II SA/Lu 109/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc – Malec Asesor sądowy Jerzy Parchomiuk po rozpoznaniu w Wydziale II w dniu 4 kwietnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi S. K. na postanowienie Wojewody z dnia [...] r., znak: [...] w przedmiocie odmowy wydania kopii dokumentów z akt postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Wojewody na rzecz S. K. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. We wniosku z dnia [...] listopada 2018r. S. K. na podstawie art. 73 § 1 kpa domagał się od Starosty [...] sporządzenia i wysłania na jego adres domowy fotokopii projektu budowlanego oraz raportu oddziaływania na środowisko ewentualnie karty informacyjnej z akt sprawy w której jest stroną. Wyjaśnił, że dokumenty są mu niezbędne do sporządzenia prywatnych opinii biegłych. Pismem z dnia 19 listopada 2018r. Starosta poinformował wnioskodawcę, że z dokumentami sprawy można zapoznać się w Starostwie Powiatowym w Z. w godzinach pracy urzędu, a następnie postanowieniem z dnia [...]. odmówił wydania kopii żądanych dokumentów z uwagi na brak potrzebnego sprzętu, dużej liczby dokumentów przewidzianych do kopiowania oraz ochronę autorskich praw majątkowych i osobistych osób je sporządzających. W motywach rozstrzygnięcia podał, że udostępnienie akt stronie na podstawie wspomnianego przepisu nie obejmuje obowiązku sporządzania ich kopii lub udostępnienia w inny sposób. Z treści art. 73 § 1 kpa wynika, że realizacja prawa do sporządzania notatek, kopii lub odpisów z akt sprawy ustawodawca pozostawił stronie postępowania do własnej realizacji. Możliwe są w tym względzie wszelkie sposoby sporządzania kopii z wykorzystaniem urządzeń służących do powielania, czy utrwalania. Natomiast obowiązek organu administracji publicznej sprowadza się do udostępnienia stronie w lokalu organu akt postępowania. Brak jest zatem podstaw do wiążącego obowiązku udostępniania urządzeń i materiałów służących do sporządzania kopii, a tym bardziej do świadczenia usług ksero. Organ wskazał, że ma bardzo ograniczone możliwości kopiowania dokumentów z uwagi na brak potrzebnego sprzętu. Projekt budowlany zawiera wielkoformatowe arkusze, większe, niż format A3, do którego kopiowania potrzebny jest specjalistyczny sprzęt nie będący na jego wyposażeniu. Dodatkowo dokumentacja techniczna zawiera dużą ilość dokumentów przewidzianych do skopiowania. Zdaniem organu taka interpretacja zgodna jest z poglądami wyrażanymi w orzecznictwie, gdzie przyjęto prokonstytucyjną, systemową i celowościową wykładnię art. 73 § 1 kpa z konkluzją, że w ramach udostępnienia akt stronie mieści się sporządzanie przez organ w sposób wynikający z posiadanych możliwości technicznych i organizacyjnych kopii dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy. Organ zwrócił ponadto uwagę, że kopiowanie projektu architektoniczno – budowlanego bez zgody autora może powodować naruszenie jego autorskich praw majątkowych. Po rozpoznaniu zażalenia S. K. Wojewoda postanowienie organu I instancji utrzymał w mocy. Organ zwrócił uwagę, że z art. 73 § 1 kpa wynikają dla organu dwa obowiązki: umożliwienie stronie przeglądania akt sprawy oraz umożliwienie stronie sporządzania notatek, kopii lub odpisów z akt sprawy. Ponadto z art. 73 § 2 kpa należy wyprowadzić również obowiązek organu uwierzytelnienia sporządzonych przez stronę odpisów z akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony. Żaden jednak z tych przepisów nie nakłada na organ administracji obowiązku wykonywania, nawet odpłatnie, kserokopii dokumentów zwartych w aktach i dostarczania ich stronie, gdyż utrwalanie wiadomości zawartych w aktach administracyjnych w postaci notatek lub odpisów jednoznacznie powierzono stronie bez względu na użyte przez nią w tym celu środki techniczne. Wojewoda zaznaczył, że pismem z dnia 19 listopada 2018r. wnioskodawca został poinformowany o udostępnieniu akt i możliwości zapoznaniu się z projektem budowlanym. Został także poinformowany o możliwości skorzystania z procedury przewidzianej w art. 73 § 2 kpa. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego S. K. wskazał, powołując się na orzecznictwo administracyjnosądowe, w tym na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 października 2018r. ( I OPS 1/08 9 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych ), że w ramach udostępnienia akt stronie na podstawie art. 73 § 1 kpa mieści się sporządzenie przez organ, w sposób wynikający z jego możliwości technicznych i organizacyjnych kopii dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy. Skarżący zaznaczył, ze art. 73 § 1 kpa i art. 73 § 2 kpa przewidują dwa odrębne uprawnienia strony składające się na jej prawo dostępu do akt. W ramach pierwszego z nich strona ma prawo wglądu w akta sprawy sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów i może posłużyć się w tym zakresie dostępnymi środkami technicznymi, a organ jest zobowiązany jej to umożliwić w sposób usprawiedliwiony okolicznościami sprawy i gwarantujący jego realizację, co nie wyklucza stworzenia warunków do skorzystania na jego koszt z urządzeń znajdujących się w siedzibie organu. W tym przypadku strona nie musi wskazywać przyczyn dla których chce kopie pozyskać. Inaczej jest natomiast w razie skorzystania z możliwości które daje art. 73 § 2 kpa, w myśl którego strona może żądać uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony. Uprawnienie powyższe obejmuje jednak jedynie uwierzytelnianie odpisów lub kopii przedstawionych przez stronę w tym pozyskanych w trybie art. 73 §1 kpa oraz wydawanie uwierzytelnionych opisów. Miał zatem podstawy do żądania sporządzenia kopii akt sprawy na swój koszt. Odpowiadając na skargę Wojewoda podtrzymał swoją argumentację i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Rzeczywiście w orzecznictwie wielokrotnie prezentowano pogląd, że brzmienie art. 73 § 1 kpa nie nakłada na organy administracji publicznej obowiązku wykonania, a następnie doręczenia na wskazany przez stronę adres dokumentów z akt sprawy. Nie ma przy tym znaczenia, kto miałby ponieść koszty wykonania kopii oraz nadania przesyłki, bez znaczenia jest także kwestia podstawy prawnej do obciążenia kosztami tego działania strony. Wskazywano, że ustawodawca wyraźnie wskazuje sposoby, przy zastosowaniu których strona może zapoznać się z aktami sprawy. Stosownie do powołanego przepisu strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów, przy czym prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania. Strona ma ponadto prawo żądać uwierzytelnienia sporządzonych odpisów lub kopii z akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile uzasadnione jest to jej ważnym interesem ( art. 73 § 2 kpa ). Argumentowano, że żądania wydania kopii pism nie mieści się w prawie do przeglądania akt sprawy, ani też w prawie do sporządzania z nich notatek, kopii i odpisów. Rola organu administracji kończy się zatem na zapewnieniu stronom możliwości skorzystania z tych uprawnień, a strona postępowania nie może żądać, aby takie kopie wykonywał i dostarczał sam organ administracji. Odmienne stanowisko zajął jednak Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 8 października 2018r. ( I OPS 1/08 9 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych ), zresztą powołanej w skardze, w której stwierdził, że w ramach udostępnienia akt stronie na podstawie art. 73 § 1 kpa mieści się sporządzenie przez organ, w sposób wynikający z jego możliwości technicznych i organizacyjnych, na wniosek strony, kopii dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy. Sąd przychylił się do tej linii orzeczniczej w której ukształtowane zostało stanowisko wskazujące na potrzebę systemowej i celowościowej wykładni art. 73 § 1 kpa, uwzględniającej normy konstytucyjne i ogólne zasady prawa administracyjnego. W jego ocenie prawidłowe jest stanowisko, że prawo strony w zakresie dostępu do akt należy rozumieć szeroko, a więc nie tylko jako prawo wglądu do akt i osobistego sporządzenia notatek, odpisów oraz kopii, ale także jako uprawnienie uzyskania kserokopii z akt sprawy, wykonanych przez organ administracji za zwrotem związanych z tym kosztów. Uzasadnieniem dla takiej interpretacji omawianego przepisu stały się uwarunkowania wynikające z art. 51 ust. 3 Konstytucji RP, gwarantujące każdemu prawo dostępu do dotyczących go urzędowo dokumentów, a przede wszystkim z przepisów art. 10, art. 7 i art. 12 kpa, statuujących zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu, prawdy obiektywnej, zasady szybkości i ograniczonego formalizmu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego dostęp do akt bez możliwości utrwalenia ich treści nie tworzy gwarancji obrony zgodnej z art. 51 ust. 3 Konstytucji RP ani uszczegóławiającymi ją elementami, wynikającymi z zasad prawa administracyjnego. Za słuszne uznał także stanowisko dopuszczające wykorzystanie współczesnych technicznych możliwości, nieznanych w dacie uchwalania Kodeksu postępowania administracyjnego, do sporządzania notatek, odpisów i kopii z akt administracyjnych w ramach przepisu art. 73 § 1 kpa. W tym celu mogą być użyte zatem wszelkie urządzenia służące do zapisywania materiałów, w tym skanery, cyfrowe aparaty fotograficzne, kopiarki, pod warunkiem, że nie zniszczą struktury utrwalanych dokumentów. Sąd zwrócił uwagę, że nie każda ze stron ma możliwość samodzielnego zapisania zawartości akt za pomocą najnowocześniejszych urządzeń technicznych, czy to ze względu na to, że ich nie posiada, czy