II SA/Lu 1020/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec,, Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Protokolant Starszy asystent sędziego Agnieszka Wąsikowska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi Gminy na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie wyrażenia zgody na zbycie w drodze bezprzetargowej nieruchomości stanowiącej własność gminy oddala skargę. Rada Gminy U. podjęła w dniu [...] lipca 2014r. uchwałę Nr [...], w której wyraziła zgodę na zbycie w trybie bezprzetargowym niezabudowanych nieruchomości będących własnością Gminy U., położonych w obrębie 7 P., oznaczonych numerami ewidencyjnymi: - [...] o powierzchni 0,0327 ha - [...] o powierzchni 0,0635 ha - [...] o powierzchni 0,0020 ha - [...] o powierzchni 0,0036 ha oraz wyodrębnionej w wyniku podziału części nieruchomości gruntowej położonej w obrębie 7 P., gmina U., oznaczonej w ewidencji gruntów numerem [...], wykazanych na załączniku graficznym do uchwały (§ 1). W § 2 uchwały stwierdzono, że zbycie nastąpi w drodze bezprzetargowej, w celu poprawy warunków zagospodarowania nieruchomości przyległych, stanowiących własność osób fizycznych, które zamierzają tę nieruchomość nabyć, z uwagi na brak możliwości zagospodarowania tej nieruchomości jako odrębnej. W uzasadnieniu uchwały Rada Gminy przytoczyła treść przepisów art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2013r., poz. 594 ze zm.) i art. 37 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2014r., poz. 518 ze zm.) oraz wskazała, że w dniu 1 lipca 2014r. W. i S. K., właściciele nieruchomości sąsiadujących zwrócili się z prośbą o możliwość zakupu przedmiotowych działek. Z uwagi na fakt, że są to nieruchomości sąsiednie, zakup ich poprawiłby warunki gospodarowania. Wojewoda L. rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] września 2014r. nr [...] stwierdził nieważność powyższej uchwały Rady Gminy U. W ocenie organu nadzoru uchwała ta istotnie narusza art. 37 ust. 1 i ust. 2 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wskazano, że ust. 1 cyt. przepisu wprowadza generalną zasadę, zgodnie z którą sprzedaż lub oddawanie w użytkowanie wieczyste nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego następuje w drodze przetargu. Wyjątki od tej zasady zostały zaś uregulowane w sposób wyczerpujący w ust. 2 i 3 art. 37. Wojewoda podkreślił, że w orzecznictwie sądowym i sądowo-administracyjnym wielokrotnie zaznacza się, że wszelkie wyjątki od przetargowego trybu zbywania nieruchomości mają wynikać wprost z przepisów ustawy i nie można ich interpretować rozszerzająco (por. wyrok NSA z dnia 21 marca 2007 r., sygn. akt I OSK 1998/06, LEX nr 327775). Taki wyjątek od zasady przetargowego zbycia nieruchomości publicznych statuuje art. 37 ust. 2 pkt 6 ww. ustawy. Zgodnie z powyższym przepisem, nieruchomość jest zbywana w drodze bezprzetargowej jeżeli przedmiotem zbycia jest nieruchomość lub jej części, mogące poprawić warunki zagospodarowania nieruchomości przyległej, stanowiącej własność lub oddanej w użytkowanie wieczyste osobie, która zamierza tę nieruchomość lub jej części nabyć, jeżeli nie mogą być zagospodarowane jako odrębne nieruchomości. Z przytoczonego przepisu art. 37 ust. 2 pkt 6 wynika jednoznacznie, że zwolnienie z obowiązku sprzedaży nieruchomości w drodze przetargu może nastąpić w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1. przedmiotem zbycia jest nieruchomość lub jej część niezbędna do poprawienia warunków zagospodarowania nieruchomości przyległej; 2. nieruchomość przyległa stanowi własność lub została oddana w użytkowanie wieczyste osobie, która zamierza sprzedawaną nieruchomość lub jej część nabyć; 3. zbywana nieruchomość lub jej część nie mogą być zagospodarowane jako odrębne nieruchomości. Zarówno z treści oraz z załącznika do uchwały, jak również z uzasadnienia uchwały nie wynika, iż w przedmiotowej sprawie zostały spełnione wszystkie warunki określone w art. 37 ust. 2 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W ocenie organu nadzoru w niniejszej sprawie nie został spełniony ostatni z wymienionych w cyt. przepisie warunków. Organy Gminy nie wykazały