II SA/Lu 109/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Asesor sądowy Maciej Gapski (sprawozdawca) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Marzena Okoń po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 maja 2024 r. sprawy ze skargi T. S. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 4 grudnia 2023 r. znak IF-VII.7840.4.47.2023.RW w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę. Zaskarżoną do sądu decyzją z dnia 4 grudnia 2023 r. znak: IF-VII.7840.4.47.2023.RW Wojewoda Lubelski (dalej jako: Wojewoda lub organ), po rozpatrzeniu odwołania T. S. (dalej jako: skarżąca) od decyzji Starosty Puławskiego z dnia 18 września 2023 r., w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną z dnia 26 maja 2023 r., nr: AB.6740.3.210.2023 o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z wewnętrzną linią zasilającą energii elektrycznej oraz doziemną i wewnętrzną gazową na działce nr ewid.[...] w miejscowości O., gm. K., utrzymał w mocy zaskarżone orzeczenie. Decyzje organów obu instancji zostały wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym. Pismem z dnia 20 lipca 2023 r. T. S. wystąpiła do Starosty Puławskiego z wnioskiem o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Wojewody z dnia 20 czerwca 2023 r., znak: IF-VII.7840.4.23.2023.IT, umarzającą postępowanie odwoławcze, dotyczące decyzji Starosty Puławskiego z dnia 26 maja 2023 r., nr: AB.6740.3.210.2023, zatwierdzającej projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany oraz udzielającej K. i A. K. pozwolenia na budowę. Wnioskodawczyni wskazała, że w sprawie pojawiły się nowe dowody, istniejące w dniu wydania decyzji, a nie znane organowi, który ją wydał. Skarżąca wyjaśniła, że fragmenty linii energetycznej oraz gazowej znajdujące się w miejscowości O., w szczególności pomiędzy działkami nr ewid. [...] i nr ewid [...] oraz od działki nr ewid.[...] do działki nr [...] zostały wybudowane z własnych środków przez K. i A. S. w 1974 r. oraz 1988 r., a nigdy nie zwrócono nakładów poniesionych na tę infrastrukturę. Zdaniem skarżącej fakt ten narusza jej uprawnienia. Do pisma o wznowienie strona dołączyła dokumenty (pominięte przez organ w postępowaniu budowlanym), które jej zdaniem świadczyły o zasadności złożonego wniosku. Postanowieniem z dnia 26 lipca 2023 r., działając na podstawie art. 150 § 1, art. 145 § 1 pkt 5, art. 147 oraz art. 149 §1 k.p.a., Starosta Puławski wznowił postępowanie, we wskazanej sprawie budowlanej, na wniosek T. S.. Decyzją z dnia 18 września 2023 r. na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Starosta Puławski umorzył wskazane powyżej postępowanie administracyjne. W uzasadnieniu decyzji Starosta podkreślił, że T. S. nie została uznana za stronę postępowania administracyjnego zakończonego decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia 26 maja 2023 r., Nr: AB.6740.3.210.2023. Starosta przywołał brzmienie art. 28 k.p.a. oraz art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego (Dz. U. z 2023 r. poz. 682 ze zm., dalej jako pr. bud.) oraz definicję obszaru oddziaływania wg przepisu art. 3 ust. 20 pr. bud. i stwierdził, że w jego ocenie wnioskodawca nie posiada przymiotu strony w sprawie wydania pozwolenia na budowę. Na potwierdzenie swojego stanowiska powołał się na projekt budowlany, stanowiący załącznik do decyzji w sprawie udzielonego pozwolenia na budowę, w którym projektant wskazał zakres obszaru oddziaływania spornej inwestycji. Zaznaczył, że analiza projektu zagospodarowania działki oraz przepisów techniczno-budowlanych i przepisów szczegółowych dokonana przez organ I instancji nie doprowadziła do zakwestionowania przyjętego przez projektanta zasięgu obszaru oddziaływania planowanej inwestycji. Starosta podkreślił, że stanowiące własność wnioskodawczyni działki o nr ewid.[...] i [...] nie znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji zaprojektowanej na działce o nr ewid.