II SA/Lu 106/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc - Malec (sprawozdawca), Sędzia WSA Marta Laskowska - Pietrzak, Protokolant Asystent sędziego Bartłomiej Pastucha, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi H. S. na czynność Prezydenta Miasta z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty zaliczki z tytułu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oddala skargę. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie H. S. zaskarżyła czynność Prezydenta Miasta polegającą na odmowie wypłaty na rzecz skarżącej zaliczki na poczet odszkodowania ustalonego decyzją Wojewody L. z dna [...] września 2015 r. Skarżąca zarzuciła naruszenie: 1) art. 12 ust. 5a ustawy z dnia [...] kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych(Dz. U. z 2013 r., poz.687 z późn. zm.) poprzez odmowę wypłaty skarżącej zaliczki w wysokości 70% odszkodowania ustalonego decyzją Wojewody L. z dnia [...] września 2015 r., w sytuacji gdy skarżąca spełniała ustawowe przesłanki do jej uzyskania, 2) art. 32 ust. 1 Konstytucji RP polegające na nierównym traktowaniu adresatów decyzji ustalającej wysokość odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość poprzez różnicowanie ich prawa do zaliczki w wysokości 70% odszkodowania w zależności od trwałości decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej, 3) naruszenie art. 12 ust. 4g ustawy z dnia [...] kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych poprzez przekroczenie ustawowego terminu do wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania. Wobec powyższych zarzutów skarżąca wniosła o: 1) stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności; 2) uznanie obowiązku Prezydenta Miasta do wypłaty skarżącej zaliczki w wysokości 70% odszkodowania ustalonego decyzją Wojewody L. z dnia [...] września 2015 r.; 3) zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że była właścicielką nieruchomości położonej w L. przy al. [...] oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] Nieruchomość została wywłaszczona w trybie ustawy z dnia [...] kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych decyzją Wojewody L. z dnia [...] czerwca 2014 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na "Rozbudowie al. [...] w L. (...)". Skarżąca otrzymała decyzję w dniu [...] czerwca 2014 r., zaś w dniu [...] lipca 2014 r. złożyła oświadczenie o wydaniu przedmiotowej nieruchomości. Decyzji Wojewody L. został nadany rygor natychmiastowej wykonalności, a zatem zgodnie z art. 12 ust. 4g specustawy, organ który wydał przedmiotową decyzję miał obowiązek wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania w terminie 60 dni od nadania klauzuli natychmiastowej wykonalności tj. najpóźniej do dnia [...] sierpnia 2014 r. Decyzja Wojewody L. stała się ostateczna w dniu [...] lutego 2015 r. Ustalenie wysokości odszkodowania powinno zatem nastąpić w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Decyzja ustalająca wysokość odszkodowania wydana została w dniu [...] września 2015 r., jednak skarżąca odwołała się od niej do Ministra Infrastruktury i Rozwoju. Natomiast w dniu [...] października 2015 r. skarżąca wystąpiła z wnioskiem o wypłatę zaliczki w wysokości 70% ustalonego odszkodowania, oparty na art. 12 ust. 5a specustawy. Pismem z dnia [...] listopada 2015 r. organ odmówił wypłaty zaliczki wyjaśniając, że możliwe jest to jedynie w sytuacji, gdy decyzja ustalająca odszkodowanie zostaje wydana przed uzyskaniem klauzuli ostateczności decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, której został nadany rygor natychmiastowej wykonalności. Dnia [...] listopada 2015 r. skarżąca skierowała na podstawie art. 37 k.p.a. do Urzędu Miasta L. wniosek o usunięcie naruszenia prawa. W odpowiedzi, pismem z dnia [...] grudnia 2015 r. organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. W ocenie skarżącej wyczerpała ona tryb postępowania przewidziany przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, a także spełniła przesłanki uprawniające ją do żądania wypłacenia zaliczki. Z uwagi na przekroczenie przez organ ustawowego terminu do wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania, nie powinien on wywodzić negatywnych skutków dla skarżącej. Odnośnie przepisu art. 12 ust. 5a specustawy stwierdziła, że