II SA/Lu 1016/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska,, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Starszy asystent sędziego Marcin Małek, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 marca 2012 r. sprawy ze skargi M. D. – S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego I. oddala skargę; II. przyznaje [...] M. C. od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie) kwotę 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, w tym 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy), należnego podatku od towarów i usług. Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...]decyzją z dnia 24 października 2011 r., po rozpoznaniu odwołania M. D.-S. od decyzji wydanej z upoważnienia Wójta Gminy [...] przez Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] z dnia 8 sierpnia 2011 r., odmawiającej przyznania M. D.-S. świadczenia pielęgnacyjnego – utrzymało tę decyzję w mocy. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, iż opisaną wyżej decyzją organ pierwszej instancji, po rozpoznaniu wniosku M. D.-S. z dnia 22 grudnia 2010 r., odmówił przyznania wnioskodawczyni świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu opieki nad niepełnosprawną matką M. D. Organ pierwszej instancji podkreślił, iż art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. "a" ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych wyłącza możliwość przyznania świadczenia wnioskodawczyni, w sytuacji, gdy osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. Kolegium utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji wskazało, iż po nowelizacji przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, która weszła w życie w dniu 14 października 2011 r., art. 17 tejże ustawy wyłącza możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim, chyba że jej współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Organ drugiej instancji, odwołując się do orzecznictwa sądowego zapadłego na gruncie poprzednio obowiązującego stanu prawnego, wskazał, że nie może stanowić negatywnej przesłanki przyznania omawianego świadczenia sprawowanie opieki przez dziecko nad rodzicem, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim z osobą, która również legitymuje się znacznym stopniem niepełnosprawności. W ocenie organu odwoławczego skoro S. D. (60 lat), będący mężem niepełnosprawnej matki strony, nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, to może on sprawować opiekę nad żoną w takim zakresie, jaki umożliwiałby córce podjęcie zatrudnienia. Skargę do Sądu na powyższą decyzję złożyła M. D.-S., wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła: 1. naruszenie art. 7, art. 77 i art. 136 k.p.a., poprzez brak dopuszczenia z urzędu dowodu z przesłuchania skarżącej i jej ojca, na okoliczność zakresu opieki sprawowanej przez skarżącą nad matką, 2. naruszenie art. 7, art. 77 i art. 136 k.p.a., poprzez niedopuszczenie dowodu z akt administracyjnych prowadzonych przez ZUS w sprawie renty ojca skarżącej oraz akt administracyjnych prowadzonych przez KRUS w sprawie okresowej niezdolności do samodzielnej egzystencji matki skarżącej, a w konsekwencji brak wywołania opinii biegłego lekarza w celu oceny stanu zdrowia ojca skarżącej, 3. naruszenie art. 107 § 3 k.p.a., poprzez stwierdzenie w uzasadnieniu, iż skoro ojciec skarżącej nie jest niepełnosprawny w stopniu znacznym, to tym samym jest on w stanie sprawować opiekę nad żoną, 4. naruszenie art. 6 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a., poprzez nieuchylenie decyzji organu pierwszej instancji, pomimo zmiany przepisów prawa materialnego w toku postępowania odwoławczego, 5. naruszenie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. "a" ustawy o świadczeniach rodzinnych w zw. z art. art. 18, 32 i 71 Konstytucji, poprzez przyjęcie, że nielegitymowanie się przez małżonka osoby wymagającej opieki znacznym stopniem niepełnosprawności uniemożliwia przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Skarżąca podkreśliła, iż w toku postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie organ pierwszej instancji trzykrotnie odmawiał przyznania wnioskowanego przez nią świadczenia. Kolegium rozpoznając tym razem jej odwołanie oparło się wyłącznie na wykładni gramatycznej art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. "a" ustawy o świadczeniach rodzinnych, naruszając w ten sposób konstytucyjne zasady ochrony małżeństwa, uwzględniania