II OSK 2003/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Adrianna Tarłowska po rozpoznaniu w dniu 13 czerwca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 grudnia 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1010/19 w sprawie ze skargi J. J. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2019 r., znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 4 grudnia 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1010/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. J. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej GINB) z [...] kwietnia 2019 r., znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty A. z [...] sierpnia 2016 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej spółki [...] w zakresie wykonania antenowej konstrukcji wsporczej o wysokości 21,0 m wraz z instalacją radiokomunikacyjną przy ul. [...] w C., działka nr [...], oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J. J., zaskarżając go w całości, zarzucając mu naruszenie: 1) art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt. 20 Prawa budowlanego w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 w powiązaniu z art. 143 k.c. oraz 64 ust. 3 Konstytucji w zw. art. 174 pkt 1 p.p.s.a. poprzez ich błędną wykładnię i tym samym przyjęcie, że na etapie ustalenia przymiotu strony rozstrzyga się sprawę merytorycznie w zakresie faktycznego oddziaływania obiektu. Ponadto przywołanie w wyroku przepisów prawa materialnego, które należy analizować z jednoczesnym uznaniem, że dokumentacja techniczna nie podlega ocenie czy jakiejkolwiek weryfikacji przez strony lub organ; 2) art. 2, 6 ust. 1 lit. a, 9 ust. 2, ust. 3 Konwencji o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska, sporządzona w Aarhus dnia 25 czerwca 1998 r. w związku z 91 ust. 1, 2, 3 Konstytucji RP w powiązaniu z art. § 2 ust. 1 pkt 7 lit. b oraz § 3 ust 1 pkt 8 lit. f rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2013 r. poz. 1235, ze zm.) w zw. z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że właściciele sąsiednich nieruchomości i tym samym również społeczeństwo nie ma prawa do kwestionowania decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej bez decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i to bez ustalenia faktycznych maksymalnych mocy EIRP anten. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie na jego rzecz od strony przeciwnej kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie podniesionych w niej zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Stosownie do art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania w związku z czym Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w granicach wyznaczonych zarzutami postawionymi w skargach kasacyjnych. W skardze kasacyjnej nie zakwestionowano ustalonego przez Sąd I instancji stanu faktycznego. Wynika z niego, że J. J. nie brał udział w postępowaniu zakończonym wydaniem kwestionowanej w trybie nieważnościowym decyzji Starosty A. z [...] sierpnia 2016 r. nr [...], a swój interes prawny do udziału w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji wywodzi z tytułu posiadania prawa współwłasności lokalu mieszkalnego nr [...], znajdującego się w budynku położonym na działce nr ewid. [...] w C. Z własnością tego lokalu związany jest również udział w częściach wspólnych budynku oraz prawie użytkowania wieczystego gruntu. Sporna inwestycja polega na budowie antenowej konstrukcji wsporczej [...] o wysokości 21 m zlokalizowanej na dachu istniejącego budynku (o wysokości 10 m) który usytuowany jest na terenie działki nr ewid. [...] przy ul. [...] w C.; przedsięwzięcie polega na instalacji 9 anten sektorowych oraz 4 anten radioliniowych, na konstrukcji wsporczej. Stacja bazowa zaprojektowana na działce nr ewid. [...] została oddalona od granicy działki nr ewid. [...] (na której usytuowany jest budynek, w którym znajduje się lokal mieszkalny należący do J. J.) o około 50 m. Skoro powyższy stan faktyczny nie został zakwestionowany, zatem zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego NSA odnosił do stanu faktycznego przyjętego za podstawę orzekania przez Sąd I instancji. Odnosząc się do naruszenia prawa materialnego w pierwszej kolejności należy przypomnieć, że przedmiotem oceny NSA mogą być jedynie te zarzuty kasacyjne, które strona sformułowała i uzasadniła zgodnie z wymogami prawnymi wynikającymi z art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Powyższe uwagi nabierają szczególnego znaczenia w rozpoznawanej sprawie, bowiem skarga kasacyjna pomija w zasadzie podstawowy przepis, który stanowił podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia i którego prawidłowość