bowiem, że zbywane nieruchomości nie mogą być zagospodarowane jako odrębne nieruchomości. Przez zawarte w treści art. 37 ust. 2 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami określenie "zagospodarowanie nieruchomości (jej części)" należy rozumieć oddanie nieruchomości lub jej części innej osobie fizycznej lub prawnej do korzystania na podstawie określonego tytułu prawnego bądź wręcz dokonanie na rzecz innej osoby fizycznej lub prawnej czynności prawnej o charakterze rozporządzającym. W świetle art. 23 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który z mocy art. 25 znajduje zastosowanie również do nieruchomości stanowiących własność gminy, formami zagospodarowania nieruchomości publicznych są między innymi umowy zbycia, dzierżawy, wynajmu i użyczenia. Źródłem braku możliwości zagospodarowania nieruchomości lub jej części w inny sposób niż przez bezprzetargową sprzedaż (ustanowienie użytkowania wieczystego) na rzecz właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości przyległej może być brak chętnych do zawarcia tego rodzaju umów. Dowodem potwierdzającym brak możliwości zagospodarowania nieruchomości może być w szczególności przeprowadzony z wynikiem negatywnym przetarg na sprzedaż takiej nieruchomości (zob. wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2010 r., sygn. akt I OSK 455/10). Ten tok rozumowania potwierdza piśmiennictwo prawnicze i orzecznictwo sądowo-administracyjne. W literaturze tematu wskazuje się bowiem, że "formami zagospodarowania nieruchomości publicznych, oprócz umów zbycia, są na przykład umowy o ich udostępnienie do korzystania, wymienione w art. 23 ust. 1 pkt 7a u.g.n., wydzierżawianie, wynajmowanie i użyczanie nieruchomości. W oderwaniu od danego stanu faktycznego trudno wyobrazić sobie sytuacje, w których nieruchomość, mająca być np. przedmiotem sprzedaży na podstawie omawianego przepisu, nie może być co do zasady zagospodarowana poprzez jej udostępnienie choćby na rzecz osoby, która zamierza nieruchomość (część) nabyć, bez potrzeby wyzbywania się prawa własności. Konieczność nadania treści normatywnej przepisowi art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. prowadzi do interpretacji, że źródłem niemożliwości zagospodarowania nieruchomości lub jej części w inny sposób niż przez bezprzetargową sprzedaż (ustanowienia użytkowania wieczystego) na rzecz właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości przyległej może być brak chętnych do zawarcia umowy udostępnienia danej nieruchomości" (tak: R.Padrak, Komentarz do art. 37-42 ustawy o gospodarce nieruchomościami LEX 2006). Jak podkreśla Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z dnia 21 stycznia 2014r. (sygn. akt II SA/Lu 541/13): "Skoro tryb bezprzetargowy stanowi wyjątek od przyjętej w ustawie o gospodarce nieruchomościami zasady zbycia nieruchomości stanowiącej własność gminy w drodze przetargu, to przesłanki jego zastosowania powinny być jasno i rzetelnie wyłożone w uzasadnieniu do uchwały". W niniejszej sprawie, organy Gminy U. nie przedstawiły dowodu na brak możliwości tak rozumianego zagospodarowania działek o nr ewid. [...],[...],[...],[...] oraz [...]. Jak wynika bowiem ze złożonych przez Wójta Gminy U. wyjaśnień z dnia [...] sierpnia 2014r. (pismo znak [...]): "objęte uchwałą Nr [...]działki sąsiadują bezpośrednio z nieruchomościami będącymi własnością W. i S. K., którzy prowadzą swoje gospodarstwo rolne na działkach o numerach: [...] i [...]. Poza tym budynki gospodarcze i budynek mieszkalny Państwa K. zostały wiele lat temu posadowione na nieruchomościach będących obecnie własnością Gminy U. o numerach [...] i [...]". Przedmiotowe wyjaśnienia nie mogą być uznane – zdaniem organu nadzoru – za wystarczające uzasadnienie odstąpienia od ustawowej zasady zbywania nieruchomości w drodze przetargu. Co więcej, z otrzymanych przez organ nadzoru dokumentów (pismo z dnia 12 sierpnia 2014r.) wynika, iż w dniu [...] czerwca 2014r. do Wójta i Rady Gminy U. została skierowana przez małżeństwo M. i Z. N., zamieszkałych w miejscowości P., prośba o sprzedaż części działki o nr ewid. [...] oraz [...] i [...]