dobra rodziny oraz równości wobec prawa. Zdaniem skarżącej organ odwoławczy winien był uwzględnić wyrażone w orzecznictwie stanowisko, zgodnie z którym osoby pozostające w wiązkach małżeńskich, których małżonkowie z powodu wieku lub stanu zdrowia nie są w stanie sprawować nad nimi opieki, winny być traktowane taka samo jak osoby niepozostające w związku małżeńskim. W ocenie skarżącej w przypadku, gdy, tak jak w rozpoznawanej sprawie, współmałżonek osoby wymagającej opieki nie legitymuje się znacznym stopniem niepełnosprawności, obowiązkiem organu administracji jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia, czy współmałżonek ten faktycznie może sprawować opiekę, czy też, z uwagi na własny stan zdrowia lub sytuację osoby wymagającej opieki, obowiązki te obciążają "dalszych krewnych" zobowiązanych do alimentacji w myśl przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Skoro przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych w tym zakresie są niejasne i niezrozumiałe, to organy winny interpretować je na korzyść strony. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Skarżąca domagała się przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy w związku opieką nad osobą niepełnosprawną. W rozpoznawanej sprawie zastosowanie mają zatem przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992 ze zm.), powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako "ustawa". W myśl art. 17 ust. 1 ustawy świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz. 59 ze zm.) ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, 3) opiekunowi faktycznemu dziecka - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W rozpoznawanej sprawie jest bezspornym, iż M. D., w związku z opieką nad którą skarżąca ubiega się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, jest osobą niezdolną do samodzielnej egzystencji w okresie do dnia 31 maja 2013 r. (orzeczenie lekarza rzeczoznawcy KRUS z dnia 27 maja 2010 r., k. 7 akt adm.). Współmałżonek tej osoby – S. D. jest częściowo niezdolny do pracy w okresie do 30 kwietnia 2013 r. (orzeczenie lekarza orzecznika ZUS z dnia 22 marca 2007 r. i decyzja ZUS z dnia 21 kwietnia 2010 r., k. 5-6 akt adm.) Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji odmawiającą przyznania świadczenia pielęgnacyjnego skarżącej, wskazując, iż w sprawie zachodzi negatywna przesłanką wyłączająca przyznanie wnioskowanego świadczenia określona w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. "a" ustawy. Przepis art. 17 ust. 2 lit. "a" ustawy, w brzmieniu obowiązującym przed dniem 14 października 2011 r. (a więc w dacie orzekania przez organ pierwszej instancji), stanowił, iż świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki w związku małżeńskim. Oceniając treść tego przepisu Trybunał Konstytucyjny w postanowieniu sygnalizacyjnym z dnia 1 czerwca 2010 r., S 1/10 (OTK-A 2010, nr 5, poz. 54), zwrócił Marszałkowi Sejmu uwagę na konieczność podjęcia działań ustawodawczych w celu zapewnienia spójności zasad przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu tego orzeczenia Trybunał wskazał na potrzebę rozważenia, "czy nie należy wprost wprowadzić do tej ustawy zasady (formułowanej obecnie w orzeczeniach większości sądów administracyjnych, omówionych w postanowieniu o sygn. P 38/09), że pozostawanie osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim nie stanowi negatywnej przesłanki dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy małżonek tej osoby również jest osobą niepełnosprawną, a opiekunami obojga jest ich dziecko". Ustawodawca, uwzględniając powyższe stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, w dniu 14 października 2011 r., a więc w toku postępowania odwoławczego, zmienił omawiany przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. "a" ustawy, na mocy art. 1 pkt 6 lit. "b" tiret trzecie ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. Nr 205, poz. 1212). Zgodnie z "nowym" brzmieniem tego przepisu negatywna przesłanka wyłączająca możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego zachodzi wówczas, gdy osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, "chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności". Z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. "a" ustawy (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji) wynika, że ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim jest możliwe wyłącznie w