II SA/Lu 1021/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia Lleszek Leszczyński, Sędziowie NSA Grażyna Pawlos-Janusz (spr.), Bogusław Wiśniewski/asesor WSA/, Protokolant Beata Basak, po rozpoznaniu w dniu 27 stycznia 2004 r. sprawy ze skargi H. P. i J.P. na uchwałę Rady Miejskiej z dnia [...]czerwca 2002 r. Nr [...] w przedmiocie zarzutu do projektu planu zagospodarowania przestrzennego. I stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, która nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku; II zasądza od Rady Miejskiej na rzecz skarżących H.P. i J. P. po [...]złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Rada Miejska uchwałą Nr [...] z dnia [...] czerwca 2002r. podjętą na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym ( tekst jednolity: Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591) i art. 23 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym ( tekst jedn. Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) odrzuciła protest złożony w dniu 16 kwietnia 2002 r. przez H. i J. P. do projektu zmiany planów zagospodarowania przestrzennego obowiązujących na obszarze miasta [...]część II dotyczący utworzenia i przebiegu granicy strefy miejskiej i podmiejskiej u zbiegu ulic [...] i [...] W uzasadnieniu uchwały wyjaśniono kolejność podejmowanych przez Radę czynności mających na celu opracowanie projektu zmiany planów zagospodarowania przestrzennego i wskazano podstawy prawne podejmowanych działań. Odnosząc się do protestu skarżących nie zgadzających się z przebiegiem granicy podziału na strefę miejską i podmiejską podniesiono, że w związku z uwzględnieniem części protestów i zarzutów po pierwszym wyłożeniu projektu zmiany planów zagospodarowania przestrzennego, przekwalifikowano tereny zieleni publicznej (ZP) na tereny budownictwa rezydencjalnego (M5) i usługi (V). W związku z powyższym konieczne było włączenie tych terenów w strefę miejską. W projekcie planu dla terenów położonych na obrzeżu miasta przyjęto podział ze względu na gęstość zainwestowania na strefę miejską - Y2 i podmiejską - Y3. Zgodnie z art. .2.1 i 4.1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym ustalenie przeznaczenia terenu i zasad zagospodarowania przestrzennego dokonywane jest w planie miejscowym zagospodarowania przestrzennego. Ponadto z art. 33 tej ustawy wynika, że ustalenia planu kształtują, wraz z innym przepisami prawa, sposób wykonywania własności. Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnieśli H. P. i J.P., domagając się uchylenia zaskarżonej uchwały. Podnieśli w skardze, że projekt zmian miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego narusza ich interes prawny , bowiem dotyczy ich praw i obowiązków o charakterze cywilnym, a tym samym służy im prawo zaskarżenia uchwały Rady Miejskiej odrzucającej ich żądanie, do sądu administracyjnego. Wyjaśnili, że są właścicielami działki o nr ewid. [...] położonej przy ul.[...]. Działka ta położona jest wewnątrz granic administracyjnych miasta, a projektowana zmiana planu zagospodarowania przestrzennego przewiduje, że znajdzie się ona w tzw. strefie podmiejskiej i zostanie przeznaczona wraz z innymi przyległymi działkami, na tereny rolne. Sam podział miasta na strefę miejską i strefę podmiejską nie jest prawnie uzasadniony, bo nie przewidują takiego podziału żadne przepisy. Ponadto projektowany przebieg granicy między tymi strefami powoduje, iż na tereny rolne bez prawa zabudowy przeznaczone zostają działki ( w tym ich nieruchomość), które są już lepiej wyposażone w infrastrukturę techniczną niż działki przeznaczone w projekcie na cele inwestycyjne. Wprowadzenie zakazu zabudowy na terenie uzbrojonym przy jednoczesnym przeznaczeniu pod zabudowę terenów dotychczas pełniących role zieleni izolacyjnej miasta narusza zasadę równości obywateli wobec praw publicznych. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska wniosła o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaskarżonej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Dokonując oceny zaskarżonej uchwały w zakresie jej zgodności z prawem (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. Nr 153, poz. 1269) w nawiązaniu do żądania skargi o uchylenie tej uchwały podnieść należy, że zgodnie z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 , poz. 1270) Sąd uwzględniając skargę na uchwałę jednostki samorządu terytorialnego lub akt prawa miejscowego stwierdza nieważność tej uchwały lub wskazanego aktu. Oznacza to, że uwzględnienie skargi nie może powodować uchylenia zaskarżonej uchwały lub aktu prawa miejscowego, lecz jest obligatoryjne, w takim przypadku, stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały albo zaskarżonego aktu. ' Przepisy artykułów 23 i 24 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999r. nr 15, poz. 139 ze zm.) obowiązującej w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, przewidują dwa rodzaje środków prawnych służących do kwestionowania ustaleń zawartych w projekcie planu lub projekcie zmian miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wyłożonym do publicznego wglądu. Pierwszym z nich jest protest, przysługujący każdemu, kto kwestionuje ustalenia przyjęte w projekcie (art. 23 