[...] Dlatego też organ ten uznał, że skarżącej nie przysługiwał status strony w postępowaniu budowlanym. Fakt ten został również potwierdzony decyzją Wojewody Lubelskiego z dnia 20 czerwca 2023 r. o umorzeniu postępowania odwoławczego wszczętego z odwołania T. S. od decyzji Starosty z dnia 26 maja 2023 r., Nr: AB.6740.3.210.2023. Organ podkreślił, że decyzja Wojewody nie została zaskarżona do sądu administracyjnego. W konkluzji Starosta podkreślił, że wniosek o wszczęcie postępowania wznowieniowego powinien pochodzić o podmiotu, któremu przysługuje status strony w prowadzonym postępowaniu administracyjnym. W związku z faktem braku po stronie T. S. statusu strony w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia 26 maja 2023 r., Nr: AB.6740.3.210.2023 nie można przyjąć, że posiada taki status w postępowaniu wznowieniowym. Dlatego też na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. organ I instancji umorzył przedmiotowe postępowanie. Po rozpatrzeniu odwołania T. S. z dnia 10 października 2023 r. Wojewoda decyzją z dnia 4 grudnia 2023 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Starosty Puławskiego. Organ odwoławczy podzielił stanowisko i argumentację Starosty podkreślając, że odwołującej nie można uznać za stronę w postępowaniu budowlanym zakończonym decyzją z dnia 26 maja 2023 r., znak: AB.6740.3.210.2023 o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Dodatkowo Wojewoda podkreślił, że T. S. złożyła wniosek o wznowienie postępowania powołując się na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. z przekroczeniem ustawowego terminu, określonego w art. 148 § 1 k.p.a. Wojewoda wyjaśnił, że skarżąca składając odwołanie od decyzji Starosty Puławskiego z dnia 26 maja 2023 r., Nr: AB.6740.3.210.2023 w dniu 6 czerwca 2023 r. powołała się na te same argumenty, co we wniosku o wznowienie postępowania z dnia 20 lipca 2023 r. Zdaniem organu świadczy to o tym, że już w dniu 6 czerwca 2023 r. skarżącej znane były wszystkie fakty, okoliczności i dowody, na które powołała się we wniosku o wznowienie postępowania. Wniosek o wznowienie nie został więc złożony w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania – art. 148 § 1 k.p.a. Fakt ten stanowi, zdaniem Wojewody, dodatkowy argument świadczący o konieczności umorzenia postępowania wznowieniowego. W skardze z dnia 15 stycznia 2024 r. T. S. zarzuciła decyzjom naruszenie: art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 10, art. 77, art. 81 k.p.a., art. 107 k.p.a. oraz art. 140 k.p.a., a także art. 7 ust. 1 oraz art. 66 ust. 1 prawa energetycznego. Na podstawie tych zarzutów wniosła o stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa oraz o uchylenie decyzji w części dotyczącej przyłącza elektrycznego i gazowego, a także zwrot kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżąca przedstawiła stan sprawy podkreślając, że organy błędnie odnosiły się do naruszenia prawa własności należących do niej działek, a nie rozważyły problemu poniesionych nakładów za wybudowanie odcinka linii energetycznej i gazowej z własnych środków oraz odmowy odpłatnego przejęcia linii przez zakłady energetyczne. Zdaniem skarżącej organy nie wzięły pod uwagę kwestii naruszenia praw osób trzecich, w tym przede wszystkim jej uprawnień do odcinków linii energetycznej i gazowej. Dodatkowo skarżąca wskazał, że w sprawie powinien brać udział i przedstawić swoje stanowisko również Zakład Energetyczny oraz Zakład Gazowy, a także T. S.. Skarżąca podkreśliła również, że zachowała termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, gdyż w dniu 26 czerwca 2023 r. doręczono jej decyzję Wojewody z dnia 20 czerwca 2023 r., w której organ nie ustosunkował się do problemów i zarzutów zawartych w odwołaniu z dnia 6 czerwca 2023 r. Dodatkowo skarżąca powołała się na wady w doręczeniu decyzji i brak pouczenia, co do możliwości odwołania się od wydanej w sprawie decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda potrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone decyzje zostały wydane bez naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozstrzygając w sprawie organy nie naruszyły także przepisów prawa materialnego. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody Lubelskiego, na podstawie której utrzymano w mocy decyzję Starosty Puławskiego umarzającą postępowanie prowadzone w trybie wznowieniowym z wniosku T. S. odnoszącego się do decyzji Starosty Puławskiego z dnia 26 maja 2023 r., Nr: AB.6740.3.210.2023, zatwierdzającej projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany oraz udzielającej K. i A. K. pozwolenia na budowę. Zdaniem tut. Sąd orzeczenia organów obu instancji wydane w sprawie są prawidłowe, gdyż T. S. nie była stroną postępowania zakończonego decyzją Starosty Puławskiego z dnia 26 maja 2023 r., znak: AB.6740.3.210.2023 o pozwoleniu na budowę. W przedmiotowym postępowaniu budowlanym wszczętym na wniosek inwestorów – K. K. i