II SA/Lu 1047/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek, Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca), Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, po rozpoznaniu w Wydziale II w dniu 22 lutego 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. O. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia postępowania egzekucyjnego oddala skargę. Sygn. akt II SA/Lu [...] U Z A S A D N I E N I E Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] września 2016 r. nr [...] - po rozpatrzeniu zażalenia J. O. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta L. z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia postępowania egzekucyjnego – działając na podstawie 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 23, ze zm. – dalej jako "k.p.a.") w związku z art. 17, art. 18, art. 23 § 1, art. 23 § 4 i art. 59 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 599 ze zm. – dalej jako "u.p.e.a.") utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji. U uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia powołano się na następujące okoliczności faktyczne i prawne: Decyzją z dnia [...] września 2006 r., nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego miasta L. nakazał J. O. wykonanie w terminie do dnia [...] listopada 2006 r., w budynku gospodarczym o wymiarach ok. 15 m x 8,5 m wraz z przybudówkami o wymiarach 5,2 m x 3,4 m oraz 4,4 m x 11 m, posadowionych na posesji przy ul. [...] w L., następujących robót budowlanych: 1. wykonanie ściany przeciwpożarowej ceglanej w miejscu istniejącej w granicy drewnianej części ściany ww. budynku od strony posesji przy ul. [...] w L., 2. obcięcie części połaci dachowej wystającej poza lico ww. budynku od strony posesji przy ul. [...] w L.. Powyższe rozstrzygnięcie stało się ostateczne w dniu [...] października 2006 r., kiedy to decyzją nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał je w mocy. Decyzja organu odwoławczego została następnie zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Lublinie, lecz prawomocnym wyrokiem z dnia 6 marca 2007 r., sygn. akt II SA/Lu 1038/06 Sąd oddalił wniesioną skargę. W dniu [...] czerwca 2008 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego miasta L. doręczył zobowiązanemu J. O. upomnienie wzywające go do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji z dnia [...] września 2006 r. Wobec dalszego uchylania się przez J. O. od wykonania przedmiotowego obowiązku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego miasta L. w dniu [...] lipca 2008 r. wystawił tytuł wykonawczy nr [...], którego odpis doręczył zobowiązanemu w dniu [...] lipca 2008 r., wszczynając tym samym postępowanie egzekucyjne. Następnie organ pierwszej instancji postanowieniem z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...] nałożył na J. O. grzywnę w wysokości [...] zł w celu przymuszenia do wykonania egzekwowanego obowiązku. Powyższe postanowienie – po rozpatrzeniu zażalenia J. O. – utrzymał w mocy Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...] Z kolei skargę złożoną przez J. O. na wskazane postanowienie organu drugiej instancji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił wyrokiem z dnia 31 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Lu 296/11. W piśmie z dnia [...] stycznia 2012 r. J. O. wniósł o umorzenie postępowania egzekucyjnego. Postanowieniem z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego miasta L. odmówił umorzenia postępowania egzekucyjnego, zaś L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. Z kolei Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 20 listopada 2012 r. sygn. akt II SA/Lu 486/12 oddalił skargę J. O. na ww. postanowienie drugoinstancyjne z dnia [...] kwietnia 2012 r. W dniu [...] lipca 2016 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta L. wpłynął (ponowny) wniosek J. O. o umorzenie postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego z dnia [...] lipca 2008 r. W wyniku rozpatrzenia ww. wniosku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego miasta L. postanowieniem z dnia [...] lipca 2016 r. odmówił umorzenia postępowania egzekucyjnego w przedmiotowej sprawie. J. O. złożył zażalenie na powyższe postanowienie, domagając się jego uchylenia oraz podtrzymując wniosek o umorzenie postępowania egzekucyjnego. Utrzymując w mocy postanowienie organu pierwszej