. Z przedmiotowego pisma wynika także, iż "w części przeznaczonej do sprzedaży działki o nr ewid. [...] znajdują się budowle: - piwnica wybudowana w 1957 roku przez dziadka M. K., jak również - część budynku gospodarczego oraz ogrodzenie należące do sąsiada – A. S. – właściciela działki nr [...].". Z załącznika graficznego Nr 1 do uchwały, obrazującej podział geodezyjny działek wynika także, że będące przedmiotem zbycia działki o nr ewid. [...],[...],[...],[...] są przyległe do innych działek, m.in. jak wynika ze złożonego w dniu [...] sierpnia 2014r. pisma, do działek stanowiących własność Państwa N. o nr ewid. [...]oraz [...]. Bez wątpienia powyższe okoliczności zaprzeczają – w ocenie Wojewody – tezie o braku możliwości zagospodarowania określonych w uchwale Nr [...] działek jako odrębnych nieruchomości. Jednocześnie okoliczności faktyczne sprawy bezsprzecznie wskazują, że również inne osoby (poza wskazanymi w uchwale W. i S. K.) wystąpiły do gminy z wnioskiem o nabycie przedmiotowych nieruchomości. Organ nadzoru podkreślił, że tryb określony w art. 37 ust. 2 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie ma zastosowania w sprawie, w której nabycie działki zmierza do poprawienia warunków nie jednej nieruchomości przyległej, ale przynajmniej dwóch. Gdy więc możliwość poprawienia warunków odnosi się do większej liczby nieruchomości musi być przeprowadzony przetarg (zob. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 6 marca 2009r. sygn. akt II CSK 589/08, LEX nr 530697). Natomiast zgodnie z poglądem wyrażonym w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 5 lipca 2006r. (IV CSK 98/06, Lex Nr 459229), bezprzetargowa sprzedaż na podstawie art. 37 ust. 2 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami możliwa jest jedynie wówczas, gdy tylko jedna osoba może być zainteresowana kupnem. Jeśli jednak zainteresowanych może być więcej i sprzedawana nieruchomość lub część nieruchomości może mieć związek funkcjonalny z więcej, niż jedną nieruchomością przyległą, taki tryb sprzedaży jest niedopuszczalny. Uchwalenie trybu sprzedaży bezprzetargowej na rzecz tylko jednego z wielu zainteresowanych nabyciem właścicieli działek przyległych, narusza przepis art. 37 ust. 2 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a tym samym narusza interes właścicieli, współwłaścicieli, czy też użytkowników wieczystych lub współużytkowników wieczystych innych działek przyległych, poprzez pozbawienie ich uczestnictwa w przetargu, w którego wyniku mogliby stać się właścicielami działek mogących wpłynąć w istotny sposób na poprawę warunków zagospodarowania ich dotychczasowych nieruchomości. W konkluzji Wojewoda L. uznał, iż podjęta przez Radę Gminy U. uchwała nr [...] w sposób istotny narusza przepis art. 37 ust. 2 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wobec braku spełnienia przesłanek w nim zawartych. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Lubelskiego wniosła Gmina U. reprezentowana przez Wójta Gminy zarzucając: I. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 37 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014r. poz. 518) – poprzez jego błędną interpretację i w konsekwencji niewłaściwe uznanie przez Wojewodę L., iż Rada Gminy U. uchwalając przedmiotową uchwałę nie wykazała przesłanki braku możliwości zagospodarowania zbywanych nieruchomości jako odrębnych; II. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 7 i 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013, poz. 267) – dalej k.p.a. – poprzez niedostateczne i niedokładne wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy mających znaczenie dla jej rozstrzygnięcia, co skutkowało pominięciem faktu, iż na zbywanych nieruchomościach znajdują się budynki będące własnością osoby fizycznej, a w konsekwencji błędne przyjęcie przez organ braku zasadności zastosowania w zaistniałym stanie faktycznym bezprzetargowej sprzedaży nieruchomości w myśli art. 37 ust. 2 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 21 sierpnia 1997r.; III. art. 6, 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a. poprzez: błędną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, brak rozważenia wszystkich okoliczności mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia, stwierdzenie, że z analizy materiału dowodowego wynika, iż Rada Gminy U. nie wykazała przesłanek wymaganych do sprzedaży nieruchomości w drodze bezprzetargowej, pomimo przedstawienia w tym zakresie wyczerpujących wyjaśnień przez Wójta Gminy U. oraz pomimo załączenia do przedmiotowej uchwały mapy obrazującej położenie i zagospodarowanie nieruchomości, o których mowa w § 1 uchwały Nr [...]