II SA/Lu 1078/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja, Sędziowie Sędzia WSA Robert Hałabis (sprawozdawca), Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Protokolant Referent Bartłomiej Maciak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi W. D. na decyzję Wojewody z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r., nr [...] Wojewoda – po rozpatrzeniu odwołania K. W., M. W. i G. W. – reprezentowanych przez adwokata R. Z. oraz odwołania W. D. i G. W. od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...], orzekającej o umorzeniu postępowania w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość położoną w L. , przy Al. [...], stanowiącą byłą własność M. i J. małż. [...], wywłaszczoną orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w L. z dnia [...] – utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy przedstawił następująco stan faktyczny i prawny sprawy: Orzeczeniem z dnia [...], Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w L. orzekło o odjęciu z dniem 27 lipca 1950 r. prawa własności m.in. do nieruchomości o powierzchni 4.096 m2 stanowiącej własność M. i J. małż. J. . Przedmiotowy dokument zawierał również informację, że orzeczenie co do odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości będzie wydane po złożeniu przez strony odpowiedniego wniosku skierowanego do organu, stosownie do przepisu art. 33 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz.U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31, dalej jako "dekret"). M. J. pismem z dnia 23 maja 1959 r. złożył wniosek do PWRN w L. o wypłatę odszkodowania, jednak wówczas poinformowano go (pismo PWRN w L. z dnia 25 czerwca 1959 r.), iż orzeczenie o wywłaszczeniu nie zostało zaskarżone, a w związku z tym, że po upływie 3 lat od jego uprawomocnienia się żaden ze współwłaścicieli nie złożył wniosku o ustalenie odszkodowania, roszczenie odszkodowawcze uległo przedawnieniu stosownie do art. 39 ust. 1 dekretu. Z tych powodów wniosek M. J. nie został uwzględniony. Wnioskiem z dnia 19 listopada 2011 r. A. J., K. A. W., M. W. i G. W. – reprezentowani przez adwokata R. Z. – wystąpili do Starosty [...] o ustalenie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość (k. 56-59 akt. adm. I inst.). Starosta wniosek ten – zgodnie z właściwością miejscową – przekazał Prezydentowi Miasta L. . Rozpatrując ten wniosek Prezydent Miasta L. decyzją z dnia [...], na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie. Powyższa decyzja pierwszoinstancyjna została następnie – na skutek odwołania złożonego przez pełnomocnika wnioskodawców – uchylona decyzją kasacyjną Wojewody z dnia [...] nr [...]. Powodem takiego rozstrzygnięcia było ustalenie na etapie postępowania odwoławczego, że jedna ze stron postępowania (A. J.) zmarła przed wydaniem decyzji w pierwszej instancji. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezydent Miasta L. decyzją z dnia [...], po raz kolejny umorzył postępowanie w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość stanowiącą kiedyś własność M. i J. małż. J. Utrzymując w mocy powyższą decyzję powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] r. – zaskarżoną w niniejszej sprawie – Wojewoda podzielił przekonanie organu I instancji, że w świetle art. 39 ust. 1 dekretu roszczenie odszkodowawcze przedawnia się po upływie 3 lat od dnia, w którym orzeczenie o wywłaszczeniu stało się ostateczne. Wyjaśnił, że w przepisach tego dekretu funkcjonowała rozdzielność wywłaszczenia i odszkodowania, które w myśl art. 33 ustalane było na wniosek, a