II SA/Lu 1022/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Zalewski, Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Achrymowicz, Sędzia SO del. Iwona Tchórzewska (sprawozdawca), Protokolant Starszy asystent sędziego Łucja Krasińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 marca 2013r. sprawy ze skargi E.i W. małżonków S. na decyzję Wojewody z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję, która nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżących E. i W. małżonków S. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] Starosta [...] na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 w związku z art. 37 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243 poz. 1623 ze zm.) zatwierdził projekt budowlany i udzielił M. i R. małżonkom R. pozwolenia na budowę jednorodzinnego budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr [...] w miejscowości S., wraz z przyłączem wodociągowym i elektroenergetycznym. Od powyższej decyzji zostało wniesione odwołanie, w którym jako strony odwołujące wskazano W. i E. S. W odwołaniu strony wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, zarzucając organowi pierwszej instancji przedwczesne ukończenie postępowania, nieuwzględnienie wskazań zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 20 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Lu 526/10, a także w wyroku tego Sądu z dnia 8 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Lu 585/11 oraz zatwierdzenie projektu budowlanego z naruszeniem art. 35 Prawa budowlanego. Odwołanie podpisała E. S. Po rozpatrzeniu odwołania E. S. Wojewoda [...] zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2012 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] sierpnia 2012 r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że decyzją z dnia [...] października 2007 r. Starosta [...] udzielił M. i R. małżonkom R. pozwolenia na budowę jednorodzinnego budynku mieszkalnego na działce nr [...] w miejscowości S., w odległości 1,5 m od granicy z działką sąsiednią. Decyzją z dnia [...] października 2009 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził nieważność udzielonego pozwolenia. Następnie organ pierwszej instancji decyzją z dnia [...] maja 2010 r. udzielił inwestorom pozwolenia na dokończenie budowy, a organ odwoławczy decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. utrzymał tę decyzję w mocy. Natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 20 grudnia 2010 r., wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Lu 526/10, uchylił decyzje organów obu instancji. Ponownie rozpatrując sprawę Starosta [...] postanowieniem z dnia [...] marca 2011 r. zobowiązał inwestorów do usunięcia nieprawidłowości wskazanych w uzasadnieniu wyroku Sądu, a po stwierdzeniu wykonania powyższego postanowienia decyzją z dnia [...] maja 2011 r. ponownie udzielił inwestorom pozwolenia na dokończenie budowy. Powyższa decyzja została utrzymana w mocy przez organ odwoławczy decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. Również wydane w ten sposób decyzje organów obu instancji zostały uchylone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 8 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Lu 585/11. W toku kolejnego rozpoznania sprawy Starosta [...] postanowieniem z dnia [...] lutego 2012 r. zobowiązał inwestorów do usunięcia nieprawidłowości w projekcie budowlanym, a po stwierdzeniu wykonania postanowienia wydał w dniu [...] sierpnia 2012 r. decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu M. i R.małżonkom R.pozwolenia na budowę. Utrzymując w mocy powyższe rozstrzygnięcie organ drugiej instancji na wstępie zaznaczył, że rozpatrzył odwołanie E. S., gdyż W. S. nie podpisał odwołania. Odnosząc się do meritum sprawy organ odwoławczy podkreślił, że w przypadku stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę lub jej uchylenia, zgodnie z art. 37 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane rozpoczęcie budowy może nastąpić po wydaniu nowej decyzji o pozwoleniu na budowę, o której mowa w art. 28 tej ustawy. Jednocześnie z uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administrcyjnego w Lublinie z dnia 8 listopada 2011 r. wynika konieczność przeprowadzenia w takiej sytuacji od nowa postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia i zatwierdzenia projektu budowlanego obejmującego całą inwestycję, zgodnie z art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego. Wojewoda [...] uznał, że organ pierwszej instancji rozstrzygając w niniejszej sprawie wykonał zalecenia Sądu, w tym zrealizował obowiązki wynikające z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Organ odwoławczy podkreślił, że inwestycja jest zgodna z wydaną przez Wójta Gminy B. decyzją o warunkach zabudowy, która zgodnie z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę. Wynikające z tej decyzji warunki, w tym m. in. warunki kształtowania zabudowy określające na 9 m maksymalną wysokość budynku od poziomu terenu do kalenicy zostały zachowane, gdyż w przypadku budynku, którego dotyczy decyzja, wysokość ta wynosi 8,15 m. Organ odwoławczy wskazał ponadto, że z analizy projektu zagospodarowania działki oraz kopii pomiaru geodezyjnego sporządzonego przez uprawnionego geodetę w kwietniu 2011 r. dla potrzeb rozgraniczenia wynika, iż ściany budynku mieszkalnego usytuowano w odległości od 1,35 m do 1,40 m od granicy działki sąsiedniej nr 2712. Jednakże ostatecznym postanowieniem z