II SA/Lu 1075/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Specjalista Beata Basak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 grudnia 2016 r sprawy ze skargi A. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania od decyzji w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: "Kolegium") stwierdziło niedopuszczalność odwołania A. P. (dalej: "skarżąca") od decyzji Wójta [...] R. z dnia [...] kwietnia 2013 r. w sprawie określenia środowiskowych uwarunkowań dla realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie elektrociepłowni na biogaz o mocy elektrycznej 999 kW na terenie działek numer: [...], [...], [...], [...], [...], [...] położonych w miejscowości Z., gmina S. R.. W uzasadnieniu postanowienia Kolegium wskazało, że niewątpliwie z charakterystyki planowanego zamierzenia oraz z raportu oceniającego oddziaływanie planowanej inwestycji na środowisko nie wynika, aby takie oddziaływanie, w ramach prowadzonej działalności, przekraczało granice terenu, do którego inwestor posiada tytuł prawny. Ustalenia ram realizacji inwestycji wynikające z podjętego rozstrzygnięcia wykluczają możliwość wykraczania oddziaływania inwestycji poza jej teren, także na teren działek sąsiednich. Wobec braku szerszego oddziaływania i w świetle powyższych okoliczności uznanie za strony postępowania tylko właścicieli działek bezpośrednio graniczących z obszarem planowanego zamierzenia inwestycyjnego należy uznać za prawidłowe. Mając na uwadze, że odwołanie nie pochodzi od osoby, która nie może być stroną postępowania Kolegium stwierdza niedopuszczalność odwołania, w oparciu o art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267; dalej także: "k.p.a."). W skardze na to postanowienie Kolegium skarżąca zarzuciła naruszenie art. 28 w zw. z art. 10 i art. 134 k.p.a., poprzez nieuznanie jej za stronę postępowania w niniejszej sprawie. Wskazała, że stanowiąca jej własność działka nr "933/4" znajduje się w zasięgu oddziaływania wszystkich uciążliwości związanych z planowaną inwestycją. Zdaniem skarżącej Kolegium nie miało podstaw do ograniczaniu kręgu stron postępowania jedynie do właścicieli nieruchomości, na które inwestycja będzie negatywnie oddziaływać, ale miało obowiązek wziąć pod uwagę każde oddziaływanie. Skarżąca zarzuciła, że ustalenie stron postępowania nastąpiło w maju 2010 r., podczas gdy opracowany został w grudniu 2010 r., zaś ostateczna wersja w marcu 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 22 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Lu 847/13, oddalił tę skargę, podzielając stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej złożonej przez skarżącą, wyrokiem z dnia 14 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2451/14, uchylił wspomniany wyrok Sądu pierwszej instancji. NSA zwrócił uwagę na konieczność – w toku ponownego rozpoznania sprawy – dokonania oceny, czy skarżącej przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zakończonym wydaniem opisanej na wstępie decyzji organu pierwszej instancji, mając na uwadze całokształt materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, w tym sporządzony raport o oddziaływaniu planowanej inwestycji na środowisko. Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. Zaskarżonym postanowieniem Kolegium stwierdziło, na podstawie art. 134 k.p.a., niedopuszczalność odwołania skarżącej od decyzji organu pierwszej instancji z dnia z dnia [...] kwietnia 2013 r. w sprawie określenia środowiskowych uwarunkowań dla realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie elektrociepłowni na biogaz na terenie działek numer: [...], [...], [...], [...], [...], [...] położonych w miejscowości Z., gmina S. R.. Podkreślenia wymaga, że ustalenie kręgu stron postępowania prowadzonego przez organy administracji w tego rodzaju sprawach następuje na podstawie art. 28 k.p.a., w myśl którego stroną w postępowaniu administracyjnym jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. jest zatem osoba (jednostka organizacyjna) wymieniona w art. 29 k.p.a. lub