II SA/Lu 1061/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja, Sędzia WSA Robert Hałabis (sprawozdawca), Protokolant Referent Bartłomiej Maciak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 sierpnia 2015 r. sprawy ze skargi S.R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę. Decyzją z dnia [...] września 2014 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. po rozpatrzeniu odwołania S. R. utrzymało w mocy decyzję Wójta [...] z dnia [...] grudnia 2011 r., znak: [...], ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie chlewni dla hodowli metodą ściółkową [...] sztuk tuczników (21 DJP) z magazynem pasz, na działce oznaczonej nr ewid. [...] położonej w miejscowości K.. W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło, że pierwotna decyzja organu I instancji została wydana na wniosek A. M., jednak uznało, że decyzja ta jest sprzeczna z prawem, dlatego decyzją z dnia [...] marca 2012 r. uchyliło tę decyzję i odmówiło ustalenia warunków zabudowy. Następnie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego została uchylona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 27 września 2012 r., w sprawie sygn. akt II SA/Lu 402/12, a wyrokiem z dnia 11 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 100/13, Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę kasacyjną od tego wyroku. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że w sprawie tej mamy do czynienia z zabudową zagrodową, co wyklucza zastosowanie art. 61 ust. 1 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bowiem wielkość gospodarstwa rolnego stanowiącego własność inwestorki przekracza średnią wielkość powierzchni gospodarstwa rolnego na terenie gminy [...]. Sąd wskazał też na ustalenia nieobowiązującego obecnie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które lokalizowały teren inwestycji w obszarach zabudowy zagrodowej oraz wskazał, że podobną funkcję wyznaczały zapisy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy uchwalonego w 2009 r. Ustalił też, że działka użytkowana jest jako teren zabudowy zagrodowej i upraw polowych. Stwierdzono również, że chociaż przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie definiują pojęcia "zabudowa zagrodowa", to nie jest do przyjęcia definicja zabudowy zagrodowej ograniczająca zakres tego pojęcia wyłącznie do budynków w rodzinnych gospodarstwach rolnych, nie zachodzą bowiem żadne przesłanki do różnicowania możliwości zabudowy gospodarstw rolnych w zależności od ich możliwości produkcyjnych. Powołując się na stanowisko NSA, zgodnie z którym zabudowa to "budynki znajdujące się na określonym terenie", zaś zagroda to "dom wiejski z podwórzem i zabudowaniami gospodarskimi" WSA w Lublinie stwierdził, że przez zabudowę zagrodową należy rozumieć "zespół budynków obejmujących wiejski dom mieszkalny i zabudowania gospodarskie, położony w obrębie jednego podwórza", a więc zabudowa zagrodowa to taka, która jest związana z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. W konsekwencji Sąd nie podzielił poglądu Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że projektowana inwestycja nie stanowi zabudowy zagrodowej w rozumieniu art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sąd uznał ponadto za przedwczesne obawy o negatywne oddziaływanie inwestycji na okoliczną ludność w zakresie uciążliwych wyziewów i odorów, zwłaszcza wobec zamiaru lokalizacji inwestycji na terenie zabudowy zagrodowej, co stanowi kontynuację funkcji na działce inwestora i nie zmienia dotychczasowego przeznaczenia terenu. Kwestie te będą bowiem rozpatrywane na etapie ubiegania się przez inwestora o pozwolenie na budowę. Argumentację tę podzielił Naczelny Sąd Administracyjny, w konsekwencji oddalając skargę kasacyjną od wskazanego wyroku WSA w Lublinie. Mając zatem na uwadze wiążący charakter wydanych w sprawie wyroków sądowych i wyrażonego w nich stanowiska, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. ostatecznie stwierdziło, że projektowana inwestycja stanowi zabudowę zagrodową, a zatem jest zgodna z istniejącą funkcją terenu. Kolegium ustaliło ponadto, że wielkość gospodarstwa rolnego inwestorki przekracza średnią wielkość powierzchni gospodarstwa rolnego na terenie gminy [...], co nakazuje rozstrzygnięcie sprawy na podstawie art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i wyłącza zastosowanie art. 61 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. W konsekwencji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji, ustalającą warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skarżący S. R. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Skarżący zarzucił organowi naruszenie przepisów art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 27 § 1 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a., poprzez dwukrotne wydanie decyzji w postępowaniach odwoławczych w tej samej sprawie przez ten sam skład osobowy SKO w L., a więc przez członków Kolegium podlegających wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 27 § 1 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja obowiązujących przepisów prawa nie narusza. W pierwszej kolejności wskazać należy, że w sprawie tej został już wydany prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, uchylający poprzednią decyzję organu odwoławczego, a rozpoznając sprawę ponownie organ ten uwzględnił stanowisko i wskazania zawarte w tym wyroku, do czego był zobowiązany na podstawie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., zwanej