sytuacji, gdy oboje małżonkowie wymagają opieki. Treść tego przepisu pozwala zatem na przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy o świadczenie pielęgnacyjne w związku z rezygnacją z zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki nad jednym z niepełnosprawnych w stopniu znacznym małżonków ubiega się ich dziecko. Sytuacja taka nie zachodzi w rozpoznawanej sprawie. Ojciec skarżącej, jak wskazano wyżej, nie jest osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W myśl art. 3 pkt 21 ustawy "znaczny stopień niepełnosprawności" oznacza: "a) niepełnosprawność w stopniu znacznym w rozumieniu przepisów o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, b) całkowitą niezdolność do pracy i samodzielnej egzystencji orzeczoną na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, c) stałą albo długotrwałą niezdolność do pracy w gospodarstwie rolnym i do samodzielnej egzystencji orzeczoną na podstawie przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników w celu uzyskania świadczeń określonych w tych przepisach, d) posiadanie orzeczenia o zaliczeniu do I grupy inwalidów, e) niezdolność do samodzielnej egzystencji orzeczoną na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych lub przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników". S. D., jak wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, posiada orzeczenie o częściowej niezdolności do pracy na podstawie przepisów ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 ze zm.), nie jest zatem osobą posiadającą orzeczenie o "znacznym stopniu niepełnosprawności" w rozumieniu ustawy. Mając na względzie stanowisko Trybunału Konstytucyjnego wyrażone w powołanym wyżej postanowieniu z dnia 1 czerwca 2010 r., S 1/10, Sąd nie podziela wątpliwości skarżącej co do niekonstytucyjności art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. "a" ustawy w zakresie, w jakim przepis ten uniemożliwia przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego z tej przyczyny, że ojciec skarżącej, będący współmałżonkiem jej matki nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Niezasadne są zarzuty skarżącej dotyczące naruszenia przepisów postępowania wskutek niewyjaśnienia stanu zdrowia jej ojca oraz braku możliwości sprawowania przez niego opieki nad chorą żoną. W świetle art. 7 k.p.a. organy administracji podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Organy te są obowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy oraz ocenić na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.). Obowiązki te ciążą zarówno na organie pierwszej, jak i drugiej instancji. Stosownie do art. 136 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe, jest on bowiem obowiązany ponownie rozpatrzyć sprawę administracyjną. Organy administracji orzekające w sprawie ustaliły stan faktyczny zgodnie z wymogami wynikającymi z powołanych przepisów i prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego. Przepisy ustawy jednoznacznie wskazują, iż wyłącznie w przypadku legitymowania się przez oboje małżonków znacznym stopniem niepełnosprawności możliwe jest przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego opiekującej się nimi córce, a nie dają podstaw do przyznania tego świadczenia, gdy współmałżonek osoby wymagającej opieki nie jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym. Nie ulega przy tym wątpliwości, że pojęcie "znacznego stopnia niepełnosprawności" wykładać należy ściśle, zgodnie z jego ustawowym rozumieniem określonym wyżej. Nie można więc, jak zdaje się twierdzić skarżąca, przyjąć, że obowiązkiem organów obu instancji było przeprowadzenie postępowania dowodowego w celu stwierdzenia, czy wiek lub stan zdrowia jej ojca uniemożliwia mu sprawowanie opieki nad matką. Powołany przez skarżącą wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2009 r., I OSK 722/09, zapadł na gruncie poprzednio obowiązującego stanu prawnego i z tych powodów wyrażony w tym wyroku pogląd nie może mieć zastosowania w niniejszej sprawie. Treść przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. "a" ustawy w obecnie obowiązującym brzmieniu, wbrew zarzutom skarżącej, jest jednoznaczna i nie budzi wątpliwości na gruncie rozpoznawanej sprawy przesądził obecnie, iż jedną z obligatoryjnych przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki znacznym stopniem niepełnosprawności, nie zaś ogólny zły stan zdrowia tego współmałżonka bądź jego zaawansowany