to z uwagi na nieumiejętność posługiwania się nimi. W takiej sytuacji, odmowa wykonania kopii za pomocą dostępnych w biurze organu urządzeń prowadziłaby w istocie do nierówności pomiędzy stronami ze względu na dostępność nowych technologii, co nie może znaleźć akceptacji w demokratycznym państwie prawym. Powszechna dostępność np. kserokopiarek w urzędach i łatwość z jaką można w ten sposób uzyskać choćby kserokopię żądanego materiału z akt, powinna pozwolić rozwiązać tę sytuację w zgodzie z gwarancjami z art. 51 ust. 3 i art. 2 Konstytucji RP. Oznaczać to może jedynie odczytanie przepisu art. 73 § 1 kpa jako dopuszczającego sporządzenie na wniosek strony kopii z akt, przy użyciu dostępnych w organie urządzeń, tak aby w dobie postępu technicznego możliwość utrwalenia treści akt przez stronę nie ograniczała się do notatek odręcznych, z istoty swej niegwarantujących w stosunkowo krótkim czasie takiego odwzorowania treści, jak np. kserokopia, czy fotokopia. Naczelny Sad Administracyjny zaznaczył, że określając relacje podmiotu uprawnionego do korzystania z akt oraz organu administracji akcentować należy konieczność ich współdziałania celem zapewnienia efektywnego prowadzenia postępowania, zgodnie z obowiązującymi współcześnie standardami dobrej administracji. To na organie ciąży obowiązek stworzenia warunków gwarantujących stronie realną możliwość zapoznania się z materiałem dowodowym zgromadzonym w aktach administracyjnych i jego wykorzystania w ramach uprawnień procesowych. Z tego też względu nie może w sposób dowolny ograniczać możliwości sporządzania kserokopii dokumentów przy użyciu sprzętu będącego w posiadaniu organu. Jak słusznie zaznaczono w postanowieniu NSA z dnia 19 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 2043/09 "kwestie techniki sporządzania kserokopii i jego kosztów wprawdzie wymagają organizacyjnego rozwiązania przez organ, lecz nie należą do istoty obowiązku organu wyrażonego w art. 73 § 1 kpa, a tym bardziej nie mogą organu z tego obowiązku zwolnić". Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepis art. 262 § 1 pkt 2 kpa stanowi podstawę do obciążenia strony kosztami sporządzenia kopii dokumentacji, gdyż mieszczą się one w kosztach postępowania administracyjnego poniesionych na jej żądanie. Koszty te nie pozostają bowiem w bezpośrednim związku z rozstrzygnięciem sprawy, a tylko przez ten pryzmat odczytywać należy ustawowe obowiązki organu, o których mowa w tym przepisie, co w konsekwencji wyklucza obciążenie nimi organu. Według NSA odmowa uwzględnienia wniosku strony o sporządzenie kserokopii z akt mogłaby nastąpić jedynie, gdyby organ wykazał konkretne utrudnienia wynikające z braku potrzebnego sprzętu lub dużej liczby dokumentów przewidzianych do kopiowania. Tylko więc w sytuacjach wymagających większego organizacyjnego zaangażowania ze strony pracowników organu dopuszczalne byłoby wyznaczenie stronie określonych warunków realizacji wniosku w przedmiocie sporządzenia kserokopii dokumentów. Odmowa wydania kopii z akt sprawy może być też usprawiedliwiona w sytuacji, gdy strona w sposób oczywisty i świadomy nadużywa prawa wynikającego z art. 73 § 1 kpa. W świetle powyższego nie może budzić wątpliwości, że stanowisko Wojewody nie może zostać uznane za trafne. Może natomiast budzić zdziwienie, skoro na jego poparcie powołuje wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi ( III SA/Łd 293/13 ), w którym zaprezentowano pogląd odpowiadający właśnie tezom powołanej uchwały. Niejasne jest natomiast stanowisko Starosty [...]. Jakkolwiek zdaje się podzielać pogląd, że jego obowiązki w zakresie stosowania art. 73 § 1 kpa sprowadzają się wyłącznie do udostępnienia akt w obecności jego pracownika bez możliwości udostępnienia urządzeń i materiałów służących do sporządzania kopii, a tym bardziej do świadczenia usług ksero, to jednak w uzasadnieniu odmowy wydania kopii dokumentów wskazuje również na brak potrzebnego sprzętu, dużą liczbę dokumentów przewidzianych do kserowania i ochronę autorskich praw majątkowych i osobistych. Co więcej, powołuje się właśnie na prokonstytucyjną, systemową i celowościową wykładnię wspomnianego przepisu, według której w ramach udostepnienia akt stronie mieści się sporządzanie przez organ w sposób wynikający z posiadanych możliwości technicznych i organizacyjnych kopii dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy. Ponownie rozpoznając zażalenie Wojewoda odniesie się zatem do motywów podniesionych przez organ I instancji. Z tych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U z 2018r. poz. 1302 ) należało uchylić zaskarżone postanowienie. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 powołanej ustawy. Obejmują one zwrot uiszczonego wpisu od skargi w kwocie [...]zł.