roszczenie o odszkodowanie przedawniało się z upływem 3 lat od dnia ostateczności decyzji o wywłaszczeniu (art. 39 tego dekretu). Z pisma Urzędu Spraw Wewnętrznych PWRN z dnia 25 czerwca 1959 r. wynika zaś, że żaden ze współwłaścicieli wywłaszczonej nieruchomości nie złożył odwołania od orzeczenia Prezydium z dnia 12 grudnia 1950 r., w związku z czym stało się ono ostateczne. Następnie w ciągu trzech lat od uprawomocnienia się tego orzeczenia żaden ze współwłaścicieli nie zgłosił wniosku o ustalenie odszkodowania, dlatego roszczenie to przedawniło się. Organ II instancji zaznaczył, że były właściciel nieruchomości M. J. wystąpił do Przewodniczącego PWRN w L. z wnioskiem o przyznanie odszkodowania dopiero w dniu 20 maja 1959 r., zaś jego spadkobiercy ponownie wystąpili z takim wnioskiem w dniu 19 listopada 2011 r. W ocenie Wojewody, w tej sytuacji organ I instancji zasadnie uznał, że roszczenie o wypłatę odszkodowania przedawniło się i nie może być zaspokojone. Organ odwoławczy podkreślił, że w ramach postępowania dowodowego mając na względzie to, iż w aktach sprawy znajdowały się kopie dokumentów archiwalnych, zwrócił się do Archiwum [...] Urzędu Wojewódzkiego o ich uwierzytelnienie, a ponadto dołączył do akt postępowania potwierdzone za zgodność z dokumentacją archiwalną zwrotne poświadczenia odbioru korespondencji kierowanej do M. i J. małż. J. przez Rejonowy Urząd Likwidacyjny w ramach sprawy nr [...], a także odpis orzeczenia o wywłaszczeniu z dnia 12 grudnia 1950 r. Wskazana dokumentacja potwierdza ustalenia, że żaden z właścicieli objętej wywłaszczeniem nieruchomości przy ówczesnej Al. [...]. Ś. (obecnie ul. [...]) – nie złożył odwołania od wyżej wymienionego orzeczenia, w związku z czym stało się ono ostateczne. W aktach archiwalnych brak jest także wniosków o ustalenie i wypłatę odszkodowania złożonych w wymaganym przez ówczesne przepisy trzyletnim terminie od uprawomocnienia się orzeczenia o wywłaszczeniu. M. J. swoją prośbę o odszkodowanie złożył dopiero w dniu 20 maja 1959 r., a więc z uchybieniem tego terminu. Z tego samego względu nie może zostać uwzględniony również wniosek jego spadkobierców z dnia 19 listopada 2011 r. Odnosząc się do zgłoszonego w toku postępowania przez pełnomocnika stron wniosku o wezwanie i przesłuchanie w charakterze świadków M. Z.-R. oraz W. D. (pismo z dnia 22 września 2014 r.), organ II instancji stwierdził, że przeprowadzanie tego dowodu jest niecelowe i nie wniesie do sprawy nowych okoliczności, które nie są znane organowi, lecz będzie jedynie powodowało przedłużanie postępowania. Wojewoda podkreślił przy tym, że nie neguje faktu prześladowania, czy też zastraszania M. J. przez Urząd Bezpieczeństwa, jak również tego, że był on w okresie stalinowskim więziony w więzieniu śledczym na Zamku L. . Jak jednak wynika z odwołania W. D. i G. W., M. J. w więzieniu przebywał w okresie od dnia 19 lipca 1949 r. do dnia 18 maja 1950 r., natomiast orzeczenie o wywłaszczeniu zapadło w dniu 12 grudnia 1950 r. Orzeczenie to zawierało przy tym pouczenie o konieczności złożenia dodatkowego wniosku w celu ubiegania się o odszkodowanie, jednak żadna ze stron nie skorzystała z tego uprawnienia. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 5 k.c. Wojewoda stwierdził, że zarzut ten jest całkowicie chybiony, ponieważ powołany przepis nie ma zastosowania w odniesieniu do prawa administracyjnego. Co do zarzutu naruszenia art. 7 k.p.a. (obecnie 9 k.p.a.), poprzez niepoinformowanie stron o terminie przedawnienia roszczeń dotyczących ubiegania się o odszkodowanie, a następnie możliwości złożenia wniosku o przywrócenie terminu na dokonanie tych czynności przez Urząd Spraw Wewnętrznych PWRN, Wojewoda wskazał jedynie, że orzeczenie o wywłaszczeniu jest ostateczne i wiąże organy przy rozpatrywaniu przedmiotowej sprawy. Podsumowując organ odwoławczy stwierdził, że rozstrzygnięcie podjęte przez organ I instancji znajduje uzasadnienie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na powyższą decyzję ostateczną wniosła skarżąca W. D., domagając się zmiany zaskarżonej decyzji poprzez podjęcie rozstrzygnięcia korzystnego dla wnioskodawców oraz zarzuciła jej: 1) całkowite pozbawienie prawa do odszkodowania byłych właścicieli nieruchomości wbrew Konstytucji oraz ustawy o gospodarce nieruchomościami; 2) niedostrzeżenie faktu, że nastąpiły przemiany ustrojowe po 1989 r., zwieńczone wejściem w życie Konstytucji z 1997 r., które przywróciły jednolity charakter własności i równą jej ochronę; 3) naruszenie art. 64 ust. 1 Konstytucji, który stwierdza, że "każdy ma prawo do własności’’, a jej pozbawienie może nastąpić tylko w wyjątkowych sytuacjach przewidzianych w ustawach; 4) naruszenie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, mówiących o wywłaszczeniu właściciela z nieruchomości za odpowiednim odszkodowaniem; 5) niedostrzeżenie faktu, że Prezydent Miasta L. wydaje decyzje we własnej sprawie, ponieważ w tym samym czasie odmówił zwrotu nieruchomości oraz odszkodowania, a prowadzi inwestycje drogowe na terenie, za który odszkodowania ubiegają się spadkobiercy właścicieli nieruchomości, przez co wystąpiły przesłanki jego wyłączenia odnośnie decyzji podejmowanych w ramach tzw. specustawy drogowej; 6) pobieżne i niedokładne przeanalizowanie sytuacji osobistej, w jakiej żył właściciel nieruchomości (zesłanie na Syberię, pozbawienie wolności i więzienie na Zamku L. , prześladowania, liczne przesłuchania, zastraszanie, tortury podczas przesłuchań, ostatecznie choroba jego oraz jego żony, zwolnienie z pracy zwieńczone zabraniem nieruchomości), która nie pozwalała mu na wystąpienie o odszkodowanie we wskazanym terminie 3 lat. Skarżąca ponadto podniosła, że materiał dowodowy przedstawiony przez Wojewodę w dniu 11 września 2014 r. jest nieprawdziwy. Jej zdaniem poświadczenia odbioru nie zawierają podpisów odbiorów, ponieważ są to przesyłki przesłane listem zwykłym, a nie poleconym za zwrotnym potwierdzeniem odbioru. Ponadto podpisy, które tam się znajdują – w ocenie skarżącej – nie należą do osób decyzyjnych. Skarżąca zakwestionowała również autentyczność orzeczeń napisanych ręcznie podnosząc, że nie zawierają one podpisów i pieczęci urzędowych, a więc mają wyłącznie charakter "brudnopisu urzędowego". W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga nie może zostać uwzględniona, albowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie naruszają prawa. Podstawę prawną tych rozstrzygnięć stanowił przepis art. 105 § 1 k.p.a., zgodnie z którym, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że z bezprzedmiotowością postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. mamy do czynienia wówczas, gdy odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 1 k.p.a. Innymi słowy bezprzedmiotowość oznacza sytuację, w której brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez jej rozstrzygnięcie co do istoty. Przedmiotem postępowania administracyjnego są bowiem sprawy indywidualne z zakresu prawa administracyjnego, jeśli z przepisów prawa materialnego wynika umocowanie organu administracyjnego do prowadzenia postępowania administracyjnego o charakterze