II SA/Lu 1023/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca), Sędziowie Asesor WSA Jerzy Drwal,, Sędzia NSA Maciej Kierek, Protokolant Asystent sędziego Marcin Małek, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 stycznia 2007 r. sprawy ze skargi M. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie świadczenia rodzinnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej nr [...] z dnia [...] Decyzją z dnia [...] września 2006 r. ([...]) Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej po rozpatrzeniu wniosku M.Ł. o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego i dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego na rzecz córki A., działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 7 pkt 5 lit. d) ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych – odmówił przyznania przedmiotowych świadczeń. Wnioskodawczyni od powyższej decyzji odwołała się podnosząc, iż organ rozpatrzył jej wniosek niekompetentnie w związku z czym nie zgadza się z decyzją i wnosi o ponowne rozpatrzenie sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] października 2006 r. ([...]) wydaną na podstawie art. 138 § 1 kpa utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ administracji wskazał, iż zasiłek rodzinny jest świadczeniem przysługującym w przypadkach ściśle określonych w ustawie i zgodnie z art. 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych zasiłek rodzinny przysługuje rodzicom, jednemu z rodziców, opiekunowi prawnemu dziecka, a także osobie uczącej się jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na jedną osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty określonej w art. 5 ustawy tj. 504,00 złotych. Organ zaznaczył, iż przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy należało na uwadze mieć regulację zawartą w art. 7 pkt 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zgodnie z którym zasiłek rodzinny nie przysługuje, jeżeli osobie samotnie wychowującej dziecko nie zostało zasądzone świadczenie alimentacyjne na rzecz dziecka od jego rodzica, chyba że sąd zobowiązał jednego z rodziców do ponoszenia całkowitych kosztów utrzymania dziecka i nie zobowiązał drugiego z rodziców do świadczenia alimentacyjnego na rzecz tego dziecka. W ocenie organu przesłanki wynikające z powyższego przepisu nie zostały spełnione. Sąd Okręgowy wyrokiem z dnia [...] marca 2005 r. orzekł rozwód i powierzył wykonywanie władzy rodzicielskiej nad małoletnimi dziećmi obojgu rodzicom, przy czym miejsce małoletniej córki ustalił przy matce, zaś syna – przy ojcu. Kosztami utrzymania i wychowania dzieci obciążył oboje rodziców w częściach równych. Zatem w ocenie organów obu instancji mimo, iż wnioskodawczyni jest osobą samotnie wychowującą dziecko zgodnie z art. 3 pkt 17 a ustawy o świadczeniach rodzinnych, to jednak nie spełnia kryterium określonego w art. 7 pkt 5 lit. d) w/w ustawy tj. zobowiązania przez sąd jednego z rodziców do ponoszenia całkowitych kosztów utrzymania dziecka i nie zobowiązania drugiego z rodziców do świadczenia alimentacyjnego na rzecz tego dziecka, a tym samym nie ma prawa do przyznania przedmiotowych świadczeń. Na powyższą decyzję M.Ł. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę. Podniosła, iż nie zgadza się z wydaną decyzją, gdyż ona jedynie ponosi całkowity koszt utrzymania i wychowania córki, która obecnie wraz z nią zamieszkuje w L. gdzie uczęszcza do szkoły, podczas gdy jej mąż wraz z synem mieszka w H. Ponadto wskazuje, iż ponosi znaczne koszty związane z wynajęciem mieszkania, a dochód rodziny stanowi jedynie jej wynagrodzenie za pracę w wysokości 500 złotych brutto miesięcznie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wskazało, że w ocenie organu obowiązek ponoszenia całkowitych kosztów utrzymania i wychowania córki nie wynika z orzeczenia sądu, ale wyłącznie z porozumienia miedzy rodzicami. Ponadto fakt ustalenia byłemu mężowi prawa do zasiłku na rzecz syna, którego miejsce sąd ustalił przy ojcu nie może zostać uwzględniony, gdyż pozostaje poza przedmiotem sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając skargę zważył, co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269) w związku z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), wojewódzki sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej w sprawach skarg na decyzje administracyjne składane po wyczerpaniu środków zaskarżenia w zakresie ich zgodności z prawem. Oznacza to, że kontrola sądu administracyjnego obejmuje także spełnienie przez zaskarżoną decyzję wymagań zawartych w odpowiednich