. W oparciu o powyższe zarzuty Wójt Gminy U. powołując się na przepis art. 148 p.p.s.a. wniósł o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. W uzasadnieniu skargi wskazano, że stosownie do art. 37 ust. 2 pkt. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami nieruchomość jest zbywana w drodze bezprzetargowej, jeżeli przedmiotem zbycia jest nieruchomość lub jej część, niezbędne do poprawienia warunków zagospodarowania nieruchomości przyległej, stanowiącej własnośćœ lub oddanej w użytkowanie wieczyste osobie, która zamierza nieruchomość lub jej cześć kupić, jeżeli nie mogą być zagospodarowane jako odrębne nieruchomości. Wójt Gminy wyjaśnił, że nieruchomości wymienione w uchwale, będącej przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego oznaczone numerami geodezyjnymi [...], [...],[...],[...] i [...] w zakresie objętym tą uchwałą spełniają warunek wskazany w ww. regulacji. Nieruchomości te bowiem sąsiadują bezpośrednio z nieruchomościami będącymi własnością W. i S. K., którzy prowadzą swoje gospodarstwo rolne na działkach o numerach: [...] i [...]. Poza tym budynki gospodarcze i budynek mieszkalny Państwa K. zostały wiele lat temu posadowione na nieruchomościach będących obecnie własnością Gminy U. o numerach [...] i [...]. Jak wskazał Wójt Gminy U. w wyjaśnieniach skierowanych do Wojewody L. w zakresie nieruchomości objętych uchwalą, jak i nieruchomości sąsiadujących pomiędzy Państwem K. oraz Państwem M. i Z. N. istnieje wieloletni konflikt, którego uczestnikiem jest niestety także Gmina U., gdyż jest nadal właścicielem większości działek położonych w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości należących do obu rodzin. Organ nadzoru został poinformowany także, iż w celu zakończenia tych sporów odbyło się w Urzędzie Gminy U. w dniu 18 lipca 2013 r. spotkanie skonfliktowanych osób z udziałem Wójta Gminy U. Podczas tego spotkania ustalono stanowiska, co do zbycia nieruchomości będących własnością p. K., p. N. i Gminy U. w celu poprawy zagospodarowania wszystkich tych nieruchomości. Działki te bowiem nie mogły być zagospodarowane, jako nieruchomości odrębne z uwagi na ich położenie, ukształtowanie terenu i zabudowanie budynkami mieszkalnymi i gospodarczymi przez osoby nie będące właścicielami tych nieruchomości, a zajętych pod budowę gruntów. Skutkiem tych ustaleń były już uprzednio podejmowane przez Radę Gminy U. uchwala Nr [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. w sprawie wyrażenia zgody na zbycie nieruchomości gruntowej w drodze zamiany w trybie bezprzetargowym oraz uchwala Nr [...] z dnia [...] grudnia 2013r. w sprawie wyrażenia zgody na zbycie nieruchomości w drodze zamiany w trybie bezprzetargowym. Obie te uchwały dotyczyły zamiany nieruchomości Gminy U. z nieruchomościami p. N. Z przedstawionego powyżej stanu faktycznego, zdaniem autora skargi, jednoznacznie wynika, iż zostały spełnione przesłanki bezprzetargowej sprzedaży nieruchomości, wskazane w art. 37 ust. 2 pkt. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z poglądem Sadu Najwyższego, wyrażonym w wyrokach z dnia 5 lipca 2006r., sygn. akt IV CSK 98/06 i z dnia 6 marca 2009 r., sygn. akt II CSK 589/08, bezprzetargowa sprzedaż na podstawie art. 37 ust. 2 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie może mieć zastosowania, jeżeli nabycie działki zmierza do poprawienia warunków nie jednej nieruchomości przyległej, ale przynajmniej dwóch takich nieruchomości. Gdy możliwość poprawienia warunków odnosi się do większej liczby nieruchomości, musi być przeprowadzony przetarg. Wykładnia ta jest zgodna z ratio legis art. 37 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który