wiek. Ubocznie jedynie należy podkreślić, iż zgodnie z art. 75 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych dodatek pielęgnacyjny przysługuje osobie uprawnionej do emerytury lub renty, jeżeli osoba ta została uznana za całkowicie niezdolną do pracy oraz do samodzielnej egzystencji albo ukończyła 75 lat życia. Na gruncie przepisów tej ustawy ustawodawca przyjął, że ukończenie przez emeryta lub rencistę wieku 75 lat jest równoznaczne z uznaniem tej osoby za całkowicie niezdolną do pracy oraz do samodzielnej egzystencji i stanowi podstawę przyznania świadczenia mającego na celu częściowe choćby sfinansowanie kosztów pomocy niezbędnej emerytowi lub renciście w związku z utratą przez niego możliwości samodzielnej egzystencji. Nawet więc gdyby przyjąć, iż przyznanie skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego byłoby możliwe w przypadku stwierdzenia, że jej ojciec – ze względu na swój wiek – nie jest w stanie opiekować się niepełnosprawną żoną, to okoliczność ta nie zachodziłaby w rozpoznawanej sprawie. Jedynie w sytuacji, gdy małżonek osoby podlegającej opiece ma ustalone prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, z uwagi na ukończenie 75 lat życia, możnaby uznać, iż nie jest on w stanie sprawować opieki nad niepełnosprawnym krewnym ze względu na swój wiek. Ojciec skarżącej, urodzony 30 kwietnia 1951 r., tego warunku nie spełnia. W rozpoznawanej sprawie nie zachodziła obligatoryjna podstawa do uchylenia przez organ odwoławczy decyzji organu pierwszej instancji z powodu zmiany w toku postępowania odwoławczego brzmienia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. "a" ustawy. Trybunał Konstytucyjny rozpoznając pytanie prawne WSA w Bydgoszczy dotyczące zgodności z Konstytucją art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. "a" ustawy (w brzmieniu sprzed 14 października 2011 r.) w zakresie, w jakim świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje osobom wymagającym opieki pozostającym w związku małżeńskim w sytuacji, gdy oboje małżonkowie legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, postanowieniem z dnia 1 czerwca 2010 r., P 38/09 (OTK-A 2010, nr 5, poz. 53) umorzył postępowanie z uwagi na brak wątpliwości co do niekonstytucyjności tego przepisu. W uzasadnieniu tego orzeczenia Trybunał, powołując wyroki sądów administracyjnych, wyjaśnił, że zgodnie z utrwaloną praktyką interpretacji art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. "a" ustawy, pozostawanie w związku małżeńskim przez osoby wymagające opieki nie jest uważane za przesłankę odmowy prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w wypadku, gdy oboje małżonkowie legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a osobą ubiegającą się o świadczenie jest ich dziecko. Zdaniem Trybunału, z tego powodu nie było konieczne wydanie orzeczenia merytorycznego w niniejszej sprawie. Nawet zatem przed zmianą treści powołanego art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. "a" ustawy przepis ten odczytywany był w taki sposób, jaki wynika z gramatycznej jego wykładni na gruncie aktualnie obowiązującego stanu prawnego, uwzględniającego propozycje nowelizacji wynikające z powołanego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 czerwca 2010 r., S 1/10. W związku z powyższym zmiana wspomnianego przepisu, która nastąpiła po złożeniu przez skarżącą odwołania od decyzji organu pierwszej instancji, polegająca na rozszerzeniu brzmienia tego przepisu o zwrot: "chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności", nie może być uznana za obligatoryjną podstawę do uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej z uwagi na brak podstawy prawnej do wydania tej decyzji ani rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Niezasadny jest więc zarzut naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., wskutek niewydania decyzji kasacyjnej. Sąd nie dopatrzył się również naruszenia przez organy administracji innych przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a., zgodnie z którym uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Z tych wszystkich względów, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., Poz. 270). O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu Sąd orzekł na podstawie art. 250 powołanej wyżej ustawy oraz § 19 pkt 1 w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 litera "c" i § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).