przepisach odrębnych, która na podstawie prawa obowiązującego może czy powinna uzyskać konkretne korzyści albo też może być (powinna być) obarczona powinnością określonego zachowania wyznaczonego nakazem lub zakazem, jednakże dopiero po skonkretyzowaniu ich w decyzji administracyjnej przez organ administracji publicznej, działający w granicach jego właściwości i kompetencji. Każda tak rozumiana strona postępowania musi być przez organ administracyjny wezwana do udziału w postępowaniu wszczętym z urzędu, jak również strona – tak pojmowana – wnosząc swoje żądanie, powoduje wszczęcie postępowania administracyjnego. Uregulowania statusu strony trzeba poszukiwać nie w oparciu o jeden przepis, lecz na podstawie wielu przepisów prawa materialnego administracyjnego, finansowego czy też prawa pracy, wspierając je przepisami prawa cywilnego, jak również z przepisów ustrojowych dotyczących administracji publicznej i wreszcie z przepisów procedury stosownej do sprawy (zob. J. Borkowski, Komentarz do art. 28 k.p.a. [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2016, SIP Legalis, nb. 5 i 13). Nie ma wątpliwości, że źródłem interesu prawnego w sprawie dotyczącej decyzji wójta gminy wydawanej w niniejszej sprawie stanowią przepisy materialnego prawa powszechnie obowiązującego. W doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że interes prawny musi być rozumiany jako obiektywna, czyli realnie istniejąca potrzeba ochrony prawnej. Interes prawny charakteryzuje się więc następującymi cechami: jest indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego (zob. J. Borkowski, jw. wraz z powołanym orzecznictwem). Podkreślenia wymaga przy tym, że interesu prawnego nie można utożsamiać z interesem faktycznym. O interesie prawnym określonego podmiotu w postępowaniu administracyjnym można zaś mówić, jeśli w wyniku subsumpcji stanu faktycznego do dyspozycji normy prawnej podmiot zostanie adresatem normy prawnej, a co za tym idzie, wynik indywidualizacji i konkretyzacji normy prawa administracyjnego będzie miał bezpośredni wpływ na sferę praw i obowiązków danego podmiotu. Przymiot strony w postępowaniu administracyjnym ma więc osoba, której dotyczy bezpośrednio to postępowanie lub w którym może być wydane orzeczenie godzące w jej prawem chronione interesy poprzez ograniczenie lub uniemożliwienie korzystania z przysługujących jej praw. Oczywiste jest zatem, że przymiotu strony postępowania w rozstrzyganej sprawie nie daje jakiekolwiek oddziaływanie planowanej inwestycji na otoczenie, lecz wyłącznie takie oddziaływanie, które powoduje ograniczenia bądź utrudnienia w zagospodarowaniu sąsiadującego terenu, będące skutkiem obowiązywania przepisów materialnego prawa administracyjnego. Ograniczenie to, co nie budzi wątpliwości Sądu, nie może być przy tym jedynie następstwem wzrostu obciążeń czy uciążliwości dla otoczenia, związanych z zagospodarowaniem nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania. Tego rodzaju oddziaływanie, mające charakter immisji pośrednich z jednej nieruchomości na inną, może prowadzić do powstania roszczeń cywilnoprawnych, lecz nie wpływa na przesłankę interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. To oznacza, że właściciel nieruchomości, położonej nawet w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości, na której planowana jest inwestycja wymagająca przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, może być uznany za stronę postępowania w tej sprawie wyłącznie wówczas, gdy konkretny przepis powszechnie obowiązującego prawa administracyjnego, wprowadza ograniczenia w zagospodarowaniu jego nieruchomości. Nie sposób przyjąć przy tym, że każda działka znajdująca się w sąsiedztwie planowanego przedsięwzięcia jednocześnie znajdować się będzie w obszarze objętym oddziaływaniem tego zamierzenia inwestycyjnego (na środowisko). Z przepisów art. 72 ust. 2 pkt 1, art. 74 ust. 1 pkt 1 i art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2016 r. poz. 353 ze zm.) wynika, że w tym przypadku należy mieć na