instancji powołanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] września 2016 r. (będącym przedmiotem rozpoznawanej skargi), Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w pierwszej kolejności podkreślił, że z akt sprawy wynika, iż zarówno upomnienie, jak i tytuł wykonawczy, wystawione zostały w sposób prawidłowy oraz spełniają wszystkie wymogi formalne i materialne określone w u.p.e.a. i w rozporządzeniu wykonawczym, wydanym na podstawie tej ustawy. Analizując stan sprawy organ drugiej instancji doszedł do wniosku, że nie zachodzi w niej żadna z przesłanek określonych w art. 59 § 1 u.p.e.a., dających podstawę do umorzenia postępowania egzekucyjnego. Argumenty zażalenia nie uzasadniają natomiast uchylenia lub zmiany postanowienia organu pierwszej instancji. Organ podkreślił, że podstawą wszczęcia przedmiotowego postępowania egzekucyjnego była decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta L. z dnia [...] września 2006 r., utrzymana w mocy decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2006 r.. Decyzja ta ma charakter ostateczny, zaś organ egzekucyjny nie ma uprawnień do jej zmiany lub weryfikacji. Dodatkowo organ podkreślił, że sporny obowiązek, nałożony na podstawie przepisów ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38 poz. 229 ze zm.) w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.), jest obowiązkiem o charakterze niepieniężnym i nie ulega przedawnieniu. Zdaniem L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego okoliczności podniesione w zażaleniu pozostają bez wpływu na toczące się postępowanie egzekucyjne. Organ przytoczył w tym względzie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 20 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Lu 486/12, w którym wskazano, że "skarżący (J. O.) błędnie utożsamia obowiązek określony w tytule wykonawczym z dnia [...] lipca 2008 r. z obowiązkiem nałożonym na niego wyrokiem Sądu Rejonowego w L. z dnia [...] marca 2004 r., sygn. akt IC [...]. W pierwszym przypadku sporny obowiązek obejmuje bowiem wykonanie robót budowlanych wskazanych w decyzji z dnia [...] września 2006 r., a wierzycielem uprawnionym do żądania wykonania tego obowiązku jest Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego miasta L., będący jednocześnie organem egzekucyjnym. W drugim przypadku obowiązek dotyczył natomiast wydania przez J. O. na rzecz S. S. pasa gruntu i był egzekwowany w drodze egzekucji sądowej na podstawie tytułu wykonawczego z dnia [...] lipca 2004 r., zaś jego wierzycielem był S. S.. Jakkolwiek śmierć S. S. mogła skutkować zakończeniem postępowania egzekucyjnego w sprawie wydania spornego pasa gruntu, to pozostaje ona bez jakiegokolwiek znaczenia w całkowicie odrębnym postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym obowiązku wynikającego z decyzji (administracyjnej) z dnia [...] września 2006 r. Pomimo bowiem, że postępowanie administracyjne zakończone tą decyzją zostało wszczęte na wniosek S. S., nie był on już uczestnikiem w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym obowiązku wynikającego z przedmiotowej decyzji". W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na postanowienie L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2016 r. J. O. wniósł o jego uchylenie, a także uchylenie utrzymanego nim w mocy postanowienia organu pierwszej instancji z dnia [...] lipca 2016 r. i umorzenie postępowania egzekucyjnego. Skarżący podniósł, że w dniu [...] czerwca 1977r. w Państwowym Biurze Notarialnym zakupił od B. K. nieruchomość położoną w L. przy ul. [...], stanowiącą działkę budowlaną zabudowaną domem mieszkalnym parterowym, trzema komórki, studnią oraz ogrodzeniem. Od daty tego zakupu minęło już 39 lat, zatem nastąpiło przedawnienie roszczeń. Skarżący podkreślił, że to nie on wybudował ww. budynki, lecz poprzedni właściciel. Dodał ponadto, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego miasta L. decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. odmówił nakazania rozbiórki budynku gospodarczego z przybudówkami, zaś decyzją z dnia [...] marca 2015 r., wydaną na skutek wniosku S. S. (nieżyjącego już właściciela nieruchomości sąsiedniej), odmówił nakazania rozbiórki budynków gospodarczych i płotu. Powołując się na powyższe argumenty skarżący zakwestionował podstawę nałożenia na niego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta L. obowiązku