A. K. – skarżącej nie przysługiwał status strony, gdyż nie miała ona interesu prawnego w rozumieniu art. 28 ust. 2 pr. bud. Sąd w pełni podziela rozważania i argumentację przedstawioną w tym zakresie przez organy obu instancji. Należy również zgodzić się z ustaleniami Wojewody, że skarżąca przekroczyła termin do złożenia wniosku o wznowienia postępowania określony w art. 148 § 1 k.p.a. Natomiast brak pouczenia przez organ I instancji w decyzji z dnia 18 września 2023 r. o zasadach, terminach i trybie złożenia odwołania od decyzji nie wpłynął negatywnie na prawa i obowiązki strony, która złożyła odwołanie w terminie. Błąd ten należy uznać za nieistotny dla ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy. Sąd wyjaśnia, że istotą interesu prawnego, o jakim mowa w art. 28 k.p.a., jest ustalenie związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawną a sytuacją konkretnego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy więc to samo, co ustalić przepis prawa materialnego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych z potrzebami danego podmiotu – strony postępowania. Przy ocenie, czy dana osoba jest stroną postępowania nie ma znaczenia, czy interes prawny tej osoby został naruszony, a jedynie to, czy interes taki jej przysługuje (por. wyrok NSA z 09 czerwca 2014 r., II OSK 46/13, CBOSA). W sprawach z zakresu prawa budowlanego kwestia stron postępowania uregulowana została na podstawie przepisu szczególnego – art. 28 ust. 2 pr. bud. W orzecznictwie sądów wskazuje się, że status strony w postępowaniach o udzielenie pozwolenia na budowę oceniany jest wyłącznie w oparciu o powołany powyżej przepis. Zgodnie z tym przepisem, oprócz inwestora stroną postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę może być jedynie właściciel, użytkownik wieczysty lub zarządca nieruchomości znajdującej się na obszarze oddziaływania obiektu. Ustalenie kręgu stron postępowania, poza inwestorem, wymaga zatem prawidłowego określenia obszaru oddziaływania. Stosownie do definicji z art. 3 pkt 20 pr. bud., obszarem oddziaływania obiektu jest teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu. Obszar oddziaływania ustala się zatem na podstawie przepisów odrębnych, które z uwagi na cechy obiektu budowlanego wprowadzają ograniczenia w zabudowie terenu. (zob. np. wyrok NSA z 13.06.2023 r., II OSK 2003/20, LEX nr 3589349). W ramach ustaleń dokonanych przez organy nieruchomości (działki gruntu nr ewid.[...] i [...]) należące do skarżącej nie znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji objętej pozwoleniem na budowę, wynikającym z decyzji Starosty Puławskiego z dnia 26 maja 2023 r., znak: AB.6740.3.210.2023. W postępowaniu dotyczącym udzielenia pozwolenia na budowę, w tym w postępowaniu wznowieniowym, krąg stron określa się wedle art. 28 ust. 2 p.b. Stronami są podmioty, którym ogólnie rzecz biorąc, przysługuje tytuł prawny do gruntu znajdującego się w obszarze oddziaływania inwestycji (art. 3 pkt 20 pr. bud.). Taka sytuacja nie zaszła w przedmiotowym postępowaniu. W niniejszej sprawie postępowanie organów administracyjnych koncentrowało się na ustaleniu, czy istnieją obowiązujące przepisy prawa, które w związku z planowaną przez K. K. i A. K. inwestycją na działce nr ewid.[...] wprowadzałyby ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowie, nieruchomości należącej do skarżącej – działki nr ewid.[...] i [...]. Organy w postępowaniu wyjaśniającym prawidłowo odniosły się do dokumentacji zgromadzonej w postępowaniu budowlanym. Zgodnie z projektem budowlanym inwestycja w postaci domu jednorodzinnego wraz z infrastrukturą pomocniczą oddziałuje jedynie na jedną działkę sąsiednią nr ewid.[...] Działka ta nie jest objęta żadnym tytułem prawnym przez skarżącą. Na gruncie prawa administracyjnego wymagane jest wykazanie istnienia konkretnej normy prawa materialnego, która pozwalałyby na przyznanie T. S. interesu prawnego w świetle regulacji z art. 28 ust. 2 pr. bud. Tego natomiast skarżąca nie wykazała, a organy po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego uznały, że taki interes prawy skarżącej nie przysługuje. Dlatego też zaistniały podstawy do umorzenia postępowania wznowieniowego na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Organ I instancji prawidłowo wszczął postępowanie wznowieniowe postanowieniem z dnia 26 lipca 2023 r. (k. 82 akt sąd) i po weryfikacji, że T. S. nie przysługuje status strony umorzył