy drewnianej, opartej na elementach konstrukcji stalowej osłoniętej drewnem. To jedynie strona przeciwna wywodziła, iż garaż został wybudowany od podstaw, po uprzednim wzniesieniu owej konstrukcji opartej na sześciu metalowych słupach, do której przymocowano kolejne elementy obiektu. Z uzasadnienia decyzji organu I instancji, zaakceptowanego przez organ odwoławczy wynika, iż stan faktyczny sprawy związany z realizacją robót związanych z garażem oraz w zakresie czasookresu ich wykonywania został ustalony w oparciu o zeznania świadków. Taki stan rzeczy w szczególności obligował organ do wskazania, na czyich zeznaniach się oparł i dlaczego dał wiarę jednym zeznaniom, a odmówił wiarygodności innym. Z treści zeznań zawartych w protokołach znajdujących się w aktach sprawy wynikają bowiem sprzeczności. Z.S. / k – 28 /, J.S. / k – 26 / i A.P. / k – 26 / twierdzą, iż sporny garaż był budowany od podstaw etapowo, począwszy od 1997r., natomiast M.P. / k – 26/, T.K. / k – 26 /, T.P. / k – 26 / oraz sam Z.K. wywodzą, iż został wykonany jedynie remont starej szopy drewnianej, oraz że miało to miejsce w roku 1994. W tej sytuacji oparcie się na jednych zeznaniach, przy całkowitym odrzuceniu innych wymagało szczegółowo uzasadnienia. Odmowa dania wiary zeznaniom świadków wymaga bowiem wykazania, iż są to zeznania nieprawdziwe, zmyślone, a osoby świadków ze względu na ich sylwetki i osobowości nie zasługują na żądane zaufanie, a przeciwnie nie można uznać ich za osoby wiarygodne / por. wyrok NSA z dnia 16 września 1999r., IV SA 1429/97, LEX nr 48238 /. Warto także dodać, iż organ I instancji przesyłając odwołanie Z.K. do organu odwoławczego, w piśmie przewodnim z dnia 4 czerwca 2003r. / k – 9 / odniósł się do zeznań świadków w osobach: W.J., S.P., A.P., J.P., których w aktach sprawy nie ma. Dla wykazania dalszych uchybień proceduralnych dodać należy okoliczność, iż Z.S. została przesłuchana w charakterze strony, w sytuacji gdy stroną nie była / k – 28 /. Z protokołu przesłuchania A.P. wynika bowiem, iż Z.S. jako jej matka została ustanowiona pełnomocnikiem. Podkreślenia nadto wymaga, iż protokół z przesłuchania Z.S., pomijając powyższą wadliwość został sporządzony bez udziału Z.K., a z akt sprawy nie wynika nawet, czy o tym fakcie został on powiadomiony, co dodatkowo doprowadziło do naruszenia przepisu art. 79 kpa. Przedstawionych wyżej wadliwości nie dostrzegł organ odwoławczy, który co do zasady powinien rozpoznać sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Oznacza to, że miał on obowiązek rozpoznać wszystkie żądania, wnioski i zarzuty strony oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swej decyzji, przy czym podkreślenia wymaga, iż mogą one być zawarte także w złożonym przez stronę odwołaniu. Stąd obowiązkiem organu odwoławczego o podstawowym znaczeniu jest również przytoczenie w tym względzie treści odwołania oraz ustosunkowanie się do niego w uzasadnieniu wydanej decyzji. Uszło uwadze organu odwoławczego, że skarżący może niezbyt udolnie, ale jednak wskazywał, iż organ I instancji w swojej decyzji nie wziął pod uwagę zeznań "jego świadków" i nie wskazał "na jakiej podstawie nie można im dać wiary". Jak już wskazano wyżej - ocena zebranego materiału dowodowego i wyczerpujące wyjaśnienie przesłanek dokonanego rozstrzygnięcia powinno znaleźć pełne odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Brak podania w uzasadnieniu decyzji motywów rozstrzygnięcia przede wszystkim uniemożliwia Sądowi dokonanie oceny jej legalności. Warto tu także zasygnalizować, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane po uprzednim uchyleniu decyzji orzekającej o nakazie rozbiórki przedmiotowego garażu, ze wskazaniem, aby przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji miał na uwadze unormowanie wynikające z art. 49 Prawa budowlanego z 1994r. / k – 4 /. Z mocy art. 103 ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity - Dz.U. z 2003r. Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.) do oceny zaistniałego faktu samowoli budowlanej, która miała miejsce przed rokiem 1995, należy stosować przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2000r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) – vide: uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 czerwca 1996 r. sygn. akt OPS 3/96 (ONSA 1997, z. 1, poz. 2). Z treści tego przepisu wynika w sposób nie budzący wątpliwości, iż pierwszorzędnym warunkiem przy ocenie faktu samowoli budowlanej musi być prawidłowe ustalenie stanu faktycznego, albowiem to on będzie implikował zastosowanie odpowiednich przepisów Prawa budowlanego, tego z roku 1974, albo tego z roku 1994. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji wydanej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie daje podstaw do wyrażenia poglądu, iż po pierwsze: skarżący wybudował garaż, a nie dokonał jedynie remontu starej drewnianej szopy, a po drugie: że roboty z tym związane były realizowane po wejściu w życie Prawa budowlanego z 1994r. Co do tej pierwszej kwestii, to wydaje się, iż nawet sam organ odwoławczy ma wątpliwości co do zakresu robót, skoro w uzasadnieniu decyzji po uprzedniej akceptacji poglądu organu I instancji odnośnie "samowolnej budowy garażu", dalej formułuje alternatywne zdanie, iż " gdyby uznać, że inwestor dokonał jedynie remontu....". Ubocznie można jeszcze podkreślić, iż ewentualne oparcie rozstrzygnięcia na przepisie art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974r., oczywiście po uprzednim ustaleniu stanu faktycznego, który będzie dawał ku temu stosowną podstawę, musi być poprzedzone oceną przesłanek, które są w tym przepisie wskazane, a mianowicie, czy wybudowany bez pozwolenia na budowę obiekt znajduje się "na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod zabudowę innego rodzaju " / ust.1 pkt.1 / ewentualnie, czy obiekt ten powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia / ust.1 pkt.2 /. Warto również zasygnalizować, że gdyby się okazało, iż dokonana samowola budowlana miała miejsce pod rządami Prawa budowlanego z 1994r., to w dniu orzekania przez organ II instancji obowiązywał jeszcze przepis art. 49 ust.1 Prawa budowlanego z 1994r., w brzmieniu wówczas obowiązującym, a mianowicie, iż nie można było nakazać rozbiórki, o której mowa w art. 48, jeżeli upłynęło 5 lat od dnia zakończenia budowy obiektu budowlanego lub jego części, a jego istnienie nie naruszało przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego / na właścicielu spoczywał wówczas obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego /. Tak więc również i ten przepis nakładał obowiązek dokonania ustaleń, czy i w jaki sposób strona naruszyła przepisy o zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przepis ten został zmieniony dopiero z dniem 11 lipca 2003r., na mocy ustawy z dnia 27 marca 2003r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw / Dz. U. Nr 80, poz. 718 /, natomiast decyzja organu odwoławczego została wydana w dniu 7 lipca 2003r. W tym stanie faktycznym i prawnym, stwierdzając, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem zasad postępowania administracyjnego w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy – należało ją uchylić na podstawie art. 145§1pkt.1 lit. "c" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie II wyroku oparto na przepisie art. 152, tejże ustawy.