dnia 1 sierpnia 2012 r., wydanym na podstawie art. 9 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, Starosta [...] udzielił zgody na odstępstwo od przepisu § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) w zakresie możliwości zbliżenia ściany bez otworów okiennych i drzwiowych budynku mieszkalnego, z uwzględnieniem warstwy ocieplającej, na odległość 1,23 - 1,28 m od granicy, a to ze względu na małą szerokość działki inwestora, wynoszącą 13,8 m. Ponadto wcześniejszym ostatecznym postanowieniem z dnia [...] marca 2010 r. Starosta [...] udzielił zgody na odstępstwo od przepisu § 12 ust. 5 pkt 2 ostatnio wymienionego rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r., umożliwiając inwestorom usytuowanie okna połaciowego w odległości mniejszej niż 4 m od granicy działki sąsiedniej. W ocenie organu drugiej instancji przedstawiony projekt budowlany jest kompletny, zawiera wymagane opinie, uzgodnienia i pozwolenia, a także informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia oraz aktualne zaświadczenia o przynależności projektantów do właściwej izby samorządu zawodowego, stanowiące podstawę do wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie. Dołączone zostało także oświadczenie inwestora o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organ podkreślił, że projekt budowlany jednorodzinnego budynku mieszkalnego nie podlega sprawdzeniu w szerszym zakresie i podniesiony w odwołaniu zarzut naruszenia art. 35 Prawa budowlanego jest nieskuteczny. Odnosząc się do pozostałych zarzutów odwołania Wojewoda stwierdził, że wbrew tym zarzutom organ pierwszej instancji miał na względzie nieprawidłowości projektu budowlanego wskazane w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 20 grudnia 2010 r. oraz z dnia 8 listopada 2011 r. Ponadto w ocenie organu odwoławczego analiza projektu budowlanego prowadzi do wniosku, że zawarte w nim rozwiązania nie naruszają przepisu § 13 ust. 1 i 2 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, wedle którego odległość budynku z pomieszczeniami na pobyt ludzi od innych obiektów powinna umożliwiać naturalne oświetlenie pomieszczeń. Przeprowadzone pomiary wskazują jednoznacznie, że nie nastąpi przesłanianie pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi w domu odwołującej, jak również zachowany jest przewidziany w art. 60 ust. 1 rozporządzenia warunek doświetlenia pomieszczeń światem dziennym co najmniej 3 godziny dziennie. Wojewoda ocenił jako błędne stanowisko odwołującej, iż postanowienie Starosty z dnia [...] sierpnia 2012 r. obejmujące zgodę na odstępstwo od przepisów warunków technicznych nie uprawomocniło się z powodu niedoręczenia jego odpisu. Organ odwoławczy podkreślił, że ustawa – Prawo budowlane nie przewiduje możliwości wniesienia zażalenia na takie postanowienie, a stroną postępowania o odstępstwo od warunków technicznych jest wyłącznie inwestor. Natomiast obszar oddziaływania spornego obiektu obejmuje działkę nr [...], w związku z czym jej właściciele są stronami postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę. Odwołująca miała zapewniony czynny udział w każdym stadium tego postępowania, w tym możliwość zapoznania się ze zgromadzonymi w sprawie dokumentami oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów. Organ drugiej instancji podniósł, że przepisy warunków technicznych obowiązujące w dacie wydania pozwolenia na budowę w 2007 r. dopuszczały sytuowanie budynku w odległości 1,5 m od granicy działki sąsiedniej ze względu na rozmiary działki, z wysunięciem okapu o nie więcej niż 0,8 m poza lico ściany. Ponadto na połaci dachu budynku zamocowano drabinki śniegowe uniemożliwiające zsuwanie się śniegu, a wody opadowe poprzez system rynnowy odprowadzane są na posesję inwestora. Tym samym na skutek udzielenia pozwolenia na budowę nie zostaną naruszone uzasadnione interesy właścicieli działki nr [...]. E. S. i W. S. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na powyższą decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2012 r., zarzucając: 1) obrazę art. 9 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane poprzez wydanie decyzji zezwalającej na odstępstwa od przepisów techniczno -budowlanych, które powodują zagrożenie życia ludzi oraz bezpieczeństwa mienia, a nadto pogarszają warunki zdrowotne na posesji skarżących; 2) obrazę przepisu § 12 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez usytuowanie budynku mieszkalnego M. i R. R. w odległości poniżej 1,5 m od granicy z posesją skarżących; 3) obrazę przepisów postępowania poprzez przedwczesne zakończenie postępowania, mimo nieuprawomocnienia się postanowienia Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. o wyrażeniu zgody na odstępstwo od warunków technicznych przez M. i R. R. Powołując się na powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji, jako wydanej z naruszeniem prawa materialnego i procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz o zwrot kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., powoływanej dalej jako "p.p.s.a.") polegają na kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, to jest kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości wykładni i zastosowania norm prawa materialnego. W świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. podstawy do uchylenia przez sąd administracyjny decyzji w całości albo w części zachodzą w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo też innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Po dokonaniu według wskazanych reguł kontroli zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazać jednocześnie należy, że Sąd uwzględnił skargę z przyczyn w niej niepodniesionych, a które to przyczyny zobowiązany był wziąć pod rozwagę z urzędu na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. przewidującego, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił M. i R. małżonkom R. pozwolenia na budowę jednorodzinnego budynku mieszkalnego w miejscowości S. na działce nr [...] sąsiadującej z działką nr [...]