II SA/Lu 1036/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca), Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Beata Basak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi W. S. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w na rzecz W. S. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia 23 lipca 2012 r. W. S. i D. J. zwrócili się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z żądaniem wydania decyzji nakazującej rozbiórkę samowolnie wykonanej instalacji kanalizacji sanitarnej na działkach nr ewid. 413, 418 i 562 w obrębie wsi T. Z.. Wnioskodawcy podali, że samowolę budowlaną potwierdził Sąd Rejonowy w B. wyrokiem z dnia 4 marca 2010 r., sygn. akt II W [...]/10, a długość nielegalnie wykonanego odcinka wynosi około 300 m. W odpowiedzi na powyższy wniosek, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., działając na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1966 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej k.p.a.), postanowieniem z dnia 20 sierpnia 2012 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji nakazującej rozbiórkę samowolnie wykonanej instalacji kanalizacji sanitarnej na działkach nr ewid. 418 i 562 w obrębie wsi T. Z.. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że W. S. jest właścicielem działki nr ewid. 562, natomiast D. J. jest współwłaścicielką działek nr ewid. 413 i 418. Tym samym przysługuje im przymiot strony w sprawie wykonywania robót budowlanych na tych działkach. Jednakże jak podniósł organ zgodnie z art. 61a § 1 i § 2 k.p.a., gdy żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, na które służy zażalenie. Przyczyną tą w niniejszej sprawie jest - w ocenie organu – okoliczność, że żądanie rozbiórki kanalizacji sanitarnej wykonanej na działce nr 562 było już przedmiotem postępowania zakończonego decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia 26 lipca 2010 r. utrzymaną w mocy przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. decyzją z dnia 19 listopada 2010 r., zatwierdzającą projekt budowlany zamienny na budowę sieci kanalizacji sanitarnej wraz z przyłączami i oraz nakładającej na inwestora - Gminę T. obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie ww. budowli. W trakcie tego postępowania była rozpoznana również sprawa zrealizowania sieci kanalizacyjnej na działce nr ewid. 418. Oznacza to, że sprawa wykonania kanalizacji sanitarnej na działkach nr ewid. 562 i 418 została już rozstrzygnięta decyzją ostateczną. Wydanie więc kolejnej decyzji przez organ stanowiłoby przesłankę do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Powyższe uzasadnia odmowę wszczęcia postępowania administracyjnego. Jednocześnie organ wskazał, że sprawa żądania rozbiórki kanalizacji sanitarnej na działce nr ewid. 413 będzie przedmiotem odrębnego rozpoznania przez organ nadzoru budowlanego, w granicach własnej kompetencji. W zażaleniu na powyższe postanowienie W. S. i D. J. podnieśli, że powoływanie się przez organ na ostateczną decyzję wydaną w dniu 31 grudnia 2009 r. jest niedopuszczalne. W tym dniu nie została bowiem wydana taka decyzja. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] października 2012 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, zwracając uwagę, że określone w art. 61a § 1 k.p.a. przyczyny nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Jego zdaniem należy jednak przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest np. fakt gdy w tej samej sprawie postępowanie już się toczyło albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie lub, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialno-prawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. W niniejszej sprawie żądanie nakazania rozbiórki samowolnie wykonanej instalacji kanalizacji sanitarnej na działkach nr ewid. 418 i 562, która została wykonana z istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego i warunków uzyskanego pozwolenia na budowę było już przedmiotem rozpoznania w toku prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego postępowania naprawczego. Organ pierwszej instancji wydał bowiem w dniu 26 lipca 2010 r. decyzję zatwierdzającą projekt budowlany zamienny na budowę przedmiotowej sieci kanalizacyjnej oraz zobowiązującą inwestora do uzyskania pozwolenia na użytkowanie tej budowli. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez organ odwoławczy decyzją z dnia 19 listopada 2010 r. Ponadto organ dodał, że decyzją z dnia 12 września 2012 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji z dnia 19 listopada 2010 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji z dnia 26 lipca 2010 r. Fakty te w ocenie organu odwoławczego powodują, że w sprawie zapadło już rozstrzygnięcie, a kolejne byłoby obciążone wadą rażącego naruszenia prawa. Zatem prawidłowo organ pierwszej instancji powołując się na art. 61a § 1 k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skarżący W. S. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia powtarzając swoje stanowisko prezentowane w odwołaniu, dowodząc, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Biłgoraju z dnia 26 lipca 2010 r. nie może stanowić podstawy rozstrzygnięcia dotyczącego działki nr 562. Decyzją tą organ nałożył na inwestora obowiązek wykonania nowego rozwiązania kanalizacji na tej działce z terminem do 30 czerwca 2010 r., jednakże do chwili obecnej inwestor z obowiązku tego się nie wywiązał. To zgodnie z treścią art. 162 § 1 pkt 2 k.p.a. (omyłkowo skarżący użył skrótu k.p.c.) stanowi, że decyzja ta podlega wygaśnięciu. Co więcej - zdaniem skarżącego - decyzja ta została wydana z naruszeniem art. 4, art. 28 ust. 1 pkt 2, art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 33 ust. 2 pkt 4 ustawy Prawo budowlane. W całym natomiast postępowaniu związanym z wykonaniem przedmiotowej sieci kanalizacyjnej naruszona została własność, słuszny interes obywateli i zaufanie do organów państwa. W odpowiedzi na skargę organ wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie rozpatrując sprawę zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd kontrolując zaskarżone postanowienie z punktu widzenia jego zgodności z prawem, jak nakazuje dyspozycja art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), uznał, że wydane ono zostało z naruszeniem przepisu art. 61a § 1 k.p.a. oraz art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 61a § 1 k.p.a. gdy żądanie, wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis ten przewiduje zatem dwie przesłanki uzasadniające odmowę wszczęcia postępowania w sytuacji, gdy do organu administracji publicznej zostanie wniesione tego rodzaju żądanie. Pierwsza z tych przesłanek ma miejsce w sytuacji, gdy żądanie wszczęcia postępowania pochodzi od osoby niebędącej stroną postępowania. Natomiast druga ma miejsce w sytuacji, gdy postępowanie administracyjne nie może zostać wszczęte przez organ z innych uzasadnionych przyczyn. W kontrolowanej sprawie organy obu instancji wskazując, że wnioskodawcom przysługuje przymiot strony w sprawie spornej sieci kanalizacyjnej, a to z uwagi na fakt przebiegu części tej sieci przez ich nieruchomości powołały się na drugą przesłankę wskazując, że sprawa rozbiórki spornej sieci kanalizacyjnej nie może być przedmiotem postępowania administracyjnego z tego względu, że była ona już raz przedmiotem postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną. Organ w tym kontekście argumentował, że wydanie przez ten sam organ następnej decyzji, w sprawie rozstrzygniętej już ostateczną decyzją, która pozostaje w obiegu prawnym, jest niedopuszczalne, ponieważ wydana w tych okolicznościach decyzja byłaby dotknięta wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Mając na uwadze tak sformułowaną podstawę zaskarżonego postanowienia, Sąd w całości podziela ten pogląd, uznając jednak, że stan faktyczny sprawy nie uprawniał organów do jego zastosowania. Nie budzi bowiem żadnych wątpliwości, że przepis art. 61a § 1 k.p.a. stanowi podstawę prawną do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego m.in. w sytuacji, gdy kierowane do organu administracji publicznej żądanie jednostki dotyczy sprawy już wcześniej rozstrzygniętej (tożsamość sprawy). Tak przyjmuje się zarówno w literaturze przedmiotu (por. B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz; Warszawa 2011 r.; teza 6 do art. 61a), jak i orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 13 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Ol 1893/11). Zważyć