postępowanie (zob. B. Adamiak, [w:] Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, B. Adamiak, J. Borkowski Warszawa 2022, s. 956-957). Zdaniem Sądu T. S. nie może skutecznie powoływać się na kwestie poniesionych przez jej poprzedników prawnych nakładów na budowę infrastruktury energetycznej i gazowej na działkach sąsiadujących z jej nieruchomościami. Brak zwrotu tych nakładów przez właściwy zakład energetyczny oraz gazowy nie ma żadnego wpływu na postępowanie budowlane wszczęte na wniosek inwestorów K. K. i A. K.. Zgodnie z ustaleniami organów pomiędzy działką inwestycyjną i nieruchomościami skarżącej znajduje się jeszcze kilka działek, a inwestycja w żadnym stopniu nie oddziałuje na prawo własności skarżącej. Nie można również podzielić poglądu skarżącej, że interes prawny w przedmiotowym postępowaniu może być oparty na przepisach prawa energetycznego, gdyż, ani powoływane przez skarżącą art. 7 ust. 1 i art. 66 ust. 1 Prawa energetycznego (tj. Dz. U. z 2022, poz. 1385 ze zm), ani inne przepisy tej ustawy, nie zawierają norm przyznających jej interes prawny w niniejszej sprawie. Kwestia sporu T. S. z podmiotami dostarczającymi energię elektryczną i gaz, co do zwrotu nakładów na infrastrukturę znajdującą się w miejscowości O., nie pozwala na uznanie, że miała ona interes prawy we wskazanym powyżej postępowaniu budowlanym. Skoro T. S. nie przysługiwał status strony w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty z dnia 26 maja 2023 r., znak: AB.6740.3.210.2023, to w związku z brakiem jakiejkolwiek zmiany w stanie faktycznym i prawnym, nie przysługuje jej również status strony w ramach postępowania wznowieniowego. W związku z tym konieczne było umorzenie postępowania wznowieniowego z przyczyn podmiotowych. W orzecznictwie sądów prezentowany jest jednolity pogląd, że jeżeli po wznowieniu postępowania administracyjnego w trybie art. 149 § 1 k.p.a., w wyniku przeprowadzonego postępowania okaże się, że wnioskodawca nie ma przymiotu strony, to wznowione postępowanie - wobec niedopuszczalności wznowienia z wniosku osoby niebędącej stroną - podlega umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. (zob.: wyrok NSA z 14.10.2010 r., I OSK 1731/09, LEX nr 745153, wyrok NSA z 11.01.2017 r., II OSK 923/15, LEX nr 2283325). Istotne jest również to, że rozpatrując odwołanie T. S. od decyzji Starosty Puławskiego z dnia 26 maja 2023 r., znak: AB.6740.3.210.2023 Wojewoda Lubelski umorzył postępowanie odwoławcze decyzją z dnia 20 czerwca 2023 r. znak: IF-VII.7840.4.23.2023.IT, uznając, że odwołująca nie była stroną postępowania budowlanego. Decyzja ta nie była przedmiotem skargi do sądu administracyjnego, jest ostateczna i prawomocna. Świadczy to dodatkowo o fakcie braku interesu prawnego skarżącej w tym postępowaniu. W rozpatrywanej sprawie nie doszło do naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego wskazanych w skardze, jak również art. 28 k.p.a., a także art. 28 ust. 2 pr. bud. Uzasadnienia zaskarżonych decyzji zawierają wyczerpującą argumentację zajętego przez organy stanowiska, w tym analizę stanu faktycznego oraz prawnego, a więc nie naruszają art. 107 § 3 k.p.a. Okoliczność, że wydana decyzja nie spełnia oczekiwań skarżącej nie oznacza, że narusza ona prawo. Problem zwrotu nakładów na budowę infrastruktury elektroenergetycznej i gazowej od przedsiębiorstw dostarczających te media nie stanowi, wbrew twierdzeniom skarżącej, o posiadaniu interesu prawnego w powoływanym powyżej postępowaniu budowlanym. Kwestia roszczeń skarżącej w zakresie uprawnień do linii energetycznej i gazowej w miejscowości O. w żaden sposób nie świadczy o interesie prawnym w opisywanym postępowaniu budowlanym. Dodatkowo należy również wyjaśnić, że prawidłowe są ustalenia i argumenty Wojewody, który uznał, iż skarżąca przekroczyła termin do wystąpienia z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Starosty Puławskiego z dnia 26 maja 2023 r. W aktach organu I instancji znajduje się kopia odwołania skarżącej z dnia 6 czerwca 2023 r. od powyższej decyzji. W odwołaniu tym T. S. powołała się na te same fakty i argumenty, co we wniosku o wznowienie postępowania. Świadczy to niewątpliwie, że o podstawie wznowienia wiedziała najpóźniej w dniu 6 czerwca 2023 r., a zatem wniosek z dnia 20 lipca 2023 r. należało uznać za spóźniony. Okoliczność ta również przemawiała za umorzeniem postępowania wznowieniowego. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.