II SA/Lu 101/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Sidor, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca),, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Referent Marzena Okoń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi M. G. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenie na przebudowę I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. przyznaje [...] M. Ch. od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie) kwotę 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, w tym 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) należnego podatku od towarów i usług. W dniu 29 października 2010 r. K. K. wystąpiła z wnioskiem o pozwolenie na budowę obejmującym wykonanie przebudowy budynku składowego posadowionego na działce nr ewid. 200 w miejscowości J. gm. K. W., przedkładając projekt budowlany i oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W toku wszczętego postępowania zastrzeżenia odnośnie planowanej inwestycji wniosła M. G. właścicielka sąsiedniej działki nr ewid. 199 podnosząc między innymi, że przedmiotowy budynek został wykonany nielegalnie bezpośrednio granicy działki. W związku z tym żąda jego odsunięcia od granicy. Starosta Radzyński decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił K. K. pozwolenia na budowę obejmującego przebudowę budynku składowego na dz. nr 200 w J., gm. K. W. W uzasadnieniu organ wskazał, iż przedłożony projekt budowlany jest kompletny, a planowana inwestycja nie narusza ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy oraz przepisów prawa w tym techniczno-budowlanych. Odnośne zgłoszonych w toku postępowania zastrzeżeń organ podniósł, iż wniosek dotyczy nadbudowy istniejącej stodoły, która jest usytuowana szczytem do granicy działki. Według projektu ściana szczytowa będzie wykonana jako ściana oddzielenia pożarowego. Zgłoszone zastrzeżenia odnoszą się natomiast do legalności budynku obory, który nie jest przedmiotem niniejszego postępowania. W odwołaniu od powyższej decyzji, M. G. ponownie podniosła, że nie wyraża zgody na przebudowę budynku, który posadowiony jest w granicy i zażądała odsunięcia budynku od granicy działki na odległość co najmniej 1,5 m. Rozpatrując przedmiotową sprawę, Wojewoda decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji wskazując, iż postępowanie organu pierwszej instancji nie budzi wątpliwości, co do jego poprawności. W szczególności Wojewoda wskazał, iż zgodnie z dyspozycją art. 35 ust. 1 ustawy dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i wymaganiami ochrony środowiska, wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, zgodność z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi oraz bada kompletność projektu budowlanego wraz z wymaganymi opiniami i uzgodnieniami, a uznając jednocześnie za spełniony wymóg oraz art. 32 ust. 4 ustawy, zgodnie z regulacją art. 35 ust. 4 tej ustawy właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Wojewoda podał, iż projekt budowlany przewiduje przebudowę istniejącego budynku składowego inwestora usytuowanego ścianą szczytową od strony granicy sąsiedniej działki nr 199, która to ściana została zaprojektowana jako ściana oddzielenia pożarowego, w sposób spełniający wymagania przepisów § 235 ust. 1-3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Spadek połaci dachowych i odprowadzenie wód opadowych skierowane jest na działkę inwestora. Zatem - w ocenie organu - projekt zagospodarowania działki zgodny jest z przepisami ww. rozporządzenia. W tych okolicznościach zdaniem organu nie może być mowy o naruszeniu uzasadnionych interesów odwołującej. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie – M. G. kolejny raz podniosła, iż nie zgadza się na planowaną inwestycję. Zaznaczyła, iż przedmiotowy budynek stodoły został wykonany bez pozwolenia i na dodatek w granicy działki. Wskazała, że wykonując swoje budynki zmuszona była do odsuniecia się od granicy z nieruchomością sąsiednią. W związku tym, tego samego teraz żąda od inwestora. Jej zdaniem inwestor powinien rozebrać ścianę szczytową budynku stodoły i przesunąć budynek na odległość 2 m od granicy działki. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W ocenie Wojewody skarga nie podnosi żadnych nowych okoliczności i zarzutów, mogących mieć wpływ na wydane rozstrzygnięcie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, aczkolwiek z innych, niż podane przez skarżącą przyczyn, które Sąd wziął pod uwagę z urzędu. Sąd nie jest bowiem związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą, lecz rozstrzyga w granicach danej sprawy, jak stanowi art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W pierwszej kolejności należy rozpocząć od oceny kwalifikacji zaprojektowanych robót budowlanych. Mianowicie inwestycja, na której realizację zezwolono, określona została we wniosku inwestora oraz w treści decyzji jako "przebudowa budynku składowego". Z załączonego projektu budowlanego wynika zaś, iż projektowana "przebudowa" polegać będzie na rozbiórce więźby dachowej, podwyższeniu ścian i słupów istniejącego budynku z wysokości 325 cm na wysokość 405 cm oraz wykonaniu nowej konstrukcji więźby dachowej wraz z przekryciem. Ponadto zaprojektowano rozbiórkę ścian pomieszczenia gospodarczego przyległego do budynku składowego oraz wykonanie nowych ścian na istniejących fundamentach. W tych okolicznościach należy wskazać, iż zgodnie z treścią art. 3 pkt 