zakładając co do zasady przeprowadzanie przetargu, ma zapewnić zbywcy najlepsze warunki zbycia nieruchomości, a osobom zainteresowanym nabyciem nieruchomości – równe szanse w staraniach o zawarcie umowy. Nie można natomiast interpretować tego artykułu w oderwaniu od okoliczności faktycznych danej sprawy. Potencjalnie zainteresowanym zakupem nieruchomości może być każdy właściciel nieruchomości sąsiedniej, jednakże ustawodawca zawęził krąg potencjalnych nabywców, stawiając wymóg "niezbędności poprawienia warunków nieruchomości przyległej". Przede wszystkim ten wymóg powinien być zbadany przez organ nadzoru w chwili podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie. Co więcej, fakt zabudowy nieruchomości powinien mieć znaczenie przy ocenie zasadności zastosowania bezprzetargowego zbycia nieruchomości, zaś z analizy uzasadnienia zapadłego rozstrzygnięcia nie wynika, aby było to przedmiotem rozważań organu. Wojewoda L. nie zbadał też czy nieruchomości będące przedmiotem sprzedaży mają jakikolwiek funkcjonalny związek z innymi nieruchomościami sąsiadującymi. Zauważyć należy, iż podstawowymi przesłankami, które decydują o możliwości zastosowania art. 37 ust. 2 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami są: okoliczność, że nieruchomość lub jej części mogą poprawić warunki zagospodarowania nieruchomości przyległej (przesłanka pozytywna) oraz niemożność zagospodarowania owej nieruchomości lub jej części jako odrębnej nieruchomości (przesłanka negatywna) (por. Bieniek Gerard (redakcja), Kalus Stanisława, Mzyk Eugeniusz, Marmaj Zenon Ustawa o gospodarce nieruchomościami, Komentarz. Warszawa 2008 Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis). Obie te przesłanki zostały w niniejszej sprawie – zdaniem strony skarżącej – spełnione. W odpowiedzi na skargę Wojewoda L. wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Generalną zasadą przy zbywaniu nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa bądź jednostek samorządu terytorialnego – co jest bezsporne między stronami – jest stosowanie trybu przetargowego. Wyjątki od tej zasady – jak trafnie podkreślił w swoim rozstrzygnięciu organ nadzoru – zostały uregulowane w sposób wyczerpujący w ust. 2 i 3 art. 37 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2014r., poz. 518 ze zm., dalej powoływanej jako u.g.n.). Przepisów określających te wyjątki nie można przy tym interpretować rozszerzająco. W podstawie prawnej i uzasadnieniu uchwały Rady Gminy U., której nieważność stwierdził Wojewoda Lubelski zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym, powołano się na przepis art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n., zatem tylko do tego przypadku zbywania nieruchomości Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego w trybie bezprzetargowym należy ograniczyć rozważania prawne. Wskazany przepis dopuszcza stosowanie trybu bezprzetargowego przy zbywaniu nieruchomości publicznych, gdy przedmiotem zbycia jest nieruchomość lub jej części, jeżeli mogą poprawić warunki zagospodarowania nieruchomości przyległej (przesłanka pozytywna) oraz brak jest możliwości zagospodarowania nieruchomości (lub jej części) jako odrębnych nieruchomości. Zarówno w rozstrzygnięciu nadzorczym, jak też w skardze strony postępowania powołują się (chociaż niekonsekwentnie) na brzmienie omawianego przepisu sprzed nowelizacji dokonanej przez art. 1 pkt 12 lit. a) tiret pierwsze ustawy z dnia 24 sierpnia 2007r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 173, poz.1218). W wyniku tej nowelizacji przytoczona wyżej przesłanka pozytywna zastąpiła dotychczasowe jej brzmienie, według którego tryb bezprzetargowy jest dopuszczalny, gdy przedmiotem zbycia jest nieruchomość lub jej części, niezbędne do poprawienia warunków zagospodarowania nieruchomości przyległej. Ma to o tyle istotne znaczenie w sprawie, że gdyby nawet hipotetycznie przyjąć zasadność zarzutu skargi, iż wymóg "niezbędności poprawienia warunków zagospodarowania nieruchomości przyległej" powinien być zbadany przez organ nadzoru (aczkolwiek w tym względzie Sąd podziela argument Wojewody zawarty w odpowiedzi na skargę, iż wykazanie