jurysdykcyjnym (por. wyrok NSA z dnia 29 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 791/10, LEX nr 1079828; wyrok WSA w L. z dnia 22 grudnia 2010 r., sygn. akt IV SA/Po 733/10, LEX nr 758601). W ocenie Sądu stanowisko organów obu instancji, według którego postępowanie wszczęte na skutek wniosku następców prawnych M. i J. małż. J. z dnia 19 listopada 2011 r. o ustalenie i wypłatę odszkodowania za wywłaszczoną od nich nieruchomość o powierzchni 4.096 m2, położoną przy Al. [...] (niegdyś Al. [...]) w L. , jest bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. i jako takie podlega umorzeniu – jest prawidłowe. Przypomnieć należy, że przedmiotowego wywłaszczenia dokonano na mocy orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w L. z dnia [...] r., znak: [...] (k. 30 akt adm. I inst.). Orzeczenie to zostało natomiast podjęte w trybie przepisów dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz.U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31). Jak słusznie wskazał organ odwoławczy, w przepisach tego dekretu funkcjonowała rozdzielność wywłaszczenia i odszkodowania, co oznacza, że orzeczenie o ustaleniu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość nie stanowiło elementu orzeczenia o wywłaszczeniu. Treść tego ostatniego precyzyjnie bowiem określał art. 21 ust. 2 dekretu, wymieniając wśród jego składników jedynie: 1) ustalenie przedmiotu i rozmiaru wywłaszczenia, 2) wskazanie, na czyją rzecz wywłaszczenie nastąpiło, 3) uzasadnienie przyjęcia lub odrzucenia wniosków lub sprzeciwów, jeżeli takowe wpłynęły. Ustalenie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość stanowiło zaś przedmiot odrębnego postępowania, regulowanego przepisami rozdziału 5 wspomnianego dekretu. W tym zakresie przepis art. 33 ust. 1 dekretu przewidywał, że wniosek o ustalenie odszkodowania każda ze stron może złożyć do prezydium wojewódzkiej rady narodowej po zgłoszeniu wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego. Wykonawca narodowych planów gospodarczych może zgłosić wniosek o ustalenie odszkodowania równocześnie z wnioskiem o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego. W razie sporu co do tytułu własności nieruchomości (art. 26 ust. 3 dekretu), wniosek o ustalenie odszkodowania będzie rozpatrzony po prawomocnym rozstrzygnięciu sporu. Z kolei art. 39 ust. 1 dekretu stanowił, że roszczenia odszkodowawcze przedawniają się po upływie trzech lat od dnia, w którym orzeczenie o wywłaszczeniu stało się ostateczne w toku instancji. Należy w tym miejscu zaakcentować, że termin określony w powyższym przepisie jest terminem prawa materialnego, a w związku z tym nie może on zostać ani przywrócony, ani też nie mógł zostać przedłużony, bądź skrócony. Potwierdza to jednoznaczne zawarte w tym przepisie stwierdzenie, iż po upływie tego terminu roszczenie odszkodowawcze przedawnia się. W toku przeprowadzonego w niniejszej sprawie postępowania dowodowego jednoznacznie ustalono, że orzeczenie z dnia 12 grudnia 1950 r., na mocy którego dokonano wywłaszczenia nieruchomości M. i J. małż. [...] nie zostało przez żadną ze stron zaskarżone w drodze odwołania do Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w L. , przewidzianego w art. 24 ust. 2 dekretu, a tym samym stało się ostateczne. Okoliczność ta nie była zresztą w toku niniejszego postępowania kwestionowana, a potwierdza ją ostatecznie treść pisma Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w L. z dnia 25 czerwca 1959 r. (k. 76 akt adm. I inst.). Jednocześnie na podstawie dokumentów (zwrotnych potwierdzeń odbioru) pozyskanych z zasobów Archiwum [...] Urzędu Wojewódzkiego już w toku postępowania odwoławczego możliwym było ustalenie, że dla M. i J. małż. J. orzeczenie to stało się ostateczne od dnia 31 grudnia 1950 r., albowiem doręczone im ono zostało w dniu 16 grudnia 1950 r., a tym samym termin jego zaskarżenia upływał w przypadku tych właścicieli w dniu 30 grudnia 1950 r. Wobec powyższego należy stwierdzić, że trzyletni termin do ubiegania się przez M. i J. małż. J. o odszkodowanie za nieruchomość wywłaszczoną na mocy orzeczenia z dnia [...], upłynął w dniu 31 grudnia 1953 r. W konsekwencji, następcy prawni byłych właścicieli składając wniosek w tym przedmiocie w dniu 19 listopada 2011 r., uczynili to już po przedawnieniu roszczenia odszkodowawczego. Wobec tej okoliczności uznać należało, że przekonanie organów co do bezprzedmiotowości postępowania zainicjowanego tym wnioskiem było w pełni zasadne. Za przyjęciem odmiennego stanowiska nie mogą przemawiać twierdzenia skarżącej dotyczące tego, że w okresie stalinowskim M. J. był osobą prześladowaną przez Urząd Bezpieczeństwa i z tego względu nie mógł skutecznie dochodzić roszczenia o odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość. Nie przecząc przywołanym przez wnioskodawców okolicznościom należy jednakże zauważyć, że M. J. wystąpił ze stosownym wnioskiem w tym przedmiocie w dniu 20 maja 1959 r., jednak już wówczas wniosek taki był spóźniony, o czym został on poinformowany w piśmie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w L. z dnia 25 czerwca 1959 r. Nawet zaś, gdyby wniosek taki nie został wówczas przez M. J. w ogóle złożony – przyjmując, że z uwagi na prześladowania jakim był poddany, nie mógł on skutecznie korzystać ze swoich uprawnień w okresie stalinowskim, a także później, przez cały okres PRL-u – można by jedynie ewentualnie rozważyć, czy trzyletni termin do złożenia takiego wniosku w przypadku M. i J. małż. [...], bądź ich następców prawnych, nie rozpoczął biegu dopiero w chwili istotnej zmiany ustrojowej w Polsce w 1989 r. Rozważania w tym zakresie należy jednak uznać za zbędne w sytuacji, gdy wniosek następców prawnych byłych właścicieli o odszkodowanie został złożony dopiero w 2011 r., a więc bez wątpienia po upływie trzyletniego terminu przewidzianego w art. 39 ust. 1 dekretu nawet, gdyby początek jego biegu datować na 1989 r. W konkluzji dodatkowo wyjaśnić należy, że wbrew twierdzeniom skarżącej przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz.U. z 2014 r. poz. 518 z późn. zm.), która weszła w życie w dniu 1 stycznia 1998 r., nie mogły mieć w niniejszej sprawie zastosowania, bowiem to nie na jej podstawie dokonano wywłaszczenia nieruchomości stanowiącej własność jej poprzedników prawnych. Zarzuty skarżącej odnośnie konieczności wyłączenia Prezydenta [...] od udziału w odrębnym postępowaniu w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, pozostają zaś w ramach niniejszej sprawy bez znaczenia dla sposobu rozstrzygnięcia sprawy. Nie doszło też do naruszenia art. 64 ust. 1 Konstytucji, ani też wskazywanego w toku postępowania przez wnioskodawców przepisu art. 5 k.c. Co do ostatniego z tych przepisów trzeba zwrócić uwagę, że odnosi się on do zakazu nadużycia prawa podmiotowego i leży w obszarze prawa prywatnego (cywilnego), nie zaś administracyjnego, a co więcej, nie może stanowić samoistnej podstawy dochodzenia jakichkolwiek roszczeń, gdyż służy do obrony przed roszczeniami nieuzasadnionymi właśnie z powodu nadużycia prawa. Z przytoczonych wyżej względów, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.