normach materialnoprawnych, proceduralnych jak i kompetencyjnych. Dotyczy to sposobu w jaki dokonywana jest wykładnia przepisów prawa materialnego oraz rezultat wykładni, prowadzący do przyjętej przez organ administracyjny kwalifikacji normatywnej określonych faktów. W ocenie Sądu skarga jest uzasadniona albowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem prawa materialnego – przepisu art. 7 pkt 5 lit. d) ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 139, poz. 992 ze zm.) zwanej dalej w skrócie "ustawą", które miało istotny wpływ na wynik sprawy. W przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości treść art. 5 ust. 1, jak i treść art. 3 pkt 17a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, poz. 2255 ze zm.) w zakresie zarówno wysokości dochodu rodziny stanowiącego podstawę przyznania świadczenia rodzinnego, jak i definicji osoby samotnie wychowującej dziecko. Ocenie prawnej sądu administracyjnego powinien natomiast zostać poddany sposób wykładni art. 7 pkt 5 lit. d) powołanej wyżej ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz sposób zastosowania go przez organy administracyjne jako podstawy kwalifikacji ustalonego w sprawie stanu faktycznego. Treść w/w przepisu stanowi, iż zasiłek rodzinny nie przysługuje, jeżeli osobie samotnie wychowującej dziecko nie zostało zasądzone świadczenie alimentacyjne na rzecz dziecka od jego rodzica, chyba że sąd zobowiązał jednego z rodziców do ponoszenia całkowitych kosztów utrzymania dziecka i nie zobowiązał drugiego z rodziców do świadczenia alimentacyjnego na rzecz tego dziecka. Treść powyższej regulacji w związku z pkt II i III wyroku Sądu Okręgowego orzekającego rozwód pomiędzy skarżącą, a jej mężem stwarza istotne problemy interpretacyjne. O powyższym świadczy pismo z dnia 2 października 2006 r. skierowane do Sądu Okresowego oraz pismo z dnia 6 października 2006 r. wysłane do Departamentu Świadczeń Rodzinnych Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej z prośbą o wykładnię art. 7 pkt 5 lit d) w związku z treścią wydanego wyroku rozwodowego. Zgodnie z pkt II wyroku Sąd orzekający rozwód wykonywanie władzy rodzicielskiej nad małoletnimi dziećmi powierzył obojgu rodzicom, przy czym miejsce zamieszkania małoletniej córki ustalił przy matce, zaś syna – przy ojcu. Dalej w pkt III kosztami utrzymania i wychowania małoletnich dzieci A.Ł. i P.W.Ł. obciążył obydwoje rodziców w częściach równych. Interpretacja dokonana przez organy (wobec braku odpowiedzi Ministerstwa i Sądu) doprowadziła do przyjęcia, iż Sąd rozwodowy nie orzekł o zobowiązaniu jednego z rodziców do ponoszenia całkowitych kosztów utrzymania dziecka i o niezobowiązaniu drugiego z rodziców do świadczenia alimentacyjnego na rzecz tego dziecka. Obciążając kosztami utrzymania i wychowania dzieci oboje rodziców w częściach równych nie określił, że każde z rodziców ponosić ma całkowite koszty utrzymania tylko tego dziecka, którym się opiekuje. Taki tok rozumowania doprowadził do odmowy przyznania przedmiotowych świadczeń rodzinnych. Ustalenie prawa do świadczenia jest czynnością złożoną, wymagającą interpretacji i ocen. Jest to więc typowy rodzaj stosowania prawa. Należy wskazać, że zasięganie informacji w Ministerstwie Pracy i Polityki Społecznej jako władzy właściwej w zakresie świadczeń rodzinnych co do stanowiska w kwestii interpretacji przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych jest niekiedy konieczne, a także niewątpliwie pomocne przy załatwianiu spraw z zakresu świadczeń rodzinnych, jednakże interpretacja przepisów będących podstawą prawną decyzji w sprawie świadczeń rodzinnych należy do organu wydającego rozstrzygnięcie w tej sprawie. W ocenie Sądu powyższa ocena organu nie znajduje uzasadnienia na gruncie obowiązujących reguł interpretacji. Podstawową regułą wykładni, także w dziedzinie prawa administracyjnego, pozostaje wykładnia językowa, istotą której jest rekonstrukcja sensu wyrażeń i całej wypowiedzi zawartej w tekście normatywnym. W praworządnym państwie obywatele mają prawo polegać na tym, co prawodawca w tekście prawnym powiedział, a nie na tym, co zamierzał powiedzieć lub co powiedziałby, gdyby znał nowe okoliczności. Odejście od brzmienia przepisu, poprzez uzupełnienie lub korektę kryteriów zawartych w tekście normatywnym, jest możliwe wówczas, gdy rezultaty uzyskane na podstawie tej reguły wykładni są niewystarczające do kwalifikacji faktów oraz ustalenia normatywnych konsekwencji tej kwalifikacji. Okolicznością uzasadniającą odejście od sensu językowego przepisu jest wystąpienie sytuacji gdy wykładnia