jednak należy, że o tożsamości sprawy można mówić wyłącznie wówczas, gdy w sprawie występują te same podmioty, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy (por. wyrok NSA sygn. akt II OSK 931/09, LEX nr 597967). W kontrolowanym przypadku organy nadzoru budowlanego uznały, że żądanie W. S. i D. J. zawarte w ich wniosku z dnia 23 lipca 2012 r. dotyczy sprawy, która została już ostatecznie rozstrzygnięta. Wniosek ich dotyczył bowiem kwestii legalności wykonania sieci kanalizacji sanitarnej na działkach nr ewid. 413, 418 i 562, a w istocie jej rozbiórki. Tymczasem organy nadzoru budowlanego wskazując decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia 19 listopada 2010 r. utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Biłgoraju z dnia 26 lipca 2010 r. zatwierdzającą projekt budowlany zamienny sieci kanalizacji sanitarnej wraz z przyłączami i nakładającą na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie sieci podkreślały, iż wniosek dotyczy tego samego zamierzenia inwestycyjnego, które było już przedmiotem tych rozstrzygnięć. Stanowiska tego nie można jednak uznać za trafne. Przede wszystkim podnieść należy, iż przywołana decyzja ostateczna stwierdza jedynie, że inwestor w toku prowadzenia robót budowlanych dotyczących wykonania sieci kanalizacji sanitarnej dopuścił się istotnych odstępstw od udzielonego pozwolenia na budowę i z tego powodu zostało wszczęte postępowanie naprawcze na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, czego konsekwencją było nałożenie obowiązku sporządzenia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych. Jak wynika z rozstrzygnięcia przywołanych decyzji obowiązek ten został w zakreślonym terminie wykonany, spełniał on wszystkie wymagania prawa i dlatego został zatwierdzony z jednocześnie nałożonym obowiązkiem uzyskania pozwolenia na użytkowanie spornej sieci kanalizacji sanitarnej. Wydanie przez organ nadzoru budowlanego decyzji ostatecznej w takim przedmiocie nie oznacza jednak, że nie ma on już żadnych prawnych możliwości do sprawdzenia legalności wykonanych robót budowlanych. Podzielić zatem należy, co do istoty stanowisko skarżącego negujące, jako co najmniej za przedwczesny pogląd organów co do zaistnienia w sprawie przesłanki uzasadniającej odmowę wszczęcia postępowania. Dostrzec należy, że skarżący domagał się rozbiórki instalacji kanalizacji sanitarnej na działkach nr ewid. 413, 418 i 562, wskazując, że została ona tam wykonana samowolnie. Obowiązkiem organu było zatem zweryfikowanie twierdzeń skarżącego, a w tym celu należało w pierwszej kolejności wszcząć postępowanie, a następnie zgodnie z dyspozycją art. 7, art. 77 § 1 i 80 k.p.a. zweryfikować prawdziwość twierdzeń strony. W tym celu organ winien ustalić, czy prace przy budowie przedmiotowej sieci kanalizacji sanitarnej zostały już w całości zakończone, tj. czy po wydaniu decyzji zatwierdzającej projekt budowlany zamienny były wykonywane jeszcze jakieś prace i ewentualnie czy prace te zgodne są z zatwierdzonym wskazaną decyzją projektem budowlanym zamiennym. Ponadto organ winien ustalić, czy inwestor uzyskał pozwolenie na użytkowanie i czy wydane w tym przedmiocie rozstrzygnięcie jest ostateczne. Dopiero bowiem uzyskanie przez inwestora pozwolenia na użytkowanie obiektu, pozbawia organy możliwości prowadzenia postępowania na podstawie art. 51 Prawa budowlanego. Do tego czasu dopuszczalna natomiast jest ewentualna możliwość przeprowadzenia postępowania naprawczego. Do uznania jednak, że dana inwestycja nie uchybia żadnym przepisom prawa, koniecznym jest dokonanie rzetelnej oceny całej dokumentacji związanej z inwestycją i oceny zarzutów strony. Dopiero gdyby organ nadzoru budowlanego w następstwie przeprowadzenia tych czynność uznał, że wykonane roboty budowlane nie uchybiają żadnym przepisom budowlanym i warunkom technicznym, powinien on zgodnie z zasadami ogólnymi rządzącymi postępowaniem administracyjnym wszczęte postępowanie umorzyć, jako bezprzedmiotowe. Konkludując, decyzja zatwierdzająca projekt budowlany zamienny nie jest decyzją ostatecznie kończącą proces inwestycyjny, nawet jeżeli budowa została zakończona. Dopuszczalna zatem jest ocena wykonanych robót w kontekście przepisów Prawa budowlanego oraz zatwierdzonego