II SA/Lu 106/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Leszczyński, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Ibrom (sprawozdawca),, Sędzia NSA Krystyna Sidor, Protokolant Asystent sędziego Monika Kutarska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi R. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia o przejęciu nieruchomości ziemskich na rzecz Skarbu Państwa oddala skargę Decyzją z dnia 30 grudnia 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. utrzymało w mocy decyzję własną z dnia 29 października 2008 r. odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia wydania niezgodnie z prawem orzeczenia organu administracji, na mocy którego nieruchomość A. i E. M. położona w W. przy ul. C., powiat c., została przejęta na Skarb Państwa na mocy dekretu z dnia 5 września 1947 r. o przejęciu na własność państwa nie pozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich, położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wyjaśniło, że w dniu 7 maja 2008 r. R. M. złożył wniosek o stwierdzenie niezgodności z prawem wskazanego w decyzji orzeczenia o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa gospodarstwa A. i E. M. Przed wszczęciem postępowania w tej sprawie Kolegium przeprowadziło postępowanie wstępne, które miało na celu ustalenie, czy w Archiwum Państwowym oraz w archiwach Wojewody L., Wójta Gminy W. i Starosty C. znajduje się orzeczenie wydane przez właściwe organy administracji państwowej o przejęciu na Skarb Państwa opisanej wyżej nieruchomości. W związku z nieodnalezieniem tego orzeczenia, decyzją z dnia 29 października 2008 r. organ odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia wydania niezgodnie z prawem tego aktu. Zdaniem Kolegium, postępowanie takie może być prowadzone tylko w stosunku do aktu administracyjnego, będącego w obrocie prawnym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśliło, iż wniesienie przez stronę żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie powoduje automatycznie skutku przewidzianego w art. 61 § 4 k.p.a., to jest wszczęcia postępowania. Organ prowadząc analizę dopuszczalności podjęcia postępowania podjął czynności wyjaśniające występując do organów, które potencjalnie mogły posiadać w zasobach archiwalnych orzeczenie, stwierdzenia nieważności którego domagała się strona. Nie można jednak tych czynności potraktować jako wszczęcie postępowania. Kolegium, wbrew temu, co napisała strona, nie badało czy istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności. Fakt zawieszenia postępowania wstępnego z uwagi na brak akt również nie przesądza o wszczęciu postępowania. W ocenie organu zgromadzony materiał dowodowy wskazuje, że w roku 1947 A. M. wraz z rodziną przesiedlony został z miejscowości W., powiat c. do B. Kolegium podkreśliło jednak, że postępowanie o stwierdzenie nieważności jest postępowaniem nadzwyczajnym mającym jedynie na celu stwierdzenie lub odmowę stwierdzenia nieważności konkretnego zindywidualizowanego aktu administracyjnego. Brak możliwości ustalenia istnienia orzeczenia o przejęciu na Skarb Państwa omawianej nieruchomości czyni niedopuszczalnym prowadzenie postępowania w tej sprawie. Skargę do Sądu na powyższą decyzję złożył R. M., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie prawa, a w szczególności przepisów art. 157 § 3 k.p.a., poprzez błędną wykładnię i odmowę wszczęcia postępowania i art. 7 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Podkreślił, iż skoro bezspornym jest fakt przejęcia na Skarb Państwa nieruchomości należącej do jego rodziców, to obowiązkiem organów było wydanie w tej sprawie merytorycznej decyzji, ewentualnie innej, nie opartej na art. 157 § 3 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Skarżący domaga się stwierdzenia wydania decyzji o przejęciu gospodarstwa rolnego rodziców z naruszeniem prawa. Wyjaśnić więc należy, że przepisy kodeksu postępowania administracyjnego regulują w art. 156 – 159 postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Przepis art. 156 § 1 k.p.a. określa przesłanki stwierdzenia nieważności. Zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, 4) została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą, 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Nie stwierdza się jednak nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne (art. 156 § 2). W takim przypadku organ administracji publicznej ogranicza się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji (art. 158 § 2). Stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa następuje zatem w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, co uszło uwadze skarżącego. Zarzut wadliwego określenia żądania przez organ jest więc nieuzasadniony. W myśl art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Odmowa wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji następuje w drodze decyzji (§3). Wniesienie przez stronę żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, jak prawidłowo wskazuje Kolegium, nie powoduje automatycznie skutku przewidzianego w art. 61 § 4 k.p.a., to jest wszczęcia postępowania. Organ właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji, przed wszczęciem postępowania, przeprowadza analizę dopuszczalności podjęcia postępowania. Jest to tzw. postępowanie wstępne, które kończy się postanowieniem o wszczęciu postępowania, bądź też decyzją o odmowie wszczęcia. Stadium wstępne postępowania zmierza do ustalenia, czy jest ono w ogóle dopuszczalne. Niedopuszczalność postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może mieć zarówno charakter przedmiotowy, jak i podmiotowy Niedopuszczalność przedmiotowa zachodzi w szczególności wtedy, gdy organ nadzoru nie ma możliwości podjęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, gdyż nie są mu znane treść uzasadnienia i okoliczności wydania tej decyzji. W orzecznictwie i doktrynie ugruntowany jest pogląd, że jeśli wystąpiła przeszkoda do prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, bowiem nie istnieje decyzja, której ważność należy poddać ocenie, właściwy organ powinien wydać decyzję w oparciu o art. 157 § 3 k.p.a., odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 lutego 2005 r., I SA/Wa 1975/04, nie publ. oraz A. Matan, [w:] G. Łaszczyca, A. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, tom II, Wydawnictwo LEX Wolters Kluwer, Warszawa 2007, s. 349). Sytuacja taka zachodzi w sprawie niniejszej. Żądając wszczęcia postępowania skarżący nie przedłożył decyzji o przejęciu nieruchomości rolnej rodziców na rzecz Skarbu Państwa. Nie wskazał też daty wydania decyzji lub innego aktu administracyjnego o przejęciu gospodarstwa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze przeprowadziło więc w sprawie wniosku skarżącego o wszczęcie postępowania w sprawie nieważności decyzji szczegółowe i wyczerpujące postępowanie wstępne, mające na celu ustalenie, czy postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest w ogóle dopuszczalne. W szczególności próbował organ ustalić, czy orzeczenie o przejęciu gospodarstwa rodziców skarżącego było w ogóle wydawane. Brak decyzji uniemożliwia bowiem wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia jej nieważności. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że Kolegium zwracało się do różnych organów z wnioskiem o udzielenie informacji w sprawie przejęcia gospodarstwa A. i E. M., poszukiwania nie dały jednak rezultatu. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, by orzeczenie o przejęciu gospodarstwa było wydawane. Brak takiego orzeczenia w zasobach Archiwum Państwowego, nie zostało ono również opublikowane w Dzienniku Urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej w L. Słusznie podnosi Kolegium, że brak jest podstaw do podważania wiarygodności i kompletności kopii Dzienników Urzędowych, nadesłanych przez Wojewodę L. Kolegium nie kwestionuje faktu wysiedlenia rodziców skarżącego z miejscowości W., podnosi jednak, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji jest postępowaniem nadzwyczajnym, dotyczącym zindywidualizowanego aktu administracyjnego. Nie może być więc prowadzone, gdy brak takiego aktu. Stanowisko to należy z podanych wyżej względów podzielić. Zaskarżona decyzja odmawiająca wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji (stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa) jest zatem prawidłowa i nie narusza przepisu art. 157 § 3 k.p.a. Odnosząc się do zarzutu skarżącego, że uprzednie zawieszenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. postępowania świadczy o jego wszczęciu stwierdzić należy, że wydanie postanowienia o zawieszeniu postępowania we wstępnym stadium zmierzającym do ustalenia, czy postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest dopuszczalne, nie przesądza o wszczęciu postępowania i nie uniemożliwia wydania po przeprowadzeniu postępowania wstępnego decyzji wskazanej w art. 157 § 3 k.pa. Z tych wszystkich względów i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę.