II SA/Lu 1076/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca),, Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Protokolant Starszy referent Agata Jakimiuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 lutego 2013 r. sprawy ze skargi S. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie uznania działki za mienie gminne oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2012 r., nr [...]Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu wniosku S. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją tego organu z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w H. z dnia [...] lutego 1994 r., nr [...] w części dotyczącej uznania za mienie gminne działki nr 2901, położonej na terenie miasta H. – Obr. P., umorzyło postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium wyjaśniło, że po przeprowadzeniu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w H. z dnia [...] lutego 1994 r., nr [...] w części dotyczącej uznania za mienie gminne działki nr [...], położonej na terenie miasta H. – Obr. P. uznało, iż rozstrzygnięcie to nie jest dotknięte żadną z wad nieważnościowych i w konsekwencji decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. odmówiło stwierdzenia jego nieważności. Organ nie przyjął za udowodnione twierdzenia, jakoby przed dniem 5 lipca 1963 r. prawa do działki oznaczonej obecnie jako działka nr [...] przysługiwało innej osobie, co wykluczałoby użytkowanie tej działki przez mieszkańców miasta H. W dniu [...] stycznia 2012 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wpłynął wniosek S. K., reprezentowanego przez adwokata S. H., o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu wniosku jego autor podniósł, że sporna działka o powierzchni 0,0423 ha, która weszła w skład działki nr [...], obejmującej dawną działkę nr [...] zajętą pod drogę, nie mogła być uznana za mienie gminne, ponieważ wchodziła w skład działki nr [...] i była w posiadaniu PSS Społem H., a w chwili obecnej jest w posiadaniu S. K. Umarzając zaskarżoną decyzją postępowanie odwoławcze zainicjowane powyższym wnioskiem Kolegium wyjaśniło, że jego rozpatrzenie nie jest dopuszczalne, bowiem pochodzi on od osoby niebędącej stroną postępowania. Organ wskazał, że wprawdzie pełnomocnikowi S. K. doręczono kwestionowaną decyzję z dnia [...] grudnia 2011 r., co stworzyło możliwość złożenia przez niego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jednakże nie kreowało to po jego stronie przymiotu strony postępowania. Prawo do skutecznego żądania rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy musi bowiem być oparte na interesie prawnym w rozumieniu art. 28 k.p.a. , który należy odróżnić od interesu faktycznego. W ocenie Kolegium S. K. nie legitymuje się interesem prawnym w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w H. z dnia [...] lutego 1994 r. Organ przypomniał, że z tą sama argumentacją – rozpoznając wniosek ww. o stwierdzenie nieważności powyższego rozstrzygnięcia – w dniu [...] grudnia 2008 r. podjął decyzję nr [...] odmawiającą wszczęcia postępowania nieważnosciowego, która następnie decyzją Kolegium z dnia [...] kwietnia 2009 r., nr [...] została utrzymana w mocy. Oddalając skargę na ową decyzję z dnia [...] kwietnia 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w prawomocnym wyroku z dnia 5 listopada 2009 r., sygn. akt II SA/Lu 361/09 podzielił stanowisko, że S. K. nie posiada interesu prawnego w domaganiu się wzruszenia w trybie nadzwyczajnym decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w H. z dnia [...] lutego 1994 r. W ocenie organu, skoro w powyższym, prawomocnym wyroku Sąd stwierdził, że S. K. nie jest stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji z dnia [...] lutego 1994 r., to uznać należy, że nie posiada on uprawnienia do złożenia środka zaskarżenia (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2011 r. Fakt doręczenia mu zawiadomienia o wszczęciu postępowania, w którym decyzja ta zapadła, nie czyni go zaś jego stroną. S. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2012 r., domagając się jej uchylenia. Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie prawa procesowego, tj. art. 50 w zw. z art. 57 § 1 pkt 7 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 28 i art. 61 § 4 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez uznanie, że nie jest on stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w H. z dnia [...] lutego 1994 r., podczas gdy decyzja ta bezpośrednio dotyczy jego interesów majątkowych. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że ma interes prawny w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w H. z dnia [...] lutego 1994 r., bowiem decyzja ta może pozbawić go możliwości władania – posiadania gruntu o powierzchni 423 m2 (który obecnie wchodzi w skład działki nr [...]), na wypadek odmowy przez Wojewodę [...] przystąpienia do przeniesienia na rzecz S. K. prawa użytkowania wieczystego tego gruntu. Złożenie wniosku do Wojewody [...] w tym przedmiocie skutkuje zatem – w ocenie skarżącego – ewentualną koniecznością zawieszenia postępowania w niniejszej sprawie do czasu jego rozpatrzenia. Skarżący stwierdził, że jego interes prawny w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w H. z dnia [...] lutego 1994 r. w części dotyczącej uznania za mienie gminne działki nr 2901 wynika również z racji posiadania przez niego części tego gruntu. Wskazał, że w doktrynie oraz orzecznictwie trwa spór w kwestii tego, czy prawo podmiotowe w rozumieniu prawa cywilnego może stanowić konieczny element kształtujący sytuację prawną podmiotu twierdzącego, że ma interes prawny w sprawie administracyjnej. W ocenie skarżącego rysuje się jednak tendencja w kierunku uwzględnienia takiego prawa jako kreującego interes prawny strony w postępowaniu administracyjnym. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentacje zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga S. K. nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja prawa nie narusza. Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do ustalenia, czy skarżącemu przysługuje status strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w H. z dnia [...] lutego 1994 r., nr [...] w części dotyczącej uznania za mienie gminne działki nr [...], położonej na terenie miasta H. – Obr. P. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] umorzyło bowiem na mocy art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. postępowanie odwoławcze zainicjowane wnioskiem skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy po wydaniu przez Kolegium decyzji z dnia [...] grudnia 2012 r. odmawiającej stwierdzenia nieważności przedmiotowego rozstrzygnięcia z dnia [...] lutego 1994 r., uznając, że skarżący nie posiada w tym postępowaniu interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. Wskazać należy, że powyższa kwestia była przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie również w sprawie II SA/Lu 361/09, w której prawomocnym wyrokiem z dnia 5 listopada 2009 r. oddalono skargę S. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r. r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji z dnia [...] lutego 1994 r. Utrzymana tą decyzją w mocy poprzednia decyzja tego organu podjęta została na skutek złożenia przez skarżącego wniosku o stwierdzenie nieważności przedmiotowego rozstrzygnięcia z dnia [...] lutego 1994 r., a u podstaw orzeczonej odmowy wszczęcia w trybie art. 156 k.p.a. postępowania nadzwyczajnego tej decyzji leżało uznanie organu, że skarżący nie posiada interesu prawnego uprawniającego go do wystąpienia z takim żądaniem. Powołany wyżej wyrok jest o tyle istotne, że zgodnie z art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej "p.p.s.a.") orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Przepis ten dotyczy prawomocności materialnej orzeczenia, która polega na związaniu tym orzeczeniem określonych podmiotów. Istota przedmiotowej mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu wyraża się w tym, że także inne sądy i inne organy państwowe, a w wypadkach przewidzianych w ustawie - także inne osoby, muszą brać pod uwagę fakt istnienia oraz treść prawomocnego orzeczenia sądu. Wynikający z niej stan związania ograniczony jest jednak co do zasady tylko do rozstrzygnięcia zawartego w sentencji orzeczenia i nie obejmuje jego motywów (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 13 stycznia 2000 r., II CKN 655/98, LEX nr 51062). Nie oznacza to jednak, że dla prawidłowego odczytania treści tej sentencji nie można się kierować treścią uzasadnienia. W niektórych sytuacjach będzie to nawet konieczne (por. B. Dauter [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek: Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi. Komentarz, Wydanie 4, Warszawa 2011, s. 476-477). Taka sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie, bowiem istota argumentacji Sądu w wyroku oddalającym skargę S. K. w sprawie II SA/Lu 361/09 w istocie sprowadza się do uznania, że skarżący nie ma interesu prawnego w stwierdzeniu nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w H. z dnia [...] lutego 1994 r. W orzeczeniu tym podniesiono, że oceniając indywidualny