II SA/Lu 1048/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Sędziowie Sędzia NSA Krystyna Sidor (sprawozdawca), Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Protokolant Starszy asystent sędziego Jakub Polanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 31 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi Spółki B. w W. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na rozbiórkę oddala skargę. Decyzją z dnia ...Wojewoda uchylił decyzję Prezydenta Miasta z dnia ... o odmowie wydania B. w W. pozwolenia na rozbiórkę czterech budynków techniczno - magazynowych oraz komina stalowego przy ul. M. w L. oraz uchylił poprzedzające ją postanowienie tego organu z dnia .... nakładające na inwestora określone obowiązki i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu organowi. W uzasadnieniu organ wskazał, że postępowanie zostało wszczęte na wniosek B. w W. z dnia 16 kwietnia 2012r. o wydanie pozwolenia na rozbiórkę zespołu czterech budynków techniczno - magazynowych oraz komina stalowego na działkach nr nr ... położonych przy ul. M. w L. W toku postępowania organ I instancji zwrócił się do Miejskiego Konserwatora Zabytków (MKZ) o zajęcie stanowiska w sprawie wniosku w zakresie budynku dawnego młyna (budynek oznaczony nr 1 w planie sytuacyjnym projektu). W odpowiedzi MKZ w piśmie z dnia 17 maja 2012r. poinformował, że budynek ten nie jest wprawdzie wpisany indywidualnie do rejestru zabytków województwa i nie leży na terenie układu urbanistycznego wpisanego do rejestru zabytków, jednak ze względu na walory zabytkowe tego budynku jako obiektu architektury przemysłowej MKZ zawarł go w liście obiektów wskazanych do ujęcia w gminnej ewidencji zabytków, która została przesłana do Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (WKZ). Skoro WKZ nie wykreślił tego obiektu z zaproponowanej listy, ani nie wniósł żadnych uwag, to – zdaniem MKZ – oznacza, że zaakceptował on jego umieszczenie w wykazie gminnej ewidencji zabytków. Z tego względu MKZ zaproponował zachowanie bryły przedmiotowego budynku młyna parowego M. B. i M. E. w obecnym stanie. Mając powyższe na uwadze, postanowieniem z dnia 25 maja 2012r. organ I instancji na podstawie art. 35 ust. 3 w zw. z art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego zobowiązał inwestora do przedstawienia uzgodnienia rozbiórki budynku dawnego młyna z MKZ w zakreślonym terminie. Wobec bezskutecznego upływu terminu decyzją z dnia ... organ odmówił udzielenia pozwolenia na rozbiórkę. Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda zaskarżoną decyzją uchylił decyzję organu I instancji, wskazując, że żaden przepis prawa nie daje podstawy do nakładania na inwestora obowiązku przedstawienia uzgodnienia z właściwym konserwatorem zabytków, w szczególności podstawy takiej nie stanowi art. 39 ust. 4 Prawa budowlanego, gdyż w świetle tego przepisu to organ prowadzący postępowanie w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę lub rozbiórkę ma obowiązek dokonania takiego uzgodnienia z właściwym organem. Wojewoda Lubelski podkreślił, że uzgodnienie to może mieć formę milczącej zgody, jeżeli w terminie 30 dni organ nie wyda w trybie art. 106 K.p.a. postanowienia negatywnego. Z tych względów Wojewoda uchylił także postanowienie organu I instancji z dnia ... nakładające na inwestora – B. w W. obowiązek przedstawienia uzgodnienia z MKZ. Wojewoda wskazał, że w sytuacji występującej w sprawie organ I instancji powinien wystąpić z własnej inicjatywy o dokonanie takiego uzgodnienia, gdyż z pisma tego konserwatora z dnia 17 maja 2012r. wynika, że budynek dawnego młyna (oznaczony w projekcie nr 1) został wyznaczony do umieszczenia go w gminnej ewidencji zabytków, a w świetle art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków - budynki takie są objęte gminną ewidencją zabytków, dla których wymagane jest - na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane - stosowne uzgodnienie. Stanowisko właściwego konserwatora powinno być wyrażone w formie postanowienia zgodnie z art. 106 kpa, które przed wydaniem decyzji przez organ architektoniczno- budowlany powinno być ostateczne. Wojewoda stwierdził ponadto, że organ I instancji nie uzasadnił, dlaczego odmówił udzielenia pozwolenia na rozbiórkę wszystkich czterech budynków objętych wnioskiem, skoro przyczyną odmowy był brak uzgodnienia z konserwatorem zabytków tylko jednego budynku. Rozpoznając sprawę ponownie organ I instancji powinien ustalić czy pozostałe budynki wymagają stosownego uzgodnienia, w szczególności ze względu na ich usytuowanie w otoczeniu budynku dawnego młyna. Skargę do sądu administracyjnego wniósł B. w W. domagając się uchylenia decyzji organów obu instancji. Skarżący zarzucił naruszenie art. 138 § 2 K.p.a., podnosząc, że nie było podstaw do przekazywania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, a organ odwoławczy powinien rozpoznać sprawę samodzielnie i udzielić pozwolenia na rozbiórkę. Z zebranej dokumentacji wynika, że właściwy do uzgodnienia organ nie wyraził negatywnego stanowiska w sprawie rozbiórki budynku nr 1 w terminie 30 dni, a zatem zgodnie z art. 39 ust. 4 Prawa budowlanego nie było przeszkód udzielenia pozwolenia na rozbiórkę. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, bowiem organ odwoławczy prawidłowo zastosował art. 138 § 2 K.p.a. uznając, że odmowa udzielenia pozwolenia na rozbiórkę zgodnie z wnioskiem inwestora – B. w W. była przedwczesna, a sprawa wymaga przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego przez organ I instancji. Wojewoda prawidłowo stwierdził, że decyzja organu I instancji dotyczyła wszystkich czterech budynków oraz komina stalowego wymienionych we wniosku, podczas gdy przyczyną odmowy był brak uzgodnienia inwestycji z właściwym konserwatorem zabytków tylko w stosunku do jednego z nich. Organ I instancji nie odniósł się przy tym w uzasadnieniu w ogóle do pozostałych budynków objętych wnioskiem, co stanowiło naruszenie art. 107 § 3 K.p.a. Odmowa udzielenia pozwolenia na rozbiórkę w stosunku do pozostałych budynków było więc nieuzasadniona i co najmniej przedwczesna. Organ odwoławczy nie mógł przy tym – wbrew zarzutom skargi - samodzielnie rozstrzygnąć sprawy, gdyż naruszyłoby to zasadę dwuinstancyjności, o ile okazałoby się, że pozostałe budynki wymagają uzgodnienia z konserwatorem zabytków - obowiązek takiego uzgodnienia spoczywa bowiem na organie I instancji. Uchylenie decyzji organu I instancji uzasadnione było także z tego powodu, że organ nie rozważył czy przedmiotowy budynek dawnego młyna w ogóle wymagał uzgodnienia z właściwym konserwatorem zabytków. Jak wynika z art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (tekst. jedn. Dz.U. z 2010r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.) prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków lub na obszarze wpisanym do rejestru zabytków wymaga, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, uzyskania pozwolenia na prowadzenie tych robót, wydanego przez właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków. W stosunku do obiektów budowlanych oraz obszarów niewpisanych do rejestru zabytków, a ujętych w gminnej ewidencji zabytków, pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego wydaje właściwy organ w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków (ust. 3). W świetle tego przepisu uzgodnienie z właściwym konserwatorem zabytków wymagane jest w stosunku do obiektów wpisanych do rejestru zabytków lub obiektów niewpisanych do takiego rejestru, ale ujętych w gminnej ewidencji zabytków. W ewidencji tej powinny być natomiast ujęte – zgodnie z art. 22 ust. 5 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2003r., Nr 