wykonania od strony działki stanowiącej wcześniej własność S. S. robót budowlanych w postaci: - wykonania ściany przeciwpożarowej, ceglanej w miejsce istniejącej w granicy drewnianej części ściany budynku; - obcięcia części połaci dachowej wystającej poza lico budynku od strony posesji przy ul. [...] w L.. Skarżący podniósł ponadto, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego miasta L., nakładając grzywnę, w ogóle nie zwrócił uwagi, czy istniała możliwość wykonania prac budowlanych przy budynku gospodarczym bez wejścia na teren działki S. S.. Egzekucja z wniosku S. S. o zwrot spornego pasa gruntu o powierzchni 14 m2 została natomiast umorzona przez komornika z uwagi na jej niewykonalność. W odpowiedzi na skargę L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Korzystając z uprawnienia przewidzianego w art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm. - dalej jako "p.p.s.a."), Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje. Na wstępie podkreślić trzeba, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem w granicach zakreślonych w art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) oraz art. 3 i art. 4 p.p.s.a. Stosując środki określone w wyżej wskazanych ustawach sąd bada legalność zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Rozpoznając skargę w ramach powyższych kryteriów Sąd doszedł do wniosku, że jest ona niezasadna. Zaskarżone postanowienie odpowiada bowiem prawu. Kontrolowane rozstrzygnięcie zapadło w wyniku rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia [...] lipca 2016 r. (data wpływu do organu: [...] lipca 2016 r. – k. 112 akt adm. I inst.), w którym domagał się on umorzenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego z dnia [...] lipca 2008 r., nr [...] Podkreślić trzeba, że skarżący w przedmiotowym wniosku jednoznacznie wskazał, że jego żądanie dotyczy postępowania egzekucyjnego prowadzonego właśnie w oparciu o ww. tytuł wykonawczy, zaś taka osnowa wniosku wyznaczyła granice przedmiotu niniejszego postępowania. Skarżący w toku postępowania kilkukrotnie jednak dał wyraz temu, że błędnie utożsamia ww. tytuł egzekucyjny z innymi, nałożonymi na niego obowiązkami, objętymi odrębnymi postepowaniami egzekucyjnymi, jak choćby z obowiązkiem uiszczenia wymierzonej postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta L. z dnia [...] stycznia 2010 r. grzywny w celu przymuszenia, której egzekucję prowadzi Naczelnik Trzeciego Urzędu Skarbowego w L.. Skarżący obowiązek określony w ww. tytule wykonawczym z dnia [...] lipca 2008 r. myli również z obowiązkiem nałożonym na niego wyrokiem Sądu Rejonowego w L. z dnia [...] marca 2004 r., sygn. akt IC [...], co zostało szczegółowo wyjaśnione w uzasadnieniu wyroku tutejszego Sądu z dnia 20 listopada 2012 r. sygn. akt II SA/Lu 486/12, którego stosowny fragment trafnie przytoczono w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Należy więc wyraźnie w tym miejscu wskazać, że tytuł wykonawczy z dnia [...] lipca 2008 r., nr [...], powołany we wniosku skarżącego z dnia [...] lipca 2016 r., dotyczy obowiązku wynikającego z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta L. z dnia [...] września 2006 r., nr [...] nakazującej J. O. wykonanie w terminie do [...] listopada 2006 r., w budynku gospodarczym o wymiarach ok. 15 m x 8,5 m wraz z przybudówkami o wymiarach 5,2 m x 3,4 m oraz 4,4 m x 11 m, posadowionych na posesji przy ul. [...] w L., następujących robót budowlanych: 1. wykonanie ściany przeciwpożarowej ceglanej w miejscu istniejącej w granicy drewnianej części ściany ww. budynku od strony posesji przy ul. [...] w L., 2. obcięcie części połaci dachowej wystającej poza lico ww. budynku od strony posesji przy ul. [...] w L.. W konsekwencji niniejsze postępowanie sprowadzać się mogło do oceny zaistnienia przesłanek do umorzenia wyłącznie postępowania egzekucyjnego dotyczącego tego właśnie obowiązku o charakterze niepieniężnym. Zgodnie z art. 59 § 1 u.p.e.a. postępowanie egzekucyjne umarza się: 1) jeżeli obowiązek został wykonany przed wszczęciem postępowania; 2) jeżeli obowiązek nie jest wymagalny, został umorzony lub wygasł z innego powodu albo jeżeli obowiązek nie istniał; 3) jeżeli egzekwowany obowiązek został określony niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z decyzji organu administracyjnego, orzeczenia sądowego albo bezpośrednio z przepisu prawa; 4) gdy zachodzi błąd co do osoby zobowiązanego lub gdy egzekucja nie może być prowadzona ze względu na osobę zobowiązanego; 5) jeżeli obowiązek o charakterze niepieniężnym okazał się niewykonalny; 6) w przypadku śmierci zobowiązanego, gdy obowiązek jest ściśle związany z osobą zmarłego; 7) jeżeli egzekucja administracyjna lub zastosowany środek egzekucyjny są niedopuszczalne albo zobowiązanemu nie doręczono upomnienia, mimo iż obowiązek taki ciążył na wierzycielu; 8) jeżeli postępowanie egzekucyjne zawieszone na żądanie wierzyciela nie zostało podjęte przed upływem 12 miesięcy od dnia zgłoszenia tego żądania; 9) na żądanie wierzyciela; 10) w innych przypadkach przewidzianych w ustawach. Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia z perspektywy powyższego przepisu należy stwierdzić, że zasadne jest stanowisko, iż w niniejszej sprawie nie wystąpiła żadna ze wskazanych przez ustawę przyczyn uzasadniających umorzenie postępowania egzekucyjnego. W pierwszej kolejności należy podkreślić, że decyzja organu nadzoru budowlanego z dnia [...] września 2006 r., stanowiąca źródło egzekwowanego w przedmiotowym postępowaniu obowiązku, nie została uchylona i jako ostateczna funkcjonuje do dnia dzisiejszego w obrocie prawnym. Poza sporem pozostaje również, że obowiązek nałożony powyższym rozstrzygnięciem nie został dotychczas wykonany. Podnoszone obecnie przez skarżącego zarzuty wskazujące na nieprawidłowość tej decyzji nie mogą być natomiast badane w ramach postępowanie egzekucyjnego. Jeżeli intencją skarżącego jest wyeliminowanie tej decyzji ostatecznej z obrotu prawnego (co w konsekwencji mogłoby zmierzać do umorzenia postepowania egzekucyjnego, lecz dopiero po uchyleniu bądź stwierdzeniu nieważności tej decyzji), winien on w tym celu zainicjować stosowne postępowanie nadzwyczajne. W toku niniejszego postępowania skarżący w zasadzie nie wskazał na żadną okoliczność, która mogłaby stanowić podstawę do umorzenia prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego z dnia [...] lipca 2008 r. postępowania egzekucyjnego. Jego twierdzenie, jakoby określony w tym tytule obowiązek uległ przedawnieniu, jest natomiast całkowicie chybione. Obowiązek ten ma bowiem charakter niepieniężny i jako taki co do zasady nie ulega przedawnieniu (por. D. Jankowski: Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Komentarz, Wrocław 2004, s.316). W tej sytuacji nie można uznać, by przedmiotowy obowiązek wygasł bądź stał się niewymagalny. Z akt sprawy w żaden sposób nie wynika również, by obowiązek wykonania robót budowlanych nałożony decyzją organu I instancji z dnia [...] września 2006 r. stał się niewykonalny. Należy wyjaśnić, że niewykonalność obowiązku stanowi przykład obiektywnej niemożności jego zrealizowania, która w przedmiotowej sprawie – zdaniem Sądu – nie ma miejsca. Obiektywny charakter niewykonalności oznacza bowiem, że w świetle aktualnego stanu techniki i wiedzy nikt nie może wykonać obowiązku. Niewykonalność obowiązku może być trwała lub tylko czasowa, przy czym tylko przy trwałej niewykonalności istnieje podstawa do umorzenia postępowania egzekucyjnego (por. D. R. Kijowski (red.): Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Komentarz, Warszawa 2010, s. 510). Okoliczności sprawy w żaden sposób natomiast nie przemawiają za uznaniem, że roboty budowlane objęte tytułem wykonawczym z dnia [...] lipca 2008 r. z przyczyn technicznych, w sposób obiektywny nie nadawały się do wykonania Również pozostałe podstawy do umorzenia postępowania egzekucyjnego, opisane w art. 59 § 1 u.p.e.a. w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą. Należy w tym miejscu zaznaczyć, że skarżącemu prawidłowo w dniu [...] maja 2008 r. doręczono upomnienie zawierające wezwanie do wykonania określonego w decyzji z dnia [...] września 2006 r. obowiązku w terminie 7 dni. Wystawiony następnie przez organ egzekucyjny tytuł wykonawczy określa egzekwowany obowiązek zgodnie z treścią powyższej decyzji. W przedmiotowej sprawie nie zachodzi ponadto błąd co do osoby zobowiązanego, bowiem nie budzi wątpliwości, że to skarżący był adresatem nakazu określonego decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta L. z dnia [...] września 2006 r., nr [...] Z tych wszystkich względów, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd na podstawie art. 151 w zw. z art. 119 pkt 3 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.