przesłanek umożliwiających zastosowanie trybu bezprzetargowego zbycia nieruchomości należy do organu podejmującego uchwałę), to zarzut ten już tylko z tego względu nie mógłby być uwzględniony, że odnosi się do nieaktualnego w chwili podjęcia uchwały brzmienia przepisu. Niezależnie od powyższego należy wskazać, że rezygnacja z wymogu "niezbędności do poprawienia warunków zagospodarowania nieruchomości przyległej" na rzecz "możliwości poprawy warunków zagospodarowania nieruchomości przyległej" czyni jeszcze bardziej przekonującymi tezy orzecznictwa przytoczone w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia, według których bezprzetargowa sprzedaż nieruchomości na podstawie art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. możliwa jest jedynie wówczas, gdy tylko jeden podmiot może być zainteresowany kupnem. Jeżeli zaś zainteresowanych może być więcej i sprzedawana nieruchomość lub jej część może mieć związek funkcjonalny z więcej niż jedną nieruchomością przyległą, taki tryb sprzedaży jest niedopuszczalny. O ile bowiem teoretycznie można sobie wyobrazić sytuację, że powiększenie danej nieruchomości przez zakup innej nieruchomości do niej przyległej nie jest niezbędne do poprawienia warunków jej zagospodarowania, to już możliwość poprawy warunków zagospodarowania takiej nieruchomości jest przesłanką zdecydowanie łagodniejszą i praktycznie nie ogranicza kręgu potencjalnych nabywców nieruchomości. Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy podkreślić należy, że już w dniu 26 czerwca 2014r. do Wójta i Rady Gminy w U. zwrócili się M. i Z. N. o sprzedaż na ich rzecz działek o nr ewid. [...],[...] i [...] (objętych później przedmiotową uchwałą), sąsiadujących bezpośrednio z działkami o nr ewid. [...] i [...] należącymi do wnioskodawców. Skoro więc zainteresowane kupnem działek wymienionych w uchwale poza W. i S. K. były jeszcze inne osoby, to obowiązkiem organów Gminy w celu zbycia tych nieruchomości było przeprowadzenie przetargu. Jak trafnie wskazano w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, z powołaniem się na wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2010r. sygn. akt I OSK 455/10 przeprowadzony z wynikiem negatywnym przetarg na sprzedaż nieruchomości może być właśnie dowodem potwierdzającym brak możliwości zagospodarowania nieruchomości jako odrębnej. Co więcej, w literaturze przedmiotu wskazuje się nadto, że źródłem niemożliwości zagospodarowania nieruchomości lub jej części w inny sposób niż przez bezprzetargową sprzedaż (ustanowienie użytkowania wieczystego) na rzecz właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości przyległej może być brak chętnych do zawarcia umowy udostępnienia danej nieruchomości, bez potrzeby wyzbywania się prawa własności, chociażby przez jej wydzierżawienie (zob. R. Padrak, Komentarz do art. 37-42 ustawy o gospodarce nieruchomościami – LEX 2006). Należy zgodzić się z organem nadzoru, że w sprawie niniejszej organy Gminy U. nie przedstawiły dowodu na brak możliwości tak rozumianego zagospodarowania działek o nr ewid. [...],[...],[...],[...] oraz [...]. Przesłanki zastosowania trybu bezprzetargowego zbycia nieruchomości powinny być zaś jasno i rzetelnie wyłożone w uzasadnieniu uchwały (tak wyrok WSA w Lublinie z dnia 21 stycznia 2014r. sygn. akt II SA/Lu 541/13). Uzasadnienie uchwały, będącej przedmiotem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, tego nie czyni. Znamienne jest przy tym, że nie wskazano w nim nawet, iż o nabycie przedmiotowych działek ubiegały się jeszcze inne, poza W. i S. K., osoby. Ubocznie należy wskazać, że z akt sprawy nie wynika, czy właściwy organ gminy przed podjęciem przedmiotowej uchwały dopełnił procedury sporządzenia i podania do publicznej wiadomości wykazu nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży obejmującego działki, których dotyczy ta uchwała. Wymóg taki wynika z art. 25 ust. 1 u.g.n., a jego celem jest zagwarantowanie jawności w zakresie dysponowania nieruchomościami przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. W wykazie nieruchomości powinny być umieszczone zarówno nieruchomości, które mają być wprowadzone do obrotu w trybie przetargowym jak też bez przeprowadzenia przetargu. Czynność ta ma doniosłe znaczenie, bowiem jej niedopełnienie prowadzi do nieważności umowy zbycia nieruchomości (zob. J.Jaworski, A.Prusaczyk, A.Tułodziecki, M.Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami, Komentarz. Wydawnictwo C.H.BECK, Warszawa 2009, s. 188-192). Odnosząc się do zarzutu skargi naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy (art. 7 i 77 k.p.a.) poprzez niedostateczne i niedokładne wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy mających znaczenie dla jej rozstrzygnięcia, a w szczególności pominięcie faktu, że na zbywanych nieruchomościach znajdują się budynki gospodarcze i budynek mieszkalny W. i S. K., należy stwierdzić, że okoliczność ta nie ma wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia nadzorczego. Przede wszystkim zasadnie wskazano w odpowiedzi na skargę, że stosownie do dyspozycji art. 91 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013r., poz. 594 ze zm., dalej powoływanej jako u.s.g.) przepisy k.p.a. w postępowaniu nadzorczym stosuje się odpowiednio. Postępowanie to, aczkolwiek wykazuje pewne podobieństwo do ogólnego postępowania jurysdykcyjnego regulowanego przez k.p.a., to jednak cechują je także istotne odrębności. To, co wyróżnia postępowanie nadzorcze, to jego wewnątrzadministracyjny charakter oraz ograniczenie zakresu oceny stanu faktycznego. Sprowadza się ono do badania zgodności z prawem aktu wydanego przez gminę, prowadząc bądź do pozostawienia go w mocy, bądź wyeliminowania z obrotu prawnego (zob. K.Jaroszyński [w:] Ustawa o samorządzie gminnym, Komentarz z odniesieniami do ustaw o samorządzie powiatowym i samorządzie województwa pod redakcją R.Hausera i Z.Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H.BECK, Warszawa 2011, s. 756). Ewentualne wyjaśnienie istnienia zabudowań na przedmiotowych działkach należało więc nie do organu nadzoru lecz organów gminy. Jednakże okoliczność ta nie ma istotnego znaczenia w sprawie, bowiem w świetle dyspozycji art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. nie stanowi ona przesłanki uzasadniającej bezprzetargowe zbycie nieruchomości. W uchwale Rady Gminy z dnia [...] lipca 2014r. ten właśnie przepis wskazano jako jej podstawę materialnoprawną. Wzniesienie budynku na cudzej nieruchomości może być podstawą roszczenia z art. 231 § 1 Kodeksu cywilnego, przy spełnieniu wszystkich przesłanek wskazanych w tym przepisie. To zaś mogłoby być podstawą zbycia nieruchomości w trybie bezprzetargowym na podstawie art. 37 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 34 ust. 1 pkt 1 u.g.n. Jednak na te przepisy przedmiotowa uchwała się nie powołuje. Co więcej, w § 1 uchwały przeznaczone do zbycia nieruchomości są określone jako niezabudowane. Podobnie bez znaczenia dla oceny zgodności z prawem uchwały w sprawie bezprzetargowego zbycia nieruchomości jest podnoszony w skardze konflikt między osobami zainteresowanymi nabyciem przedmiotowych nieruchomości. Z przytoczonych wyżej względów Sąd podziela stanowisko Wojewody L., że uchwała Rady Gminy U. z dnia [...] lipca 2014r. nr [...] w sposób istotny narusza przepis art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n., a przez to organ nadzoru zasadnie na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g. orzekł o jej nieważności. Końcowo należy wskazać na zachowanie terminu do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego określonego w tym ostatnim przepisie. Jak wynika z akt sprawy przedmiotowa uchwała została doręczona Wojewodzie L. w dniu 8 sierpnia 2014r. 30-dniowy termin do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego upływałby zatem w dniu 7 września 2014r., jednak zważywszy, że był to dzień ustawowo wolny od pracy (niedziela), stosownie do art. 57 § 4 k.p.a. w zw. a art. 91 ust. 5 u.s.g., za ostatni dzień terminu należy uznać w tym przypadku 8 września 2014r. W tym też dniu Wojewoda wydał zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze. Z powyższych względów i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012r. poz. 270 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.