przepis ten w sposób niezrozumiały i niesłuszny ogranicza możliwość uzyskania wypłaty zaliczki wyłącznie do sytuacji gdy decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Przyjęcie takiej wykładni niewątpliwie zawęża krąg podmiotów uprawnionych do wypłaty zaliczki, wyłącznie do tych "dotkniętych" decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej o słabszych skutkach w obrębie prawa podmiotowego, co stanowi niedopuszczalne naruszenie wyrażonej w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasady równości obywateli wobec prawa. Poprzez wskazaną wyżej interpretację przepisów specustawy przez organy decydujące o przyznaniu osobom uprawnionym do zaliczki dochodzi do różnicowania sytuacji prawnej podmiotów pozbawionych prawa własności na tej samej podstawie prawnej, co uniemożliwia pewnej grupie podmiotów uzyskanie należnej im części odszkodowania. Niezrozumiała jest sytuacja, w której organ administracji publicznej decyzję o ustaleniu odszkodowania (z której skarżąca dowiedziała się o wysokości przysługującego jej odszkodowania, w związku z tym o wysokości zaliczki) wydał ponad rok po upływie terminu określonego w ustawie, a obecnie Gmina L., która nabyła z mocy prawa trwały zarząd i będąca w związku z tym podmiotem obowiązanym do wypłaty zaliczki, z efektów zaniechania organu wywodzi negatywne skutki dla obywatela. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta wniósł o jej oddalenie i przedstawił przebieg postępowania administracyjnego. Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze przytoczył treść art. 12 ust. 4a i ust. 5a ustawy z dnia [...] kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz.687 z późn. zm.). Organ wskazał, że aby zmniejszyć dolegliwości skutków szczególnych zasad pozbawienia prawa do nieruchomości ustawodawca wprowadził ustawą z dnia [...] stycznia 2013 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych ( Dz. U z [...] stycznia 2013 r.) – ust. 5a, uzależniający jego zastosowanie od nadania decyzji zrid rygoru natychmiastowej wykonalności. Zatem wypłata zaliczki jest ograniczona do sytuacji braku roszczenia o odszkodowanie w związku z niedojściem do skutku przejścia praw do nieruchomości na inwestora, co ma miejsce gdy decyzja zrid nie jest ostateczna, nie mniej jest wykonywana w ustawowo określonym zakresie w związku z nadaniem rygoru natychmiastowej wykonalności. Nadanie tego rygoru uprawnia zgodnie z art. 17 ust. 3 specustawy drogowej m.in. do faktycznego objęcia nieruchomości w posiadanie przez właściwego zarządcę drogi, rozpoczęcia robót budowlanych, wydania przez właściwy organ dziennika budowy. Nie powoduje jednak przejścia prawa własności, gdyż prawo własności przechodzi z mocy prawa kiedy decyzja zrid stanie się ostateczna, zgodnie z art. 12 ust. 4. W przypadku ostateczności decyzji osoba uprawniona posiada prawo w postaci roszczenia do pełnego odszkodowania, a nie zaliczki. W niniejszej sprawie skarżąca wystąpiła z wnioskiem o wypłacenie zaliczki w chwili gdy decyzja zrid była już ostateczna. Upadł zatem nadany jej rygor natychmiastowej wykonalności. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 12 ust. 4g specustawy organ wskazał, że jest jedynie płatnikiem odszkodowania, zaś organem, który prowadził postępowanie w sprawie wydania decyzji zrid i ustalającego odszkodowanie był Wojewoda L.. Ponadto termin 60 dni do wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania od dnia nadania decyzji zrid rygoru natychmiastowej wykonalności stanowi termin prawa procesowego i może być przedłużany na podstawie art. 36 § 1 k.p.a., a ponadto do tego terminu nie wlicza się okresu wyłonienia rzeczoznawcy majątkowego oraz okresu sporządzania operatu szacunkowego wyceny nieruchomości. W ocenie organu w niniejszej sprawie czynności były realizowane w sposób zapewniający należyte i sprawne ustalenie i wypłatę odszkodowania, przy uwzględnieniu stopnia złożoności postępowania, poszczególne czynności były podejmowane w terminach możliwie najkrótszych, jednakże koniecznych do dokonania analizy dotychczasowych dokumentów, a także do ustalenia i dokonania dalszych czynności zmierzających do zakończenia postępowania. Celem ustalenia okresu wyłonienia rzeczoznawcy majątkowego i sporządzania operatu szacunkowego pełnomocnik organu wniósł o dołączenie akt postępowania