językowa prowadzi do rozstrzygnięć, które w świetle powszechnie obowiązujących wartości mogą być uznane za rażąco niesłuszne lub niesprawiedliwe lub gdy sens językowy jest ewidentnie sprzeczny z fundamentalnymi wartościami konstytucyjnymi. W tym miejscu należy wskazać, że według art. 71 Konstytucji RP prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych przysługuje m. inn. niepełnej rodzinie. Szczególnie w regulacjach, gdzie prawo funkcjonuje jako instrument polityki społecznej należy brać pod uwagę konsekwencje społeczne i ekonomiczne, do których prowadzić będzie określona interpretacja i wybrać interpretację prowadzącą do konsekwencji najbardziej korzystnych. Dokonując wykładni należy mieć na względzie, iż prawo powinno być spójną niesprzeczną wewnętrznie całością i że pojedyncze przepisy, a w niniejszej sprawie również mało precyzyjne wyrażenia zawarte w wyroku rozwodowym, nie powinny naruszać tego porządku. Ustawodawca nie jest w stanie przewidzieć wszystkich abstrakcyjnych sytuacji w związku z czym w procesie stosowania prawa, prawo to podlega interpretacji przez właściwe organy, które działają w oparciu o zasady państwa prawa. Ustalenie znaczenia prawa nie może się ograniczać do badania tylko formy, lecz musi uwzględniać także jego sens tzn. cel lub cele, które dana regulacja prawna ma realizować. Dokonując wykładni przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, jak również oceny dokumentów za pomocą których organy ustalają stan faktyczny, należy mieć na uwadze ratio legis tej ustawy. Ustawa ta ustanawia instytucję zasiłków rodzinnych, których celem jest pomoc państwa dla rodzin o niskich dochodach i zwiększonych wydatkach, z myślą o poprawieniu szans takich rodzin na spełnienie ich społecznych zadań. Zasiłek rodzinny został określony w ustawie jako środek częściowego pokrycia wydatków na utrzymanie dziecka, jeżeli rodzina nie osiąga odpowiedniego dochodu na osobę. Ponadto niejasności zaistniałe w sprawie będące podstawą rozstrzygnięcia organów zostały niejako wyjaśnione przez Sąd Okręgowy, który postanowieniem z dnia [...] stycznia 2007 r. ([...]) oddalił wniosek skarżącej o dokonanie wykładni pkt. III wyroku rozwodowego z dnia [...] marca 2005 r. (odpis postanowienia w aktach sądowych niniejszej sprawy dołączony przez skarżącą). Mimo nieuwzględnienia wniosku strony Sąd wskazał, iż zgodnie z art. 58 ustawy kodeks rodzinny i opiekuńczy obowiązkiem sądu orzekającego w sprawie o rozwód jest między innymi rozstrzygnięcie o obowiązku alimentacyjnym rodziców wobec wspólnych małoletnich dzieci. Sąd z urzędu orzeka w jakiej wysokości każde z małżonków obowiązane jest do ponoszenia kosztów utrzymania i wychowania dziecka. Pomimo tego, jak dalej wskazuje sąd, że utrzymanie dzieci jest wspólnym obowiązkiem rodziców, to nie ma żadnych przeszkód, aby na zgodny wniosek stron (co miało miejsce w sprawie) jedno z małżonków przyjęło na siebie w całości koszt utrzymania dziecka, na skutek czego drugie z nich byłoby od tegoż obowiązku zwolnione. W ocenie składu orzekającego do podobnych wniosków prowadzi również systemowe podejście do sprawy. Trudno podzielić pogląd organów, iż całkowity koszt utrzymania i wychowania córki nie wynika z orzeczenia Sądu, ale wyłącznie z porozumienia między rodzicami. Porozumienie takie bez wątpienia istniało, jednak sąd dokonał jego sanacji w wyroku i zawarł je w rozstrzygnięciu, i od tej pory jest ono pod ochroną prawa. Skoro sąd orzekający o rozwodzie nie zobowiązał drugiego z rodziców (ojca dziecka) do świadczenia alimentacyjnego na rzecz dziecka, to należy przyjąć, że koszty tego utrzymania spoczywają na matce dziecka. Sposobem pokrywania kosztów utrzymania i wychowania dziecka, którego rodzice z powodu rozwiązania małżeństwa wspólnie go nie wychowują jest świadczenie alimentacyjne, o którym orzeka sąd i tylko takie świadczenie ustalone przez sąd może być egzekwowane. Reasumując skoro sąd w wyroku rozwiązującym małżeństwo skarżącej nie zasądził alimentów od ojca na rzecz córki to trudno wywodzić z tego, że obciążył go kosztami jej utrzymania. Wobec przedstawionych powyżej wyjaśnień Sądu Okręgowego oraz wskazówek składu orzekającego w niniejszej sprawie organ ponownie rozpatrując sprawę przeanalizuje jeszcze raz materiał zgromadzony w sprawie, ustali właściwy stan faktyczny, dokona wykładni i subsumcji użytych przepisów prawa i wyda stosowną decyzję. Stwierdzone naruszenie prawa stanowi w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi podstawę uchylenia decyzji organów obu instancji. Z tych względów należało orzec jak w sentencji.