względzie oddziaływania rodzące "uciążliwości dla terenów sąsiednich". Przepis art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. b powołanej ustawy stanowi bowiem wyraźnie, że w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, wydawanej po przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, właściwy organ określa istotne warunki korzystania ze środowiska w fazie realizacji i eksploatacji lub użytkowania przedsięwzięcia, ze szczególnym uwzględnieniem konieczności ochrony cennych wartości przyrodniczych, zasobów naturalnych i zabytków oraz ograniczenia uciążliwości dla terenów sąsiednich. Z tego względu, dla posiadania przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. ma istotne znacznie stwierdzenie występowania takich uciążliwości. Stroną postępowania nie jest więc każdy właściciel nieruchomości znajdującej się w sąsiedztwie planowanej inwestycji, lecz tylko takiej, która położona jest na terenie objętym tak rozumianym oddziaływaniem planowanego przedsięwzięcia. Należy stwierdzić, że sama skarżąca nie wskazała przepisu prawa materialnego wprowadzającego ograniczenie w zagospodarowaniu jej nieruchomości, jakie rodziłoby oddziaływanie planowanej inwestycji. Tym samym nie wskazała ona normy prawnej, stanowiącej źródło jej interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. Istnienia takich norm nie dopatrzył się również w sprawie niniejszej Sąd. Nie budzi wątpliwości, że w żadnym razie nie mogą być uznane za źródło interesu prawnego skarżącej, w rozumieniu art. 28 k.p.a., powołane wyżej przepisy 72 ust. 2 pkt 1, art. 74 ust. 1 pkt 1 i art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Oczywiste jest bowiem, że mają one charakter jedynie ogólny, a nie stanowią norm prawnych, z których może wynikać obowiązek znoszenia konkretnych uciążliwości, jakie wiążą się dla skarżącej w związku z realizacją planowanego przedsięwzięcia. W rozstrzyganej sprawie jest poza sporem, co wynika także z wyjaśnień skarżącej złożonych na rozprawie przed Sądem w dniu [...] maja 2014 r., że jej działka zagrodowa znajduje się w odległości 360 metrów od granic nieruchomości, na której planowana jest omawiana inwestycja. Natomiast działka nr [...], wskazana w skardze (oddalona o 50 metrów od terenu inwestycji), stanowi działkę rolną, pozbawioną jakiejkolwiek zabudowy (zob. k. 37 akt sądowych). Z tych względów zarzuty skargi odnoszące się do oddziaływania planowanej inwestycji na działkę nr [...] muszą być ocenione z uwzględnieniem jej charakteru i sposobu użytkowania. Nie budzi bowiem wątpliwości, że ocena wystąpienia wskazanych przez skarżącą ewentualnych uciążliwości wynikających – w jej ocenie – z emisji zanieczyszczeń powietrza, hałasu czy odorantów, musi uwzględniać charakter tej nieruchomości, która – co jest okolicznością bezsporną – nie graniczy z terenem planowanej inwestycji. Wskazać należy, co również jest bezsporne i co wynika z akt sprawy, że teren przy południowej granicy działki, gdzie planowana jest realizacja inwestycji, zagospodarowywany był dotychczas przez wnioskodawcę jako miejsce czasowego magazynowania obornika i gnojowicy, między innymi na płycie obornikowej. Oczywiste jest więc, mając na uwadze charakterystykę przedsięwzięcia, że wskutek uruchomienia biogazowni i zagospodarowania odchodów, nieprzyjemne zapachy odczuwane będą w mniejszym stopniu niż przed uruchomienia instalacji. Jak wynika z raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko oraz jego uzupełnień, sporządzonych przez osoby posiadające wiadomości specjalne, jedynym istotnym emitorem substancji o nieprzyjemnym zapachu, będzie płyta obornikowa, na której składowana ma być kiszonka. Wskazano przy tym, że zapachy emitowane z kiszonki – co do zasady - nie są tak nieprzyjemne jak zapachy z obornika czy gnojowicy, zaś "w dostępnych źródłach brak jest informacji o rodzaju i ilości substancji emitowanych z kiszonki roślinnej, przez co nie można tego źródła uwzględnić w analizie rozkładu stężeń substancji odorotwórczych". Ponadto w raporcie podniesiono, co