162, poz. 1568) - 1) zabytki nieruchome wpisane do rejestru; 2) inne zabytki nieruchome znajdujące się w wojewódzkiej ewidencji zabytków; 3) inne zabytki nieruchome wyznaczone przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Gminną ewidencję zabytków prowadzi wójt (burmistrz, prezydent miasta) w formie zbioru kart adresowych zabytków nieruchomych z terenu gminy (ust. 4). Z powołanego przepisu wynika zatem, że ujęcie zabytku w gminnej ewidencji zabytków polega na utworzeniu karty adresowej tego zabytku, które dokonywane jest w trybie i na zasadach określonych w rozporządzeniu Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (Dz.U. z 2001r., Nr 113, poz. 661). Przepis § 17 tego rozporządzenia określa szczegółowo, co powinna zawierać karta adresowa zabytku nieruchomego niewpisanego do rejestru (m.in. przewidzianą formę ochrony), zaś § 18 stanowi, że wójt (burmistrz, prezydent miasta) włącza sporządzoną kartę adresową do gminnej ewidencji zabytków po sprawdzeniu czy dane zawarte w karcie są wyczerpujące i zgodne ze stanem faktycznym. W świetle powołanych przepisów "ujęcie innych zabytków nieruchomych w gminnej ewidencji zabytków" nie następuje z chwilą ich wyznaczenia przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków, o którym mowa w art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków (...), lecz dopiero z chwilą utworzenia kart adresowych w sposób określony w powołanym rozporządzeniu (por. także wyrok WSA z dnia 6 października 2011r., II SA/Kr 991/11). W niniejszej sprawie organ I instancji odmawiając udzielenia pozwolenia na rozbiórkę budynku dawnego młyna (oznaczonego w projekcie nr 1) wskazał wyłącznie na pismo Miejskiego Konserwatora Zabytków z dnia 17 maja 2012r., z którego nie wynika, że budynek ten został ujęty w gminnej ewidencji zabytków w sposób i na zasadach określonych w powołanych wyżej przepisach. W szczególności brak jest w aktach dowodów wskazujących, że dla przedmiotowego budynku została utworzona karta adresowa. Wobec powyższego – jak słusznie stwierdził Wojewoda – wydanie decyzji odmawiającej udzielenia pozwolenia na rozbiórkę było nieuzasadnione i przedwczesne. Wprawdzie Wojewoda pominął okoliczność, iż zgromadzony materiał dowodowy nie potwierdza ujęcia przedmiotowego budynku w gminnej ewidencji zabytków, to jednak organ ten prawidłowo uchylił decyzję organu I instancji stwierdzając, że sprawa wymaga przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego. Prawidłowe jest również stanowisko Wojewody, że dokonanie uzgodnienia, o którym mowa w art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego spoczywa na organie prowadzącym postępowanie w przedmiocie pozwolenia na budowę lub rozbiórkę – nie ma zatem podstaw prawnych do nakładania takiego obowiązku na inwestora, dlatego uzasadnione było uchylenie postanowienia organu I instancji z dnia ...2012r. nakładającego na B. w W. obowiązek przedstawienia uzgodnienia rozbiórki budynku dawnego młyna przy ul. M. w L. z Miejskim Konserwatorem Zabytków Urzędu Miasta w zakreślonym terminie. Słuszny jest również pogląd organu odwoławczego, że uzgodnienie dokonywane na podstawie art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego zasadniczo wymaga wydania przez organ współdziałający postanowienia w trybie art. 106 § 3 K.p.a., możliwa jest jednak także tzw. "milcząca zgoda". W świetle powołanego art. 39 ust.3 Prawa budowlanego - niezajęcie stanowiska przez wojewódzkiego konserwatora zabytków w terminie 30 dni od dnia doręczenia temu organowi wniosku, uznaje się jako brak zastrzeżeń do przedstawionych we wniosku rozwiązań projektowych (ust. 4). Z tych względów stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja nie narusza obowiązujących przepisów, a skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012r., poz.270).