prowadzonego przez Wojewodę L.. Ponadto pełnomocnik Prezydenta Miasta podkreślił, że: 1) w skardze błędnie wskazano datę [...] października 2015 r. jako datę złożenia wniosku o wypłatę zaliczki, zaś faktycznie wniosek opatrzony jest datą [...] października 2015 r., a wpłynął do organu w dniu [...] października 2015 r., 2) pełnomocnik skarżącej błędnie wskazał, że działka nr [...] przeszła na własność Gminy L., podczas gdy z decyzji wydanych w niniejszej sprawie wynika, że przeszła ona na własność Skarbu Państwa reprezentowanego przez Prezydenta Miasta, 3) błędnie także wskazano, że to skarżąca odwołała się od decyzji ustalającej odszkodowanie, podczas gdy odwołanie takie złożył Prezydent Miasta. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sądy administracyjne, kontrolujące działalność organów administracji publicznej są właściwe w sprawach skarg na inne niż decyzje i postanowienia akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Przedmiotem niniejszej skargi jest czynność polegająca na odmowie wypłaty zaliczki w wysokości 70% odszkodowania ustalonego przez organ pierwszej instancji w decyzji ustalającej wysokość odszkodowania, o której mowa w art. 12 ust. 4g ustawy z dnia [...] kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 687 ze. zm.), zwanej dalej w skrócie "specustawą". Prawo domagania się wypłaty zaliczki na poczet odszkodowania, mimo jego cywilnoprawnego charakteru, jest czynnością z zakresu administracji publicznej, ponieważ dotyczy ono uprawnienia wynikającego z przepisu prawa publicznego (art. 12 ustawy drogowej). Dokonanie wypłaty zaliczki lub odmowa dokonania wypłaty zaliczki, w myśl art. 12 ust. 5a specustawy , to taka czynność techniczno-prawna, która wywołuje określone skutki prawne, mimo braku charakteru władczego rozstrzygnięcia (por. uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] września 2003 r., sygn. akt OPS 2/03). Czynność polegająca na wypłacie zaliczki powinna być zatem, stosownie do art. 12 ust. 5a specustawy , zaliczona do czynności z zakresu administracji publicznej (por. WSA w Krakowie wyrok z dnia [...] listopada 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 1267/14). Czynność dotycząca wypłaty odszkodowania w trybie art. 12 ust. 5a specustawy, jak i czynność polegająca na odmowie wypłaty odszkodowania z ww. przepisu stanowią czynności objęte art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w związku z czym mogą zostać zaskarżone do sądu administracyjnego. Skarżąca zachowała tryb wynikający z art. 52 § 3 w związku z art. 53 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i wniosła skargę w terminie. Przedmiotem zatem sprawy jest ocena, czy czynność organu polegająca na odmowie wypłaty zaliczki na odszkodowanie naruszyła prawo lub była z nim zgodna. Sąd uznał skargę za niezasadną. Stanowisko Prezydenta Miasta co do braku podstaw prawnych wypłacenia skarżącej jako byłej właścicielce działki nr [...] przy al. [...] w L. częściowego odszkodowania w formie zaliczki za utratę prawa własności nieruchomości jest prawidłowe. Zgodnie z art. 12 ust. 5a ustawy drogowej, na wniosek osoby uprawnionej do otrzymania odszkodowania, za nieruchomości przejęte w trybie art. 12 ust. 4 tej ustawy, wypłaca się zaliczkę w wysokości 70% odszkodowania ustalonego przez organ pierwszej instancji w decyzji ustalającej wysokość odszkodowania, o której mowa w art. 12 ust. 4g ustawy drogowej, a wypłata zaliczki następuje jednorazowo w terminie 30 dni od dnia złożenia wniosku. Z kolei w art. 12 ust. 4g postanowiono, że jeżeli decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nadany został rygor natychmiastowej wykonalności, decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydaje się w terminie 60 dni od dnia nadania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności. Przepis ten został dodany ustawą z dnia [...] stycznia 2013 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 118) i wyraźnie uzależnił wypłatę zaliczki od spełnienia ww. przesłanek. W skardze zakwestionowano zastosowaną przez organ wykładnię art. 12 ust. 5a specustawy i naruszenie art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Zdaniem skarżącej wykładnia językowa zakwestionowanej normy prawnej poprzez odesłanie w zdaniu pierwszym do "decyzji ustalającej wysokość odszkodowania, o