nie było kwestionowane w toku postępowania, że z innych zbiorników aniżeli wskazane wyżej, nie będą emitowane do środowiska substancje o nieprzyjemnym zapachu, a to ze względu na hermetyczność tych zbiorników. W ocenie Sądu, stanowisko wyrażone w tym zakresie w raporcie jest spójne i logiczne, i jako takie nie może być skutecznie podważone. Nie budzi również wątpliwości, że na terenie działki zagrodowej skarżącej, oddalonej o 360 metrów od granic nieruchomości, na której planowana jest omawiana inwestycja, jak zasadnie wskazano w raporcie, nie nastąpi przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu, określonego w przepisach rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. z 2014 r. poz. 112). Natomiast dla działki rolnej skarżącej, pozbawionej zabudowy, a znajdującej się w bliższej odległości od tej inwestycji, przepisy powyższego rozporządzenia nie wprowadzają ochrony akustycznej. Ponadto wskazać należy, że w celu ochrony przed wskazanymi wyżej emisjami, a także przed zanieczyszczeniem powietrza, Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w swoim postanowieniu z dnia [...] czerwca 2012 r. zawarł szczegółowe zalecenia co podjęcia działań w zakresie między innymi konieczności: - stosowania szczelnych, zamkniętych komór fermentacyjnych, zbiorników na odcieki, zbiorników na ciecz pofermentacyjną, zbiorników biogazu oraz instalacji międzyobiektowych – w celu ograniczenia emisji odorów oraz ochrony środowiska wodno-gruntowego; - podjęcia – w trakcie realizacji przedsięwzięcia – niezbędnych działań w celu zminimalizowanie uciążliwości wynikających z nadmiernego pylenia i emisji substancji lotnych; - przechowywania kiszonki w silosach szczelnie przykrytych folią, celem ograniczenia emisji substancji odorowych oraz sprostania wymaganiom sanitarnym; - szczelnego przykrywania folią obornika – w celu ograniczenia emisji substancji odorowych; - przewożenia obornika na przyczepach szczelnie przykrywanych, celem ograniczenia emisji odorów i jego rozsypywanie; - dokonywania rozładunku oraz przemieszczania dostarczonego do zakładu obornika, w sposób sprawny, przy zachowaniu dobrej organizacji pracy; - przygotowania wsadu z udziałem obornika – w zamkniętym zbiorniku modułu dozująco-mieszającego; - zabezpieczenia przewozu surowców ciekłych i ciekłej masy pofermentacyjnej w taki sposób, by nie były one źródłem emisji substancji odorowych do powietrza; Organ ten uzgodnił planowane przedsięwzięcie wskazując również, że realizacja i eksploatacja przedsięwzięcia nie może powodować przekroczeń standardów jakości powietrza i nie może stwarzać uciążliwości odorowych poza granicą terenu inwestora, a także nie może powodować przekroczeń dopuszczalnego poziomu hałasu, określonego dla najbliższych terenów chronionych akustycznie zgodnie z przepisami powołanego rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku. Organ podniósł, że w celu minimalizacji negatywnego oddziaływania na klimat akustyczny prace budowlane należy przeprowadzać wyłącznie w porze dziennej – w godzinach od 6.00 do 22.00, a także należy – w miarę możliwości – ograniczyć do minimum ilość przejazdów samochodów dowożących materiały przez tereny zabudowy chronionej akustycznie. Ponadto, zdaniem organu, dla spełnienia wymogów ochrony akustycznej wnioskodawca jest zobowiązany do zapewnienia tego, że eksploatacja zainstalowanych urządzeń i maszyn będzie odbywać się w sposób zgodny z zaleceniem producenta, zaś wszelki ruch pojazdów związanych z logistyką zakładu będzie odbywać się wyłącznie w porze dziennej. W ocenie Sądu, nie budzi wątpliwości, że określenie tych wymogów gwarantuje, że wskazane wyżej nieruchomości skarżącej nie będą narażone na uciążliwości związane z realizacją planowanej inwestycji ani jej funkcjonowaniem. Gdyby zaś w przyszłości doszło do naruszenia tych warunków, skarżąca – w odrębnym postępowaniu – będzie miała możliwość żądania od właściwych organów władzy publicznej, wyegzekwowania wywiązania się przez inwestora z tych obowiązków. Podkreślić przy tym trzeba, że