II SA/Lu 1057/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca), Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Protokolant Sekretarz sądowy Agata Jakimiuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 marca 2017 r. sprawy ze skargi W. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2016 r., nr [...], w przedmiocie kosztów postępowania rozgraniczeniowego oddala skargę. Postanowieniem z dnia 15 września 2016 r., znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej także: Kolegium), po rozpatrzeniu zażalenia W. P. (dalej także: skarżący) na postanowienie Wójta Gminy [...] z dnia 27 lipca 2016 r., znak: [...], dotyczące ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego nieruchomości położonych w [...], oznaczonych jako działki nr [...] i nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 262 § 1 pkt 2 i 264 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23; dalej także: K.p.a.) w związku z art. 152 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2014 r. poz. 121 ze zm.; dalej także: K.c.) – utrzymało w mocy powyższe postanowienie. W uzasadnieniu postanowienia Kolegium wyjaśniło, że organ pierwszej instancji decyzją z dnia 25 lipca 2016 r., znak: [...], orzekł o rozgraniczeniu opisanych wyżej nieruchomości. Następnie wspomnianym postanowieniem organ ten ustalił koszty postępowania rozgraniczeniowego w kwocie [...]zł brutto, obciążając nimi strony po połowie, to jest W. i J. małżonków J. (dalej także: "uczestnicy") kwotą [...]zł, zaś skarżącego kwotą [...]zł. Utrzymując w mocy to postanowienie organ odwoławczy podzielił w całości stanowisko organu pierwszej instancji. Kolegium odwołując się do poglądów wyrażonych w orzecznictwie sądów administracyjnych stwierdziło, że w przypadku kosztów postępowania rozgraniczeniowego wszczętego na żądanie jednej ze stron należy uznać, iż zostały one poniesione w interesie prawnym wszystkich właścicieli, gdyż granice gruntów sąsiadujących stały się sporne. Nie można więc wykładając art. 262 § 1 pkt 2 K.p.a. zasadnie twierdzić, iż rozgraniczenie nie jest przeprowadzane także w interesie właściciela nieruchomości sąsiadującej, który nie wnioskował o jego przeprowadzenie. Zarzuty podniesione przez skarżącą w trakcie postępowania odwoławczego faktycznie dotyczą przyczyn wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego i jego przebiegu, a nie kosztów postępowania. Zdaniem organu, skoro uczestnicy postępowania zakwestionowali przebieg granicy, to pomiędzy właścicielami wspomnianych nieruchomości istniał spór graniczny, uzasadniający wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego, mającego na celu ustalenie przebiegu granic i zakończenie tym samym tego sporu. Z powyższych wynika zatem, że przedmiotowe postępowanie rozgraniczeniowe toczyło się także w interesie skarżącego. W skardze do Sądu na wskazane postanowienie Kolegium W. P. zarzucił naruszenie art. 264 § 1 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, iż w sytuacji gdy wnioskująca strona znała przebieg granicy i bezzasadnie zainicjowała postępowanie rozgraniczeniowe lub tylko i wyłącznie we własnym interesie, powinna zostać obciążona jedynie proporcjonalną częścią kosztów rozgraniczenia odpowiednio co do ilości zainteresowanych właścicieli sąsiadujących nieruchomości, podczas gdy w takiej sytuacji powinna zostać obciążona całością kosztów wynikających z takiego bezzasadnego postępowania dokonywanego we własnym interesie. Skarżący podkreślił, że wskazywana przez organy administracji uchwała NSA z dnia 11 grudnia 2006 r., sygn. akt I OPS 5/06, spotkała się z krytyką ze strony doktryny. W ocenie skarżącego, w niniejszej sprawie brak było podstaw do wszczęcia postępowania rozgraniczającego, a uczestnicy "dokonali go tylko po to, by zainicjować kolejne postępowanie o zasiedzenie spornego pasa gruntu". W tej sytuacji skarżący nie powinien ponosić kosztów tego postępowania, gdyż byłoby to niesłuszne. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie postanowień organów obu instancji. Ponadto w pismach procesowych z dnia 21 listopada 2016 r. i 15 grudnia 2016 r. skarżący wniósł o dopuszczenie dowodu z postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z dnia 14 stycznia 2016 r., sygn. akt [...] oraz pisma procesowego W. i J. małżonków J. z dnia 1 grudnia 2016 r., złożonego do akt sprawy o sygn. akt [...], toczącej się przed Sądem Rejonowym w [...]. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna, albowiem zaskarżone postanowienie prawa nie narusza. Postanowieniem tym Kolegium utrzymało w mocy postanowienie organu pierwszej instancji orzekające o ustaleniu kosztów postępowania rozgraniczeniowego nieruchomości oznaczonych jako działki: nr [...] – będącej własnością uczestników oraz nr [...] – będącej własnością skarżącego, w kwocie [...]zł brutto. Organ obciążył przy tym strony kosztami postępowania po połowie, to jest uczestników kwotą [...]zł, zaś skarżącego kwotą [...]zł. W pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, że przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2015 r. poz. 520 ze zm.) nie określają zasad ponoszenia tych kosztów. W związku z tym przy ustalaniu wysokości kosztów postępowania rozgraniczeniowego zastosowanie mają przepisy działu IX Kodeksu postępowania administracyjnego, to jest przepisy zawarte w art. 262-267. Zgodnie z art. 262 § 1 K.p.a. stronę obciążają te koszty postępowania, które wynikły z jej winy (pkt 1), a także zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie (pkt 2). W przypadku o którym mowa w pkt 2 § 1 art. 262 K.p.a., podstawową przesłanką pozwalającą na obciążenie strony kosztami postępowania jest stwierdzenie, że są to koszty, które nie powstały w wyniku działań organu administracji w zakresie jego ustawowych obowiązków. Do kosztów postępowania zalicza się koszty podróży i inne należności świadków i biegłych oraz stron w przypadkach przewidzianych w art. 56, a także koszty spowodowane oględzinami na miejscu, jak również koszty doręczenia stronom pism urzędowych (art. 263 § 1 K.p.a.). Ustalenie wysokości kosztów postępowania następuje w drodze postanowienia, wydanego przez organ administracji publicznej jednocześnie z wydaniem decyzji. W postanowieniu tym organ określa także osoby zobowiązane do poniesienia kosztów oraz termin i sposób ich uiszczenia (art. 264 § 1 K.p.a.). Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 11 grudnia 2006 r., I OPS 5/06 (ONSAiWSA 2007, nr 2, poz. 26) wyraził pogląd, że organ administracji publicznej, orzekając na podstawie przepisu art. 262 § 1 pkt 2 K.p.a. o kosztach postępowania rozgraniczeniowego, może – uwzględniając normę art. 152 Kodeksu cywilnego – obciążyć kosztami rozgraniczenia nieruchomości strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości, a nie tylko stronę, która żądała wszczęcia postępowania. Uzasadniając takie stanowisko, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że instytucja rozgraniczenia nieruchomości uregulowana została w dwóch aktach prawnych: ustawie - Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz Kodeksie cywilnym. Zarówno w postępowaniu cywilnym, jaki i administracyjnym, tak organ administracji, jak i sąd powszechny są obowiązane stosować te same zasady, a wniosek ten znajduje potwierdzenie przy porównaniu art. 152 i 153 K.c. z art. 31 ust. 2-4 i art. 34 ust. 1 i 2 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne, które określają zasady przeprowadzania postępowania rozgraniczeniowego w jego kolejnych stadiach. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że konsekwentnie należy przyjąć, iż w postępowaniu administracyjnym ma też zastosowanie norma materialnoprawna wynikająca z przepisu art. 152 K.c., stanowiąca, że właściciele gruntów sąsiadujących koszty rozgraniczenia ponoszą po połowie. Sąd wskazał też, że udział w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony jest równoznaczny ze stwierdzeniem, że toczy się ono w interesie każdej ze stron postępowania. Twierdzenie, że interes prawny posiada jedynie strona, która żąda wszczęcia postępowania, bo postępowanie toczy się w jej interesie, gdyż to ona domaga się konkretyzacji swojego interesu prawnego w sprawie, pozostałoby w sprzeczności z pojęciem legitymacji strony w postępowaniu administracyjnym. W przypadku postępowania rozgraniczeniowego wszczętego na wniosek właściciela jednej nieruchomości, właściciel sąsiedniej nieruchomości może stać na stanowisku, że przeprowadzenie postępowania rozgraniczeniowego nie leży w jego interesie, gdyż nie kwestionuje on przebiegu granic, a co za tym idzie, nie powinien ponosić kosztów rozgraniczenia, które w jego ocenie zostało wszczęte zbyt pochopnie, to jednak ustalenie granic sąsiadujących nieruchomości leży w interesie prawnym wszystkich właścicieli, gdyż granice gruntów sąsiadujących stały się sporne. Nie można więc twierdzić, że rozgraniczenie nie jest przeprowadzane także w