której mowa w ust. 4g" może prowadzić do wniosku, że jedyną uprawnioną do wypłaty zaliczki jest osoba objęta decyzją zrid, której nadany został rygor natychmiastowej wykonalności. Przyjęcie takiej wykładni zawęża krąg podmiotów uprawnionych do wypłaty zaliczki, a ponadto dochodzi do różnicowania sytuacji prawnej podmiotów pozbawionych prawa własności na tej samej podstawie prawnej, co uniemożliwia pewnej grupie podmiotów uzyskanie należnej im części odszkodowania.. Sąd nie podzielił tego stanowiska. Jak wynika z uzasadnienia omawianej nowelizacji miała ona na celu "zapobieżenie negatywnym skutkom, takim jak utrata nieruchomości oraz pozostawanie bez odszkodowania" (druk sejmowy nr [...] z dnia [...] czerwca 2012 r.). Nie są jednak tożsame sytuacje prawne, kiedy strona, jak np. skarżąca, posiada ostateczną decyzję o lokalizacji drogi i na tej podstawie nabyła już prawo do odszkodowania, które winno być jej wypłacone – po ustaleniu jego wysokości – jednorazowo, w całości, z sytuacją strony, która otrzymała wprawdzie decyzję zrid z rygorem natychmiastowej wykonalności, ale nie jest to decyzja ostateczna. Właśnie ze względu na nieostateczność tej decyzji strona musi pamiętać o tymczasowym i warunkowym charakterze zaliczki wypłacanej na poczet odszkodowania. Strona, której taka zaliczka zostanie wypłacona musi się liczyć z obowiązkiem jej zwrotu po jej waloryzacji na dzień zwrotu, jeżeli decyzja została zmieniona, uchylona w całości lub części dotyczącej tej osoby lub stwierdzono jej nieważność (art. 12 ust. 5 lit. b). Dlatego pamiętać trzeba, że sama zaliczka (prawo do niej) nie jest jeszcze świadczeniem w postaci odszkodowania. Ze względu właśnie na charakter zaliczki, w porównaniu z definitywnym prawem do ustalenia i wypłaty odszkodowania na podstawie ostatecznej decyzji sytuacje te nie są tożsame, czy nawet podobne. Skoro tak, to nie można uznać, że takie różnicowanie podmiotów w zależności od tego czy legitymują się decyzją opatrzoną rygorem natychmiastowej wykonalności czy też decyzją ostateczną stanowi naruszenie zasady równości obywateli wobec prawa wyrażonej w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Pamiętać należy też, że istnieją środki prawne zarówno na drodze cywilnej (prawo do odsetek, do odszkodowania szkodę np. za utracone korzyści), jak i na drodze administracyjnej (skarga na bezczynność, czy przewlekłość postępowania) w celu przyśpieszenia ustalenia i wypłaty słusznego odszkodowania. Z tych względów Sąd uznał, że nietrafny jest zarzut naruszenia art. 12 ust. 5a specustawy w zakresie, w jakim uniemożliwia otrzymanie zaliczki na poczet odszkodowania osobom, które posiadają już ostateczną decyzję odejmującą własność, a które jeszcze nie otrzymały odszkodowania. Wobec powyższego stwierdzić należy, że w stanie faktycznym i prawnym tej sprawy, czynność dotycząca odmowy wypłaty skarżącej zaliczki na poczet odszkodowania w trybie art. 12 ust. 5a ustawy drogowej, nie naruszała obowiązującego prawa. Sąd również nie podzielił zarzutu naruszenia art. 12 ust. 4g specustawy poprzez przekroczenie ustawowego terminu do wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania. Trafnie podkreślono w odpowiedzi na skargę, że organem prowadzącym postępowanie w sprawie wydania decyzji zrid i zobowiązanym do ustalenia odszkodowania był Wojewoda L., zaś Prezydent Miasta, który reprezentuje Skarb Państwa jest jedynie płatnikiem odszkodowania. Z tego względu - w ocenie Sądu - brak było podstaw do uwzględnienia wniosku pełnomocnika organu o ustalenie okresu wyłonienia rzeczoznawcy majątkowego i okresu sporządzania operatu szacunkowego w oparciu o dowód z akt postępowania prowadzonego przez Wojewodę L. nr [...]. Jak już wyżej wskazano, niniejsze postępowanie dotyczy czynności Prezydenta Miasta. Nie jest zatem możliwe badanie czy inny organ nie uchybił przepisom dotyczącym zachowania terminów przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Skarżąca miała możliwość w toku postępowania zakończonego decyzją o ustaleniu odszkodowania wniesienia skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenia postępowania. Mając na względzie powyższe okoliczności Sąd nie znalazł podstaw do stwierdzenia bezskuteczności zaskarżonej czynności na podstawie art. 146 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.