interes prawny skarżącego należy mieć na uwadze to, że treścią decyzji z dnia [...] lutego 1994 r. było wyłącznie ustalenie, że działki o łącznej pow. 13,0499 ha położone na terenie Miasta H. – P., obejmujące m.in. działkę [...] (wywodzącą się częściowo z działki [...]), stanowią mienie gminne Miasta H. Decyzja ta nie nakładała zatem na żaden inny podmiot jakichkolwiek obowiązków, nie przyznawała innym podmiotom żadnych praw. W konsekwencji stwierdzenie nieważności takiej decyzji mogłoby spowodować zmianę sytuacji prawnej – poprzez pozbawienie prawa własności przejętych nieruchomości - wyłącznie Gminę H., a nie innego podmiotu. Natomiast ustalenie przez organ, wskutek stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] lutego 1994 r., że prawo własności przedmiotowych nieruchomości nie przysługuje Gminie H. nie wpłynie na sytuację prawną skarżącego, w szczególności nie spowoduje, że to on stanie się właścicielem tych nieruchomości. Pozbawienie Gminy prawa własności nie ma bezpośredniego wpływu na nabycie tego prawa przez skarżącego. Ponadto Sąd w powołanym wyroku stwierdził, że źródłem interesu prawnego uprawniającego skarżącego do żądania stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji z dnia [...] lutego 1994 r. nie może być posiadanie gruntu, którego decyzja ta dotyczy, bowiem posiadanie jest faktycznym władztwem, a nie prawem. Interes prawny we wzruszeniu tej ostatecznej decyzji, a więc aktu intelektualnego o ustaleniu prawa własności, wiązać by się musiał z naruszeniem jakiegoś prawa również pojmowanego intelektualnie, a nie ze stanem faktycznym, jakim jest posiadanie. Nie jest natomiast – jak wskazał Sąd – możliwe dokonanie taką decyzją naruszenia posiadania: naruszenie posiadania może być bowiem dokonane wyłącznie fizycznie, podczas gdy naruszenie prawa własności bądź innego prawa do rzeczy (nieruchomości) np. obligacyjnego - może dokonywać się również niefizycznie poprzez jego przeniesienie, ograniczenie, obciążenie etc. Przedmiotowa decyzja z dnia [...] lutego 1994 r. ustalająca, że działki o łącznej pow. 13,0499 ha położone na terenie Miasta H. – P. stanowią mienie gminne Miasta H., nie może zatem naruszyć posiadania, ponieważ jako akt intelektualny nie ingeruje sama w sobie w faktyczne władztwo wykonywane przez skarżącego nad nieruchomością. Podkreślić należy, że moc wiążąca orzeczenia określona w art. 170 p.p.s.a. w odniesieniu do sądów oznacza, że podmioty te muszą przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Zatem w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może być już ona ponownie badana (por. J. Kunicki: glosa do postanowienia Sądu Najwyższego z dnia 21 października 1999 r., sygn. akt I CKN 169/98, OSP 2001, z. 4, poz. 63). Mając zatem na uwadze ocenę prawną zawartą w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 5 listopada 2009 r., sygn. akt II SA/Lu 361/09, którą skład orzekający w niniejszej sprawie jest na mocy art. 170 p.p.s.a. związany, a nadto ją w pełni aprobuje, należy uznać za prawidłowe stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego, iż skarżącemu nie przysługuje status strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności kwestionowanej przez niego decyzji z dnia [...] lutego 1994 r. Jednocześnie stwierdzić należy, że odnoszenie się do zarzutów skargi jest w tych okolicznościach zbędne. Wskazać jedynie wypada, że wobec powyższych okoliczności błędne jest przekonanie skarżącego o konieczności zawieszenia niniejszego postępowania do czasu rozpatrzenia przez Wojewodę [...] jego wniosku w sprawie przeniesienia na jego rzecz prawa użytkowania wieczystego spornego gruntu wchodzącego w skład działki nr [...] w H. W tych warunkach nie może budzić wątpliwości, że skarżący – pomimo, iż doręczono mu decyzję Kolegium z dnia [...] grudnia 2012 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności przedmiotowego rozstrzygnięcia – nie był uprawniony do jej zaskarżenia, co obligowało organ odwoławczy do wydania decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Organ II instancji umarza bowiem postępowanie odwoławcze w razie stwierdzenia, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. (por. uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 lipca 1999 r., sygn. akt OPS 16/98, ONSA 1999, nr 4, poz. 119). Stosownie zaś do art. 127 § 3 k.p.a. do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, stanowiącego środek zaskarżenia od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze, stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Z tych względów Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.