dalej "p.p.s.a."). Zgodnie bowiem z tym przepisem, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Powołany przepis ma charakter bezwzględnie obowiązujący co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić, a zatem pominąć oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Przez ocenę prawną należy natomiast rozumieć sąd o prawnej wartości sprawy. Ocena prawna może dotyczyć zarówno samej wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, jak i braku wyjaśnienia w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego sprawy. Związanie organu oceną prawną sądu w rozumieniu komentowanego przepisu obejmuje przy tym nie tylko organ, którego działanie było bezpośrednio przedmiotem orzeczenia sądu, ale także każdy organ orzekający w danej sprawie do czasu jej ostatecznego rozstrzygnięcia, chyba że nastąpi zmiana stanu prawnego powodująca, że pogląd prawny sądu staje się nieaktualny. Podkreślić ponadto wypada, że zarówno organ administracji, jak i sąd rozpatrując sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach (por. J. P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydanie 5, Warszawa 2012, str. 396 i nast. oraz powołane tam orzecznictwo, w tym: wyrok NSA z dnia 8 stycznia 2001 r., sygn. akt II SA 896/00, publ. ONSA 2002/1/38 oraz wyrok NSA z dnia 22 września 1999 r., sygn. akr I SA 2019/98, publ. ONSA 2000/3/129). Swoją poprzednią decyzją z dnia [...] marca 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. uchyliło decyzję organu I instancji uwzględniającą wniosek inwestora i ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie chlewni dla hodowli metodą ściółkową [...] sztuk tuczników (21 DJP) z magazynem pasz na działce nr ewid. [...] w miejscowości K. i odmówiło ustalenia warunków zabudowy. Uznało bowiem, że inwestycja ta nie stanowi zabudowy zagrodowej, a taka znajduje się w sąsiedztwie działki nr ewid. [...] objętej wnioskiem, nie spełnia więc kryterium tzw. "dobrego sąsiedztwa", o którym mowa w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie: j.t. Dz.U. z 2015 r. poz. 199 z późn. zm., zwanej dalej "u.p.z.p."), gdyż inwestycja nie stanowi kontynuacji dotychczasowej funkcji zabudowy. Poza tym Kolegium podniosło, że wprawdzie inwestor jest właścicielem gospodarstwa rolnego o powierzchni przekraczającej średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego na terenie gminy [...], to jednak z uwagi na to, że przedmiotowa inwestycja nie ma charakteru inwestycji zagrodowej, nie zachodzi wyłączenie zastosowania art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., wymagającego zachowania kontynuacji funkcji dotychczasowej zabudowy, o czym mowa w art. 61 ust. 4 u.p.z.p. Wyrokiem z dnia 27 września 2012 r., sygn. akt II SA/Lu 402/12, WSA w Lublinie uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, bowiem skutecznie zakwestionował stanowisko tego organu stwierdzając, że planowana inwestycja ma charakter zabudowy zagrodowej. Mając na uwadze wyrażony przez Sąd pogląd, organ odwoławczy – po ponownym rozpatrzeniu odwołania – prawidłowo zatem utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, uwzględniającą wniosek inwestora i ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie chlewni dla hodowli metodą ściółkową [...] sztuk tuczników (21 DJP) z magazynem pasz na działce nr ewid. [...] w miejscowości K.. Organ odwoławczy stwierdził tym samym, że planowana inwestycja ma charakter zabudowy zagrodowej, a więc w sprawie zastosowanie ma art. 61 ust. 4 u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem, przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy (a więc dotyczącego wymogu kontynuacji cech i funkcji dotychczasowej zabudowy) nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie, a taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Ubocznie organ wyjaśnił, że właśnie ze względu na zagrodowy charakter planowanej inwestycji zachodzi faktycznie kontynuacja dotychczasowej funkcji, stąd art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie ma zastosowania. W konsekwencji organ odwoławczy prawidłowo uznał, że zachodzą przesłanki uzasadniające ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji i zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Odnosząc się do zarzutów skargi, które mają charakter wyłącznie procesowy, stwierdzić jedynie należy, że nie zasługują one na uwzględnienie. Przepisy art. 27 ust. 1 w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., na które wskazał skarżący, nie uniemożliwiają bowiem w okolicznościach tej sprawy orzekania w sprawie przez ten sam skład orzekający Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Jak bowiem trafnie wyjaśnił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w wyroku z dnia 15 października 2013 r., sygn. II SA/Rz 738/13, wyłączenie z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie ma miejsca przy rozpatrywaniu sprawy przez ten sam skład osobowy organu kolegialnego, jeżeli wcześniejsze rozstrzygnięcie tego składu było objęte skargą sądowoadministracyjną, a sąd dokonując jego kontroli, uchylił tę decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wyłączenie takie miałoby miejsce wówczas, gdy skład osobowy byłby tożsamy w przypadku decyzji podejmowanej w następstwie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji oraz na skutek złożenia przez stronę wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Taka zaś sytuacja nie zachodzi w niniejszej sprawie. Mając to na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.