7a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) przez przebudowę rozumieć należy wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Przywołana definicja wskazuje zatem, że przebudowa może dotyczyć wyłącznie istniejącego obiektu budowlanego i ma ograniczać się jedynie do zmiany jego układu funkcjonalnego. Innymi słowy jeśli wykonane roboty prowadzą do zmiany choćby jednego charakterystycznego parametru określonego powyżej, wykluczone jest zakwalifikowanie ich do kategorii przebudowy. W takiej sytuacji możemy mieć do czynienia z rozbudową lub nadbudową obiektu budowlanego, które w myśl art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane uznawane są za budowę. Nie może zatem budzić wątpliwości, iż zakres pojęciowy wskazanych wyżej terminów jest zgoła odmienny. Niemożliwe jest bowiem jednoczesne dokonywanie przebudowy i rozbudowy tego samego obiektu, albowiem rozbudowa wyklucza możliwość zachowania charakterystycznych paramentów obiektu, o których mowa w art. 3 pkt 7a ustawy. W rozpoznawanej sprawie z uwagi na charakter zaplanowanych robót skutkujących zmianą parametrów budynku m.in. takich jak kubatura i wysokość bezpodstawnym było traktowanie zamiaru inwestora jako przebudowa. Nadto przebudową nie mogą być objęte prace polegające na rozbiórce ścian pomieszczenia gospodarczego, a następnie wykonanie nowych ścian na istniejącym fundamencie. Przebudowa musi dotyczyć budynków istniejących. W dalszej części należy podnieść, iż niezależnie od wyżej wskazanego uchybienia organy nie wyjaśniły, czy planowane roboty nie naruszają przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). w zakresie określającym usytuowanie obiektów budowlanych na działce. Przede wszystkim należy wskazać, iż zgodnie z treścią § 2 ust. 1 tego rozporządzenia jego przepisy stosuje się nie tylko przy projektowaniu nowych obiektów budowlanych lecz również przy nadbudowie, rozbudowie, przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków, a także do związanych z nimi urządzeń budowlanych, z zastrzeżeniem § 207 ust. 2. Organy orzekające w sprawie winny zatem rozstrzygnąć i jednocześnie odnieść się to zarzutów skarżącej, czy przepisy rozporządzenia określające dopuszczalne odległości w sytuowaniu budynków będą miały zastosowanie i w niniejszej sprawie dotyczącej rozbudowy lub nadbudowy. W zaskarżonej decyzji - mimo zgłaszanych przez skarżącą zastrzeżeń - brak jest odwołania do przepisów rozporządzenia określających warunki sytuowania inwestycji budowlanych, co czyni orzeczenie niekompletnym i nienależycie umotywowanym w rozumieniu art. 107 § 3 k.p.a. Na potwierdzenie powyższego należy przywołać pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2006 r., sygn. II OSK 1333/05, iż przepis § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, odnosi się do budynków "sytuowanych", a więc zakres jego zastosowania dotyczy sytuacji projektowania i budowy nowych budynków lub innych działań określonych w § 2 wskazanego rozporządzenia (m.in. rozbudowy i przebudowy istniejącego budynku). Nie oznacza to jednak, iż niedopuszczalna jest rozbudowa bądź przebudowa budynku w sytuacji gdy projektowane prace naruszają § 12 ust. 1 ww. rozporządzenia. Jakkolwiek bowiem przepis § 2 ust. 1 rozporządzenia ustala ogólną zasadę, że przepisy rozporządzenia stosuje się przy projektowaniu i budowie, w tym także odbudowie, rozbudowie, nadbudowie, przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków, a także do związanych z nimi urządzeń budowlanych z zastrzeżeniem § 207 ust. 2, to przepis § 2 ust. 2 wskazanego rozporządzenia zezwala przy nadbudowie, przebudowie i zmianie sposobu użytkowania budynków istniejących lub ich części na spełnienie wymagań o których mowa w rozporządzeniu, w inny niż określony w tym akcie prawnym sposób, stosownie do wskazań ekspertyzy technicznej właściwej jednostki badawczo-rozwojowej albo rzeczoznawcy budowlanego, a w przypadku zabezpieczeń przeciwpożarowych, uzgodnionych z właściwym komendantem wojewódzkiej Państwowej Straży Pożarnej lub państwowym wojewódzkim inspektorem sanitarnym, odpowiednio do przedmiotu tej ekspertyzy. Zatem przebudowa obiektu i zmiana sposobu użytkowania jest możliwa w stosunku do budynków już istniejących, ale aktualnie już nie spełniających wymogów Prawa budowlanego i przepisów wykonawczych, nawet jeżeli nie jest możliwe jego dostosowanie do aktualnych wymogów, chociażby dlatego, że § 2 ust. 2 rozporządzenia na to zezwala (por. wyrok NSA z dnia 30 marca 20011 r., sygn. akt II OSK 112/10). Przy czym co należy zastrzec wskazany sposób postępowania dotyczyć może jedynie obiektów wybudowanych zgodnie z prawem, czego również rozstrzygające w sprawie organy nie ustaliły (mimo zarzutu samowolnego wybudowania budynku zawartego w odwołaniu, a następnie w skardze). Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono o uchyleniu zaskarżonej decyzji. Ponadto zgodnie z art. 250 tej ustawy Sąd przyznał pełnomocnikowi skarżącej ustanowionemu z urzędu koszty nieopłaconej pomocy prawnej, na które składa się wynagrodzenie w kwocie 240 zł, co stanowi stawkę określoną w § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.) podwyższone o stawkę podatku od towarów i usług przewidzianą dla tego rodzaju czynności we właściwych przepisach. Prowadząc ponownie postępowanie organy winny przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, uwzględniając zawarte powyżej wskazania w zakresie wykładni stosowanych przepisów prawa.