II SA/Lu 1045/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Franciszek Frączkiewicz, Sędziowie NSA Wiesława Achrymowicz, Witold Falczyński (spr.), Protokolant Ref.Beata Basak, po rozpoznaniu w dniu 23 stycznia 2004 r. sprawy ze skargi J.J. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]lipca 2002 r. Nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2002 r. Nr [...] po rozpatrzeniu odwołań J.J. i Z.M. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2002 r. Nr [...] nakazującej J.J. rozbiórkę budynku zlokalizowanego na działce Nr [...] położonej w [...], częściowo podpiwniczonego, parterowego z poddaszem użytkowym, o wymiarach zewnętrznych 9,00 x 8,95 m – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję . W toku postępowania administracyjnego ustalono, że w dniu 28 lipca 1997r. J.J. zgłosił do Wójta Gminy zamiar wykonania remontu budynków gospodarczych na działce Nr [...] położonej w [...], oznaczonych na planie sytuacyjnym numerami [...], [...], [...] i [...] oraz dobudowy do budynków Nr [...] i Nr [...]budynku gospodarczego o wymiarach 3,40 x 4,80 m. Zakres robót remontowych objętych zgłoszeniem obejmować miał wykonanie nowych posadzek, tynków oraz wymianę stolarki okiennej i drzwiowej. W trakcie realizacji robót inwestor dokonał rozbiórki istniejącego budynku chlewni (Nr [...]) z uwagi na jego zły stan techniczny i wybudował budynek parterowy o wymiarach zewnętrznych w nieregularnym rzucie 9,00 x 8,95 m częściowo podpiwniczony z poddaszem użytkowym w dobudowie do istniejącego budynku obory. W wyremontowanych budynkach oraz nowo wybudowanym inwestor urządził piekarnię. Uznając, że J.J. w sposób istotny przekroczył zakres robót określonych w zgłoszeniu realizując budowę nowego obiektu wymagającą pozwolenia na budowę, organy nadzoru budowlanego orzekające w sprawie stwierdziły konieczność nakazania rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.). Odnosząc się do argumentacji zawartej w odwołaniu J.J. że nie jest możliwa rozbiórka części obiektu powiązanej z innym obiektem, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał ją za niezasadną, bowiem powyższy przepis jednoznacznie stanowi o możliwości nakazania rozbiórki części obiektu budowlanego samowolnie wybudowanej, nie uzależniając tego od jakichkolwiek innych okoliczności. Za niezgodne z prawdą organ odwoławczy uznał także stwierdzenie inwestora, jakoby dokonał w budynku byłej chlewni jedynie przemurowania odcinka ściany zewnętrznej i poprawy elementów, które wymagały zabezpieczenia, bowiem w trakcie postępowania jednoznacznie ustalono, że obiekt został całkowicie rozebrany. Wynika to z protokołów oględzin: z dnia [...] grudnia 1999r., z dnia [...] stycznia 2000r. i z dnia [...] marca 2001r., które J. J. podpisał bez zastrzeżeń, jak również z przedłożonej przez inwestora inwentaryzacji obiektu. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższe rozstrzygnięcie J.J. domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Skarżący wyjaśnił, że w 1997r. wybudował budynek o wymiarach 3,40 m x 4,80 m w oparciu o przyjęte bez sprzeciwu przez Wójta Gminy zgłoszenie budowy. W tym samym roku dokonał remontu istniejącej chlewni poprzez wzmocnienie ścian, wymianę więźby dachowej i pokrycia. Prowadzenie robót remontowych także zgłosił Wójtowi Gminy. Zaprzeczył ustaleniom organów administracji, jakoby w sposób istotny przekroczył zakres robót budowlanych określonych w zgłoszeniu i stwierdził, że nie przekroczył wymiarów zewnętrznych nowego budynku (3,40 x 4,80 m), a także nie poszerzył zakresu robót remontowych przy istniejącym budynku chlewni. Zdaniem J.J. w niniejszej sprawie nie ma zastosowania przepis art. 48 Prawa budowlanego, gdyż dotyczy on jedynie obiektów budowlanych wybudowanych "bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ". Skarżący dokonał zaś zgłoszenia a Wójt Gminy nie wniósł sprzeciwu. W cytowanym przepisie nie ma też mowy o remoncie starych, istniejących budynków. W tych warunkach skarżący uważa, że decyzja o rozbiórce została podjęta bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego , przez co naruszone zostały przepisy art. 7 i 77 k.p.a. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Postępowanie w niniejszej sprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie zostało zakończone do dnia 31 grudnia 2003r. , wobec czego na podstawie art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271) sprawa podlegała rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w oparciu o przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz.U. Nr 153, poz. 1270). Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprawa niniejsza była przedmiotem kilkukrotnego już rozpatrywania przez organy administracji obu instancji. Dwukrotnie rozpoznawał ją również Naczelny Sąd Administracyjny. I tak wyrokiem z dnia 15 czerwca 1999r. Sygn. akt SA/Rz 82/98 Naczelny Sąd Administracyjny – Ośrodek Zamiejscowy w Rzeszowie uchylił decyzję Wojewody z dnia [...] grudnia 1997r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji nakładającą na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 71 ust. pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.; obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2000r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) na J.J. obowiązek opracowania dokumentacji technicznej wykonanych robót oraz projektu budowlanego modernizacji i adaptacji budynków na piekarnię, celem uzyskania pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. W uzasadnieniu powołanego wyroku Sąd wskazał, jakie istotne dla ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy okoliczności winny zostać w postępowaniu administracyjnym wyjaśnione i jakie przepisy – w zależności od poczynionych ustaleń faktycznych – powinny stać się podstawą prawną rozstrzygnięcia. Sąd stwierdził nadto, ze postępowanie przeprowadzone w sprawie wykazało, iż inwestor wykonał roboty budowlane z istotnymi odstępstwami od zakresu zawartego w zgłoszeniu dokonanym Wójtowi Gminy w dniu [...]lipca 1997r. Mimo wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych J.J. kontynuował prace przy obiekcie. Dokonał on zmian elementów konstrukcyjnych ścian nośnych i stropów w budynku Nr [...] (chlewnia) i zainstalował tam zbiornik na olej opałowy o pojemności 8 800 l a w wyremontowanym budynku gospodarczym Nr [...] zostało wykonane w ścianie poprzecznej przejście do budynku Nr [...] (obora). Nowo dobudowany budynek do budynków Nr [...] i [...] z nimi funkcjonalnie połączony. W dalszej części uzasadnienia Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że tak wykonane roboty wskazują, iż rzeczywistą intencją inwestora nie był remont zawarty w zgłoszeniu, tylko zmiana sposobu użytkowania budynków gospodarczych (chlewni, stodoły, budynku gospodarskiego) na piekarnie. Podniósł przy tym, że organy administracji obu instancji wydały decyzje z naruszeniem art. 7 i 77 k.p.a. nie dopełniając obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz należytego rozpatrzenia materiału dowodowego. Nie ustaliły i nie uzasadniły bowiem w sposób wystarczający, czy przeprowadzone roboty budowlane były rzeczywiście remontem obiektu budowlanego, a w dalszej kolejności inwestor zdecydował się na zmianę sposobu ich użytkowania, czy też przeprowadzone roboty były przebudową obiektu budowlanego z uwagi na zamierzoną zmianę sposobu użytkowania obiektu. Zgodnie bowiem z art. 29 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego pozwolenia na budowę nie wymaga tylko taki remont , który nie obejmuje zmiany lub wymiany elementów konstrukcyjnych obiektu, zatem w przypadku zmian konstrukcyjnych niezbędne jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Przepisy ustawy Prawo budowlane dopuszczają też możliwość budowy parterowego budynku gospodarczego związanego z produkcją rolną o powierzchni do 35 m2 za uprzednim zgłoszeniem bez konieczności uzyskiwania pozwolenia na budowę. W przypadku jednak braku związku takiego budynku z produkcją rolną i budowania go z przeznaczeniem na piekarnię, istniał prawny wymóg uzyskania pozwolenia na budowę. W sytuacji realizowania przebudowy obiektu bez wymaganego pozwolenia nie mogą mieć zastosowania przepisy art. 50 i 51 Pr. bud., albowiem w takim przypadku ma zastosowanie art. 48. Rozpoznając sprawę ponownie na skutek skarg Z.M. i J.J. od wydanych w dalszym toku postępowania rozstrzygnięć, a konkretnie od decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]maja 2000r . uchylającej decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]lutego 2000r. nakazującą J.J. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego opracowanie projektu budowlanego doprowadzającego obiekt piekarni do stanu zgodnego z prawem i przekazującej sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia – Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie wyrokiem z dnia 22 listopada 2001r. sygn. akt II SA/Lu 759/00 oddalił skargi. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Sąd uznał za prawidłowe wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej. Przytaczając omówione wyżej wytyczne NSA zawarte w wyroku z dnia 15 czerwca 1999r. sygn. akt SA/Rz 82/98 podniesiono, że rozpatrując sprawę ponownie po uchyleniu poprzednich decyzji w sprawie w/wym. wyrokiem organy administracyjne zobowiązane były do ich (wytycznych) bezwzględnego wykonania. Tymczasem organ I instancji wydając w dniu 24 lutego 2000r. decyzję opartą o art. 51 ust. 1 pkt 2 Pr. bud. nie przeprowadził w istocie żadnego postępowania wyjaśniającego w kierunku ustalenia, czy przy realizacji obiektu piekarni nie zaistniała samowola budowlana, tj. czy nie zostały wykonane takie roboty budowlane, które wymagają uzyskania pozwolenia na budowę. Ustalenie w sposób nie budzący wątpliwości, że inwestor prowadząc roboty budowlane nie dopuścił się samowoli budowlanej zagrożonej bezwzględną sankcją z art. 48 Pr. bud. warunkuje zastosowanie w sprawie art. 51 ustawy. Nie wyjaśnienie tych okoliczności stanowiło nie wykonanie wytycznych zawartych w przytoczonym wyroku i naruszenie zasady zawartej w art. 30 ustawy z dnia 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.). Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza, ze rozpatrując sprawę po raz kolejny organy administracji dokładnie wyjaśniły stan faktyczny sprawy, do którego zastosowały w sposób prawidłowy przepisy prawa materialnego. W świetle zebranego materiału dowodowego nie budzi zastrzeżeń ustalenie poczynione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że J.J. w sposób istotny przekroczył zakres robót budowlanych określonych w zgłoszeniu i zamiast budynku gospodarczego o wymiarach 3,40 x 4,80 m wybudował nowy obiekt o wymiarach w nieregularnym rzucie przyziemia 9,00 x 8,95 m. Wynika to zarówno ze wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji protokołów kilkakrotnych oględzin obiektu, w których skarżący uczestniczył i składał wyjaśnienia, jak i znajdującego się w aktach sprawy projektu budowlanego adaptacji budynków gospodarczych na piekarnię rzemieślniczą opracowanej w grudniu 1997r. na zlecenie J.J. przez W.K. (teczka 2 akt I inst.). W opisie technicznym tego projektu zawarte jest stwierdzenie, że ze względu na zły stan techniczny zgłoszonego do remontu budynku chlewni inwestor, odstępując od warunków dokonanego zgłoszenia, rozebrał go, a na jego miejscu wybudował nowy budynek, " o nieco zmienionych gabarytach zewnętrznych". W tymże opracowaniu podano też wymiary budynku zbliżone do przyjętych w zaskarżonej decyzji (9,06 x 8,95 m). Podczas wspomnianych oględzin J.J. w ten właśnie sposób, tj. ze względu na zły stan techniczny, uzasadniał rozbiórkę starego budynku chlewni i budowę nowego obiektu. Twierdzenia zawarte w skardze, iż wykonane przez skarżącego roboty budowlane odpowiadają treści zgłoszenia bez przekroczenia rozmiarów dobudowanego obiektu oraz zakresu robót remontowych są więc sprzeczne nie tylko z zebranymi w sprawie obiektywnymi dowodami, ale także stanowią nie umotywowaną zmianę składanych przez samego inwestora wyjaśnień w toku postępowania. Wybudowanie obiektu budowlanego o wymiarach 9,00 x 8,95 m sprawia, że nie mógł on korzystać ze zwolnienia od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego i to bez względu na kwestię jego związku z produkcją rolną i uzupełnienia zabudowy zagrodowej w ramach istniejącej działki siedliskowej. Dokonanie zgłoszenia było wiec w tych warunkach niewystarczające i budowa spornego obiektu wymagała stosownie do ogólnej normy art. 28 Pr. bud. uzyskania pozwolenia na budowę. Jest przy tym zrozumiałe, że organ administracji nie zgłaszał sprzeciwu wobec zamierzonej budowy w sytuacji, gdy inwestor deklarował zamiar realizacji obiektu spełniającego wymogi cyt. art. 29 ust .1 pkt 1 Pr. bud. Brak wymaganego pozwolenia na budowę uzasadniał w tej sytuacji nakazanie rozbiórki przedmiotowego obiektu na podstawie art. 48 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji). Z powyższych względów należało uznać, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, wobec czego skarga na nią podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.