. Stronami prowadzonego przez organ pierwszej instancji postępowania byli E. S. i W. S., którym została doręczona decyzja z dnia 16 sierpnia 2012 r. (potwierdzenia odbioru dołączone do decyzji znajdującej się na k. 82 akt administracyjnych organu pierwszej instancji, tom II). W dniu [...] sierpnia 2012 r. zostało wniesione odwołanie od decyzji Starosty [...] (k. 6 akt administracyjnych organu drugiej instancji). Z treści odwołania wynika, że zastało ono wniesione przez E. i W. małżonków S. Odwołanie podpisała jedynie E. S. Zgodnie z treścią art. 63 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000 r. nr 98 poz. 1071 ze zm.) podanie, a także: żądanie, wyjaśnienie, odwołanie, zażalenie, powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. Ponadto podanie wniesione pisemnie powinno być podpisane przez wnoszącego. W razie gdy podanie wnosi osoba, która nie może lub nie umie złożyć podpisu, podanie podpisuje za nią osoba przez nią upoważniona, czyniąc o tym wzmiankę obok podpisu (art. 63 § 3 k.p.a.). Wskazać należy, że wprawdzie postępowanie administracyjne charakteryzuje się niskim stopniem sformalizowania, jednakże przywołane wyżej przepisy kodeksu postępowania administracyjnego wprowadzają określone w nich warunki formalne dla dokonania czynności w postępowaniu administracyjnym. Wprowadzenie ich przez ustawodawcę traktować należy jako zabieg celowy, zmierzający do zapewnienia prawidłowej realizacji praw i obowiązków stron w toku postępowania. Konsekwencją ustanowienia powyższych wymagań jest regulacja art. 64 k.p.a. Stosownie do § 1 tego artykułu jeżeli w podaniu nie wskazano adresu wnoszącego i nie ma możności ustalenia tego adresu na podstawie posiadanych danych, podanie pozostawia się bez rozpoznania. Natomiast w myśl § 2 art. 64 k.p.a. jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Trzeba przy tym podkreślić, że obowiązek wezwania wnoszącego podanie do usunięcia stwierdzonych braków nie ma charakteru instrukcyjnego (porządkowego). Jego uchybienie prowadzi do wadliwości postępowania, w tym także do jej postaci kwalifikowanej. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji prowadzenia postępowania bez wezwania do usunięcia braku podpisu czy pełnomocnictwa. W rozpoznawanej sprawie Wojewoda [...] jako organ odwoławczy stwierdził wystąpienie braku formalnego wniesionego odwołania od decyzji Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. wskazując w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że W. S. nie podpisał odwołania. Jednakże organ odwoławczy z naruszeniem art. 64 § 2 k.p.a. nie wezwał strony do uzupełnienia powyższego braku w terminie i pod rygorem przewidzianymi w powołanym przepisie. Rozpoznał natomiast odwołanie wniesione przez E. S. i w następstwie wydał zaskarżoną decyzję rozstrzygając ponownie sprawę na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Wskazać natomiast należy, że w sytuacji, gdy w postępowaniu administracyjnym występuje w charakterze stron kilka osób i odwołanie złożyło kilka z nich, obowiązkiem organu drugiej instancji jest jednoczesne rozpatrzenie wniesionych środków odwoławczych i wydanie w stosunku do wszystkich stron jednej decyzji, w której organ ponownie rozstrzygnie sprawę. Wynika to z redakcji przepisu art. 138 § 1 k.p.a. W przypadku bowiem oddzielnego rozpatrzenia odwołań i wydania odrębnych decyzji w odniesieniu do każdego z odwołań decyzja podjęta później, będąca kolejną decyzją ostateczną w tej samej sprawie, byłaby dotknięta wadą nieważności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lutego 1999 r., sygn. I SA/Gd 737/97, LEX nr 38675 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 1 lipca 2008 r., III SA/Lu 68/08, LEX nr 516040). W występującej w sprawie sytuacji wniesienia odwołania zarówno przez E. S., jak i W. S., co jednoznacznie wynika z treści odwołania, niedopuszczalne było zatem pominięcie wezwania W. S. do podpisania odwołania i rozpoznanie wyłącznie odwołania wniesionego przez E. S.. Zaniechanie w zakresie wezwania strony do podpisania odwołania i wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę na skutek odwołania tylko jednej strony nastąpiło z naruszeniem przepisów art. 64 § 2 k.p.a. oraz art. 138 § 1 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji zachodziła przewidziana w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi podstawa do uchylenia zaskarżonej decyzji. Ponownie rozpoznając sprawę Wojewoda [...] w pierwszym rzędzie wezwie W. S. do usunięcia braku odwołania przez jego podpisanie, zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a., a dopiero następnie, stosownie do stanu sprawy i działań strony, podejmie dalsze czynności w celu ponownego rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu odwoławczym. Z tych wszystkich względów i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania z punktu II wyroku uzasadniają przepisy art. 200 i art. 205 § 1 tej ustawy.