ust. 1 ). Uchwała o uwzględnieniu bądź odrzuceniu protestu nie musi spełniać szczególnych warunków formalnych i przepisy nie wprowadzają warunku jej doręczenia wnoszącemu protest. Drugim środkiem jest zarzut, który może wnieść jedynie podmiot szczególnie legitymowany, tj. ten, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przez ustalenia projektu planu (art. 24 ust. 1), Uchwała o uwzględnieniu bądź o odrzuceniu zarzutu powinna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne (art. 24 ust.3), powinna zostać doręczona wnoszącemu zarzut (art. 18 ust. 2 pkt 10) i przysługuje na nią samodzielna skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego w terminie 30 dni od dnia jej doręczenia (art. 24 ust. 4). W tak uregulowanej sytuacji prawnej o przynależności danego pisma do kategorii protestów albo zarzutów nie może stanowić ani jego nazwa, ani dowolne jego zakwalifikowanie przez zainteresowanego jak i przez organ gminy. O charakterze prawnym uwag zgłoszonych do projektu planu decyduje jedynie to, czy w danej sytuacji został naruszony interes prawny lub uprawnienie autora pisma. Stwierdzenie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia przez ustalenia projektu planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego przesądza o zakwalifikowaniu pisma jako zarzutu i zobowiązuje radę gminy do doręczenia uchwały o jego uwzględnieniu lub odrzuceniu i opatrzenia jej uzasadnieniem faktycznym i prawnym. Z tego wywodzi się również obowiązek rady, aby sprawdziła, czy został naruszony interes prawny lub uprawnienia autora pisma jeszcze przed zakwalifikowaniem pisma do rzędu protestów lub zarzutów i przed podjęciem uchwały (zob. wyrok NSA z 14.05.1996r. sygn. akt SA/Kr 2329/95 opubl. w ONSA Nr 2/1999, poz. 81). W rozpatrywanej sprawie pismo H.P. i J.P. z dnia 16 kwietnia 2002r., kwestionujące ustalenia projektu zmiany planów zagospodarowania przestrzennego obowiązujących na obszarze miasta [...], dotyczące w szczególności projektowanego utworzenia strefy miejskiej i strefy podmiejskiej i przebiegu granicy między tymi strefami zostało błędnie zakwalifikowane przez Radę Miejską jako protest. Pełnomocnik Rady przyznał na rozprawie, ze działka nr ewid. [...] położona przy ul.[...], w dotychczas obowiązujących planach miejscowych położona była i jest położona w strefie przeznaczonej pod działalność gospodarczą, a w projekcie zmiany planu przeznaczono ją pod uprawy rolne bez prawa zabudowy. W świetle postanowienia Sądu Najwyższego z dnia [...]października 2002r. [...] pisemne zastrzeżenie wniesione przez właścicieli nieruchomości położonych w granicach obszaru, dla którego sporządzony został - wyłożony do publicznego wglądu - projekt zmiany planu zagospodarowania przestrzennego, mają znamiona prawne zarzutu i w konsekwencji powinny zostać załatwione w trybie określonym w art. 24 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, a nie jako protest załatwiany w trybie art. 23 tej ustawy (OSNP z 2003r. Nr 20, poz. 480). Kwalifikując błędnie pismo skarżących jako protest, uzasadnienie zaskarżonej uchwały nie spełnia wymogów dobrego uzasadnienia tj. nie zawiera umotywowanej oceny stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Uzasadnienie to powołuje się jedynie na wynikające z art. 2 ust. 1 i art. 4 ust.1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, uprawnienie gminy do ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Jest to uzasadnienie zdawkowe, nie odpowiadające na zarzut skarżących. Jak wyjaśnił Sąd Najwyższy w wyroku z dnia [...] stycznia 2003r. sygn. [...], rada gminy rozpoznając zarzut do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest obowiązana ocenić nie tylko zgodność tego projektu z przepisami prawa powszechnie obowiązującego, lecz także ustalić, czy naruszenie przedmiotowego porządku prawnego nie stanowi zarazem naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego zarzutu. Należy przy tym starannie odróżnić zgodne z prawem i zasadą proporcjonalności postanowienia projektu ograniczające prawo własności właściciela nieruchomości gruntowej od sprzecznych z prawem postanowień projektu planu miejscowego, które nie ograniczają prawa własności w rozumieniu kodeksu cywilnego i ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, lecz naruszają istotę tego prawa. Rada gminy obowiązana jest też do rozważenia i wyważenia wszystkich wchodzących w rachubę interesów, w tym interesu publicznego oraz interesu prawnego lub uprawnienia osoby wnoszącej zarzut. Przysługujące gminie władztwo planistyczne nie może być bowiem realizowane w sposób dowolny tylko winno być racjonalne. Ustalenia uchwały odrzucającej zarzut powinny zaś być szczegółowo uzasadnione z powołaniem się na obowiązujące przepisy i na wynik stanu faktycznego sprawy, związanego bezpośrednio z wniesionymi zarzutami. Badanie to powinno nawiązywać zarówno do praw i obowiązków organów gminy, jak też do praw osób uprawnionych do żądania ochrony ich interesów prawnych lub uprawnień. Z powyższych względów Sąd uznał, że zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym i na podstawie art. 147 § 1 w zw. z art. 152 oraz art.200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) orzekł jak w sentencji.