jego interesie. Naczelny Sąd Administracyjny uznał ostatecznie, że koszty postępowania, których poniesienie nie jest ustawowym obowiązkiem organu, obciążają strony (art. 262 § 1 pkt 2 K.p.a.), a w wypadku kosztów rozgraniczenia obciążają one strony będące właścicielami rozgraniczanych nieruchomości, według zasady wyrażonej w przepisie art. 152 K.c. Pogląd wyrażony w wyżej wymienionej uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego jest jednolicie podzielany w orzecznictwie sądów administracyjnych. Stanowisko to podziela również w pełni skład orzekający w niniejszej sprawie, co oznacza, w myśl art. 269 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718; dalej: "P.p.s.a."), że uchwała ta ma charakter prawnie wiążący. Wbrew twierdzeniom skarżącego, na wynik sprawy nie może mieć wpływu to, że wspomniana uchwała spotkała się ze zróżnicowanym odbiorem w doktrynie. Jak bowiem wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 2832/13, "treść tej uchwały, w kontekście jej motywów, jest jednoznaczna i nie oznacza dowolności czy swobody organu [...]. Nie ma też znaczenia dla sprawy zagadnienie jej przyjęcia w doktrynie (bo judykatura administracyjna po myśli art. 269 § 1 P.p.s.a. jest nią związana). W konsekwencji czego należało przyjąć, że postępowanie rozgraniczeniowe jest całością, na którą składa się postępowanie administracyjne i ewentualnie postępowanie sądowe, a wówczas w obu stadiach zastosowanie mają zarówno przepisy Kodeksu cywilnego, jak i Prawa geodezyjnego i kartograficznego. Jak stwierdzono w tej uchwale z przepisu art. 152 K.c. wynika reguła ponoszenia kosztów postępowania administracyjnego przez właścicieli gruntów sąsiednich (objętych rozgraniczeniem). Skoro oni są stronami tego postępowania, to toczy się ono w interesie ich wszystkich". Mając powyższe na uwadze, należy stwierdzić, że prawidłowo Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało za niezasadne zarzuty skarżącego, który wskazywał, iż rozgraniczenie nieruchomości stanowiącej jego własność oraz nieruchomości sąsiedniej zostało przeprowadzane wyłącznie w interesie współwłaścicieli działki nr [...], którzy wnioskował o jego przeprowadzenie. Trafnie podniosło Kolegium, przywołując poglądy wrażone w orzecznictwie sądów administracyjnych, że nie można zasadnie twierdzić, iż interes prawny w postępowaniu rozgraniczeniowym posiada jedynie strona, która żąda wszczęcia postępowania oraz, że postępowanie toczy się tylko w jej interesie, gdyż to ona domaga się konkretyzacji swojego interesu prawnego w sprawie. Twierdzenie takie pozostałoby bowiem w sprzeczności z pojęciem legitymacji strony w postępowaniu administracyjnym. W konsekwencji tego, zasadnie organ ocenił, że w przypadku kosztów postępowania rozgraniczeniowego wszczętego na żądanie jednej ze stron należy uznać, iż zostały one poniesione w interesie prawnym wszystkich właścicieli, gdyż granice gruntów sąsiadujących stały się sporne. Nie można bowiem wykładając art. 262 § 1 pkt 2 K.p.a. zasadnie twierdzić, iż rozgraniczenie nie jest przeprowadzane także w interesie właściciela nieruchomości sąsiadującej, który nie wnioskował o jego przeprowadzenie. Na wynik sprawy nie mają zatem wpływu przedłożone przez skarżącego dokumenty w postaci: postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z dnia 14 stycznia 2016 r., sygn. akt I [...], w sprawie z wniosku W. i J. małżonków J. przeciwko skarżącemu o zasiedzenie, wraz z uzasadnieniem oraz pisma procesowego W. i J. małżonków J. z dnia 1 grudnia 2016 r., złożonego do akt sprawy o sygn. akt [...], toczącej się przed Sądem Rejonowym w [...] w sprawie o rozgraniczenie. Nie można bowiem twierdzić, że rozgraniczenie zostało przeprowadzone wyłącznie w interesie uczestników. Ponadto należy mieć na uwadze, że wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia, jak wynika z art. 145 § 1 P.p.s.a., następuje jedynie wówczas, gdy dokonywana przez Sąd kontrola wykaże naruszenie przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji Sąd nie ocenia rozstrzygnięcia organu pod kątem jego słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego, ale w zakresie dokonywanej kontroli sąd administracyjny zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Takich uchybień nie dopatrzył się Sąd w rozpoznawanej sprawie, a zatem nie miał podstaw do uchylenia postanowień organów obu instancji. Z tych wszystkich względów, Sąd, działając na podstawie art. 151 P.p.s.a., skargę oddalił.