okoliczność ta w żadnym razie nie świadczy o tym, że skarżącej przysługuje interes prawny, pozwalający na uznanie jej za stronę tego postępowania. Podkreślić raz jeszcze trzeba, że przepisem, na podstawie którego skarżącej można przyznać status strony postępowania administracyjnego w rozstrzyganej sprawie, nie jest art. 144 k.c., który zawiera zakaz dokonywania tak zwanych immisji pośrednich z własnej nieruchomości na inne nieruchomości ponad przeciętną miarę wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Niewątpliwie bowiem, jak wskazuje się w doktrynie, prawo do procesu na drodze administracyjnej obwarowane jest przesłankami przedmiotowymi, których regulacja ma miejsce w materialnym prawie administracyjnym (B. Adamiak, Prawo do procesu na drodze administracyjnej jako gwarancja realizacji zasady demokratycznego państwa prawnego, [w:] Instytucje procesu administracyjnego i sądowo administracyjnego. Księga jubileuszowa dedykowana L. Żukowskiemu, Przemyśl–Rzeszów 2009, s. 42–43). Z powyższego wynika, że organy administracji publicznej mogą dokonywać konkretyzacji norm prawa materialnego nie tylko administracyjnego, ale również norm innych dziedzin prawa, jednakże wyłącznie pod warunkiem, że normy te zawierają wyraźne upoważnienie dla organów do podjęcia takiego działania. Skoro z art. 144 k.c. nie da się wywieść upoważnienia tego rodzaju, oczywistym jest, że nie można uznać go za przepis przesądzający o uzyskaniu statusu strony postępowania administracyjnego, w tym postępowania w sprawie określenia środowiskowych uwarunkowań dla planowanego przedsięwzięcia. W świetle powyższych rozważań stwierdzić należy, że stanowisko Kolegium co do konieczności stwierdzenia niedopuszczalności złożonego przez skarżącą odwołania od decyzji organu pierwszej instancji w niniejszej sprawie jest zasadne. Skarżąca nie wykazała istnienia po jej stronie interesu prawnego, składając ten środek odwoławczy. Nie wskazała ona bowiem przepisu materialnego prawa administracyjnego, z którego ten interes wywodzi. Również Sąd nie dopatrzył się podstawy prawnej ochrony jej interesu w rozstrzyganej sprawie. Stwierdzić przy tym należy, że o ile – jak twierdzi skarżąca – działania podjęte na terenie planowanej inwestycji spowodowały dla skarżącej określone uciążliwości (immisje), może ona tej ochrony dochodzić w postępowaniu cywilnym, w drodze powództwa negatoryjnego. Niewątpliwie natomiast wskazane wyżej kwestie nie dają podstaw skarżącej do udziału w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym w rozstrzyganej sprawie. Niezależnie od tego wskazać należy, co wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 2883/14, że organ pierwszej instancji w niniejszym postępowaniu, zgodnie z art. 79 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, zapewnił możliwość udziału społeczeństwa. Trzeba mieć przy tym na uwadze, że skarżąca – działająca jako Prezes Stowarzyszenia "Zagroda – wieś ekologiczna" z siedzibą w Zagrodzie – miała i będzie mieć zapewnioną możliwość kwestionowania legalności sporządzonego w sprawie raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko oraz decyzji organów administracji, w tym – o ile zostanie sporządzona – charakterystyki przedsięwzięcia, stanowiącej integralną część decyzji środowiskowej. NSA powołanym wyżej wyrokiem, po rozpoznaniu skargi Stowarzyszenia – w imieniu którego działała skarżąca, uchylił bowiem wyrok tutejszego Sądu z dnia 5 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Lu 844/13, oddalający skargę Stowarzyszenia na pozytywną dla inwestora decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2013 r., znak: [...] oraz uchylił tę decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu tego wyroku NSA nakazał organom administracji wnikliwe rozstrzygnięcie niniejszej sprawy, z uwzględnieniem podnoszonych przez skarżącą – w imieniu skarżącego Stowarzyszenia zarzutów dotyczących zgodności z prawem planowanej inwestycji. Z tych wszystkich względów, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) skargę oddalił.