II SA/Lu 1012/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca) Sędzia NSA Krystyna Sidor, Protokolant Specjalista Jolanta Sikora, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi L. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie bezzwrotnego zasiłku celowego oddala skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 24 września 2012 r., nr [...], po rozpoznaniu odwołania L. S. od decyzji z dnia 24 lipca 2012 r., nr [...], wydanej z upoważnienia Burmistrza O. L., odmawiającej przyznania bezzwrotnego zasiłku celowego – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, że wskazaną wyżej decyzją organ pierwszej instancji odmówił L. S. przyznania bezzwrotnego zasiłku celowego na pokrycie kosztów remontu budynku gospodarczego z częścią mieszkalną w miejscowości U. [...], gmina W. Na podstawie przeprowadzonego wywiadu środowiskowego organ ten ustalił, iż wnioskodawca nie prowadzi gospodarstwa domowego w tym budynku. Ocenę tę, zdaniem organu, potwierdza nadto fakt, że podczas wizyt pracowników socjalnych w latach 2010-2012 nigdy nie zastano we wskazanym budynku żony ani córki wnioskodawcy, z którymi prowadzi on wspólne gospodarstwo domowe. Nadto, jak podkreślił organ pierwszej instancji, Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w W. przyznał już pomoc z przeznaczeniem na pokrycie kosztów remontu opisanego budynku w kwocie 20 000,00 zł, którą otrzymała matka wnioskodawcy – K. S. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji co do ustalenia miejsca zamieszkania wnioskodawcy w O. L., przy ul. P. [...]. Budynek położony w miejscowości U. [...], gmina W. jest wprawdzie otynkowany, lecz brak w nim energii elektrycznej, wody, urządzeń sanitarnych, podstawowych mebli, sprzętu gospodarstwa domowego, naczyń oraz przedmiotów codziennego użytku koniecznych do zaspokajania potrzeb bytowych. Odwołujący przyznał, że prowadzi wspólne gospodarstwo domowe wraz z żoną E. S., która potwierdziła, iż oboje wracają z mężem po pracy do domu w O. L. po godzinie siedemnastej. Zdaniem Kolegium odmowę przyznania wnioskowanego świadczenia uzasadnia również dobra sytuacja materialna odwołującego i jego żony, albowiem ich łączne miesięczne dochody przekraczają kwotę 4 400,00 zł. Nie bez znaczenia jest również okoliczność przyznania i wypłacenia matce strony pomocy w znacznej wysokości na pokrycie kosztów remontu zniszczonego budynku. W tej sytuacji organy administracji nie miały obowiązku udzielenia żądanego wsparcia odwołującemu się, zwłaszcza że świadczenia z pomocy społecznej nie mają charakteru odszkodowania za straty poniesione wskutek klęski żywiołowej. Środki przyznawane na pomoc poszkodowanym powodzią powinny trafić do rodzin, które najbardziej ucierpiały w wyniku tego kataklizmu, a więc do tych, które w wyniku powodzi utraciły miejsce stałego zamieszkania. Takich warunków odwołujący się nie spełnia. Od powyższej decyzji skargę do Sądu złożył L. S., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Decyzji tej skarżący zarzucił naruszenie: - art. 8 K.p.a., poprzez nieuzasadnioną odmowę przyznania wnioskowanego świadczenia, podczas gdy w analogicznych sytuacjach wydawane były odmienne decyzje organów administracji oraz wyroki sądów administracyjnych przyznające pomoc finansową na usunięcie skutków powodzi, - art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 81 K.p.a., poprzez wadliwe ustalenie istotnych okoliczności faktycznych sprawy, a zwłaszcza wadliwe określenie miejsca zamieszkania skarżącego, - art. 11 i art. 107 § 3 K.p.a., poprzez niewyjaśnienie w decyzji podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz nieodniesienie się do zarzutu wydawania odmiennych decyzji w analogicznych stanach faktycznych, - art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu pierwszej instancji, - art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 i 4 oraz art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, poprzez ich niezastosowanie pomimo poniesienia szkody przez skarżącego, - art. 25 K.c., poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że skarżący nie ma miejsca stałego zamieszkania w Urządkowie. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skargi nie można uznać za zasadną, albowiem zaskarżona decyzja prawa nie narusza. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy wydaną z upoważnienia Burmistrza O. L., odmawiającą przyznania skarżącemu bezzwrotnego zasiłku celowego na pokrycie kosztów remontu budynku gospodarczego z częścią mieszkalną w miejscowości U. [...], gmina W. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. nr 175, poz. 1362 ze zm., zwanej dalej: "ustawą"). W świetle art. 101 ust. 1 ustawy właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Przepisy ustawy nie definiują pojęcia "miejsca zamieszkania", dlatego też dla oceny jego znaczenia należy odwołać się do przepisów prawa cywilnego określających miejsce zamieszkania osoby fizycznej. Zgodnie z art. 25 Kodeksu cywilnego miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W orzecznictwie i w doktrynie ugruntowany jest pogląd, iż zamieszkanie jest prawną kwalifikacją określonego stosunku danej osoby do miejsca, na którą składają się dwa elementy: przebywanie w sensie fizycznym w określonej miejscowości (corpus) oraz wola, zamiar stałego pobytu (animus). Oba te elementy muszą występować łącznie. Zatem przy ustalaniu zamiaru nie można poprzestawać tylko na oświadczeniach zainteresowanej osoby, ponieważ sam zamiar stałego pobytu w danej miejscowości nie stanowi o zamieszkaniu, lecz musi być połączony z przebywaniem w danej miejscowości, i to z takim przebywaniem, które ma cechy założenia tam ośrodka swoich osobistych i majątkowych interesów (por. przykładowo: wyrok NSA z dnia 15 stycznia 2009 r., II FSK 896/08, niepubl. oraz wyroki SN z dnia 7 czerwca 1983 r., II UR 4/84, OSP 1984, nr 12, poz. 265; M. Pazdan (w:) System prawa prywatnego. Prawo cywilne - część ogólna, t. I, pod red. M. Safjana, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2007, s. 996). Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Obowiązkiem tych organów jest w związku z tym zebranie i rozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego (art. 77 § 1). Ocena, czy dana okoliczność została udowodniona, powinna być dokonana na podstawie całokształtu materiału dowodowego (art. 80). W rozpoznawanej sprawie organy administracji zgodnie z regułami wynikającymi z przepisów art. art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. zebrały i oceniły materiał dowodowy w sprawie. Dokonana przez te organy ocena, iż miejscem zamieszkania skarżącego jest O. L., nie zaś U., nie nosi znamion dowolności. Z przeprowadzonego w dniu 4 lipca 2012 r. wywiadu środowiskowego ze skarżącym w miejscowości U. [...], gmina W., wynika, że na tej posesji znajduje się budynek gospodarczy z częścią mieszkalną. Pomieszczenia wewnątrz tego budynku zostały otynkowane, lecz w budynku brak jest energii elektrycznej, wody, urządzeń sanitarnych, podstawowych mebli, sprzętu gospodarstwa domowego, naczyń oraz innych przedmiotów codziennego użytku koniecznych do zaspokajania potrzeb bytowych. Skarżący, jak wynika z jego oświadczeń, prowadzi wspólne gospodarstwo domowe wraz z żoną E. S. oraz córką G. S. Okolicznością niekwestionowaną jest zaś, iż podczas wizyt pracowników socjalnych Ośrodka Pomocy Społecznej w W. w latach 2010-2012 nigdy nie zastano we wskazanym budynku żony ani córki skarżącego. Żona skarżącego potwierdziła również, że po godzinie siedemnastej oboje wracają codziennie z mężem po pracy do ich wspólnego mieszkania w O. L., przy ul. P. [...]. Skarżący jest zameldowany na pobyt stały pod wskazanym adresem w O. L. Na adres ten wysyłane były również kierowane do skarżącego decyzje wymiarowe Wójta Gminy W. w zakresie podatku rolnego w 2012 r. Nadto, jak wynika z uzasadnienia prawomocnego wyroku WSA w Lublinie z dnia 26 kwietnia 2012 r., II SA/Lu 197/12, w przedmiotowym budynku w miejscowości U. [...], gmina W., w dacie powodzi mieszkała jedynie matka skarżącego, która prowadziła jednoosobowe gospodarstwo domowe. Ponownie należy podkreślić, iż dokonana przez organy administracji ocena całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i w konsekwencji ustalenie miejsca zamieszkania skarżącego nie nosi cech dowolności. W rozpoznawanej sprawie jest poza sporem, iż skarżący pracuje zawodowo i czasowo przebywa w U., jednakże należy mieć na względzie, że zgodnie z art. 28 Kodeksu cywilnego można mieć tylko jedno miejsce zamieszkania, a zebrane w sprawie dowody świadczą o tym, iż centrum osobistych i majątkowych interesów skarżącej stanowi O. L., a nie U. Niezasadne są również pozostałe zarzuty skarżącego. Przede wszystkim należy podkreślić, iż matka skarżącego, co Sądowi wiadome jest z urzędu, otrzymała pomoc w znacznej kwocie na pokrycie kosztów remontu przedmiotowego budynku. Wójt Gminy W. nie tylko przyznał jej bowiem decyzją z dnia 2 czerwca 2011 r., nr [...], bezzwrotny zasiłek celowy w kwocie 20 000 zł (wskazany w uzasadnieniach decyzji organów obu instancji), ale również dodatkowo kolejnymi decyzjami wydanymi już po powodzi - kwotę 8000 zł na zaspokojenie innych potrzeb (decyzje z dnia 14 czerwca 2010 r., z dnia 4 sierpnia 2010 r. i z dnia 26 listopada 2010 r.). Ponadto K. S. na pokrycie szkód związanych z powodzią otrzymała również odszkodowanie od Regionalnego Centrum Likwidacji Szkód Grupy PZU w [...] w łącznej kwocie 58 709,61 zł (por. uzasadnienie powołanego wyżej wyroku WSA w Lublinie z dnia 26 kwietnia 2012 r., II SA/Lu 197/12). Jakkolwiek zatem niewątpliwie rodzina skarżącego poniosła szkody w przedmiotowym budynku w wyniku powodzi, to należy mieć na uwadze, że koszt remontu części mieszkalnej tego budynku, został oszacowany został przez rzeczoznawcę majątkowego na kwotę 31 797,00 zł brutto, a pomoc przyznana na remont tego budynku ze środków pomocy społecznej oraz odszkodowanie z tytułu poniesionych strat uzyskane od ubezpieczyciela przewyższają ponad dwukrotnie wartość szkody. Nawet zatem gdyby przyjąć, co w rozpoznawanej sprawie nie miało miejsca, że skarżący spełniałby przesłanki do przyznania mu wnioskowanego świadczenie, gdyż jego miejscem zamieszkania byłby uszkodzony przez powódź budynek, to wobec uzyskania przez matkę skarżącego znacznych sum pieniężnych na remont tego budynku, brak byłoby podstaw do przyznania mu tego świadczenia. Udzielenie dalszej pomocy finansowej na ten cel prowadziłoby w niniejszej sprawie do naruszenia art. 2 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym pomoc społeczna służy wspieraniu osób i rodzin w przezwyciężanie jedynie tych trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Nie ulega zaś wątpliwości, że w przypadku skarżącego taka sytuacja nie zachodziła. Istota pomocy społecznej wyraża się w subsydiarnym wspieraniu osób i rodzin w przezwyciężeniu trudnych sytuacji życiowych, a funkcja zasiłków celowych, w tym zasiłku celowego specjalnego określonego w art. 40 ustawy sprowadza się do zaspokojenia niezbędnej, konkretnie określonej potrzeby bytowej. Pomoc społeczna finansowana jest bowiem ze środków publicznych pochodzących od podatników, a zatem obowiązek udzielania świadczeń z pomocy społecznej powinien obejmować nie wszystkich obywateli, a tylko tych, którzy takiej pomocy rzeczywiście potrzebują (por. wyrok NSA z dnia 18 lipca 2012 r., I OSK 827/11, niepubl., dostępny w CBOSA; W. Łączkowski, Etyczne aspekty finansowania potrzeb socjalnych ze środków publicznych, RPEiS 2004, nr 1, s. 9). Z tych samych względów niezasadne były zarzuty skarżącego dotyczące naruszenia art. 3 ust. 1 i 4 ustawy, z których wynika, że rodzaj, forma i rozmiar świadczeń z pomocy społecznej powinny być jednak odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, a potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy należy uwzględnić w przypadku, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Na wynik sprawy nie może mieć wpływu fakt, iż, jak twierdzi skarżący, w analogicznych sytuacjach wydawane były odmienne decyzje organów administracji przyznające pomoc finansową na usunięcie skutków powodzi. Po pierwsze skarżący nie wskazał takich przypadków. Po drugie nawet, gdyby istotnie sytuacje takie miały miejsce, to nie mogą być one wzięte pod uwagę przez Sąd rozpoznający niniejszą sprawę. Sąd kontrolując prawidłowość zaskarżonej decyzji rozstrzyga, w świetle art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), w granicach tej sprawy, a nie może oceniać rozstrzygnięć organów administracji wydanych w innych sprawach. W myśl art. 8 K.p.a. organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Zgodnie z art. 11 K.p.a. organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Sąd nie dopatrzył się, by organy administracji orzekające w sprawie dopuściły się naruszenia powyższych zasad postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada wymogom określonym w art. 107 § 3 K.p.a., który stanowi, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Z tych wszystkich względów, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.