projektu budowlanego zamiennego. Oczywiście decyzja taka jako ostateczna jest wiążąca i nie może być obecnie podważana przez skarżącego. Ponadto jak wynika z akt sprawy była ona przedmiotem kontroli Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego prowadzonej w trybie postępowania nieważnościowego. Decyzja tego typu jest wydawana w zastępstwie wydanego pozwolenia na budowę, którego ustalenia zostały złamane przez inwestora. Trudno zatem uznać, że z uwagi na fakt jej wydania w stosunku do danej inwestycji niemożliwym jest prowadzenie przez organ nadzoru budowlanego postępowania sprawdzającego i ewentualnie naprawczego. Tym bardziej, że od daty wydanie tej decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, co mogło mieć wpływ na istniejący w dniu jej wydania stan faktyczny, który mógł ulec zmianie, co jak wskazano na wstępie jest niezbędnym elementem do uznania tożsamości sprawy. W sprawie mogło bowiem dojść do samowolnej zmiany wykonania przedmiotowej sieci kanalizacji sanitarnej w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego zamiennego. Zmiana stanu faktycznego sprawy umożliwia zaś nowe rozpatrzenie sprawy. W ocenie Sądu w tych okolicznościach brak było podstaw do przyjęcia tożsamości spraw. Ustawa Prawo budowlane nie zawiera przepisu, który pozwalałby na wywiedzenie poglądu, że w przypadku wydania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany zamienny niemożliwym jest prowadzenie postępowania sprawdzającego lub naprawczego. Przeprowadzone rozważania prowadzą do wniosku, że zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające go postanowienie organu pierwszej instancji zapadły z obrazą przepisu art. 61a § 1 oraz art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. W świetle przedstawionych rozważań brak było bowiem podstaw do odmowy wszczęcia postępowania z powołaniem się na fakt, że sprawa, której dotyczy wniosek została już rozstrzygnięta decyzją ostateczną. Wskazówki dotyczące dalszego postępowania w sprawie wynikają wprost z rozważań Sądu. Ponownie rozpatrując sprawę organ pierwszej instancji winien zatem wszcząć postępowanie w przedmiotowej sprawie, a następnie w ramach tego postępowania dokonać pełnych ustaleń faktycznych i prawnych dotyczących zgodności wykonania przedmiotowej inwestycji z wymogami obowiązujących przepisów budowlanych i zależne od tych ustaleń wydać stosowne rozstrzygnięcie. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 – dalej zwanej p.p.s.a.) uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji. W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania Sąd orzekł na zasadzie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. do których zaliczył jedynie wpis sądowy (100 zł). Sąd nie uwzględnił przy tym wniosku skarżącego o zwrot kosztów związanych z uzyskaną przez skarżącego poradą prawną, kosztami przejazdów, kosztami kancelaryjnymi oraz opłatami pocztowymi. Jak bowiem stanowi art. 205 § 1 p.p.s.a. do niezbędnych kosztów postępowania prowadzonego przez stronę osobiście lub przez pełnomocnika, który nie jest adwokatem lub radcą prawnym - które przysługują skarżącemu w razie uwzględnienia skargi - zalicza się wyłącznie poniesione przez stronę koszty sądowe, koszty przejazdów do sądu strony lub pełnomocnika oraz równowartość zarobku utraconego wskutek stawiennictwa w sądzie. Suma kosztów przejazdu i równowartość utraconego zarobku nie może przekraczać wynagrodzenia jednego adwokata lub radcy prawnego. Na koszty sądowe składają się opłaty sądowe i zwrot wydatków (art. 211 p.p.s.a.). Opłatami sądowymi są natomiast wpis i opłata kancelaryjna (art. 212 § 1 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie skarżący nie poniósł natomiast kosztów wynagrodzenia adwokata, nie brał on bowiem udziału w postępowaniu sądowym. Nie poniósł również kosztów związanych z przejazdem do Sądu oraz utratą zarobku, nie uczestniczył bowiem w rozprawie. Katalog niezbędnych kosztów postępowania wskazany w art. 205 § 1 p.p.s.a. ma natomiast charakter wiążący i wyczerpujący. Oznacza to, że wykraczające poza zakres tego katalogu koszty związane z prowadzeniem korespondencji oraz wydatki związane z uzyskaniem porady prawnej, nie mogły podlegać zasądzeniu czy też zwrotowi na rzecz skarżącego.