zastosowania przez organy administracji publicznej oceniał Sąd wojewódzki. Autor skargi kasacyjnej zarzuca Sądowi I instancji naruszenie m.in. art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt. 20 Prawa budowlanego, przepisu art. 143 Kodeksu cywilnego, przepisów Konstytucji, rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko czy też przepisów Konwencji z Aarhus dnia 25 czerwca 1998 r. zupełnie przy tym pomijając, że zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Na bezprzedmiotowości postępowania i konieczności zastosowania tego przepisu wskazywał GINB w zaskarżonym postanowieniu (str. 5 uzasadnienia) a także Sąd wojewódzki (str.10-11 uzasadnienia wyroku). Brak zarzutu naruszenia wymienionego przepisu, który stanowił podstawę rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji, pozbawia Naczelny Sąd Administracyjny możliwości kontroli wyroku Sądu I instancji w zakresie prawidłowości umorzenia postępowania administracyjnego. Powołane w skardze kasacyjnej przepisy prawa materialnego stanowiły jedynie prawną płaszczyznę oceny jego interesu prawnego, jednak finalnie to przepis art. 105 § 1 k.p.a. umożliwił zakończenie postępowania w formie dopuszczonej w tej regulacji. Sąd kasacyjny może jedynie ocenić zarzuty wprost wywiedzione w skardze kasacyjnej, które odnoszą się zaś do kwestii ustalenia interesu prawnego w tym postępowaniu. Jak trafnie przyjął Sąd I instancji, przymiot strony w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, a także w sprawie o stwierdzenie nieważności takiej decyzji ustalany jest w oparciu o treść art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Od czasu wydania kwestionowanej w trybie nieważnościowym decyzji dokonano nowelizacji ustawy Prawo budowlane, w tym m.in. jej art. 3 pkt 20, jednakże w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji organ administracji orzeka jako organ kasacyjny na podstawie przepisów i stanu faktycznego, aktualnych w dacie wydania decyzji podlegającej ocenie pod względem istnienia przesłanek do stwierdzenia jej nieważności. Tym samym późniejsze zmiany zarówno przepisów prawa, które stanowiły podstawę wydanej decyzji, jak i okoliczności stanowiących podstawę faktyczną decyzji, nie mają znaczenia w sprawie nieważnościowej. Celem postępowania nieważnościowego jest bowiem ustalenie, czy decyzja wydana w postępowaniu głównym jest obarczona jedną z kwalifikowanych wad prawnych wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. Dlatego też zastosowanie będą miały przepisy Prawa budowlanego w brzmieniu z 2016 r. Zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego (w brzmieniu na dzień wydania decyzji Starosty A. z [...] sierpnia 2016 r.) stronami w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę byli: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Definicja "obszaru oddziaływania obiektu" zawarta została w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego który stanowi, że ilekroć w ustawie mowa jest o obszarze oddziaływania obiektu, należy przez to rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. Wyznaczając obszar oddziaływania obiektu, organ powinien uwzględniać funkcję, formę oraz konstrukcję projektowanego obiektu i inne jego cechy charakterystyczne oraz sposób (por. wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2016 r., sygn. II OSK 2049/14). Wobec tego badając, czy skarżąca ma legitymację do wszczęcia postępowania w tej sprawie, organ nadzoru budowlanego powinien ustalić obszar oddziaływania stacji bazowej telefonii komórkowej. Samo bezpośrednie sąsiedztwo z planowana inwestycją nie przesądza bowiem o uzyskaniu statusu strony. Prawidłowo przeprowadzona przez organy orzekające w sprawie analiza dokumentów znajdujących się w aktach sprawy doprowadziła do uzasadnionego wniosku, że planowana inwestycja nie powoduje ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości stanowiącej własność skarżącego. Znajdująca się w projekcie budowlanym mapa, z przewidywanym zasięgiem sumarycznym pól elektromagnetycznych o poziomie wyższym od dopuszczalnego wytwarzanych przez anteny stacji w trzech azymutach wskazuje, że zasięg ten nie obejmuje działki nr [...] na której zlokalizowany jest budynek, w którym skarżący posiada swój lokal mieszkalny i którego jest współużytkownikiem. Również organy wykazały, że obszar oddziaływania w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, wynikający z § 314 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (zgodnie z którym budynek z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi nie może być wzniesiony na obszarach stref, w których występuje przekroczenie dopuszczalnego poziomu oddziaływania pola elektromagnetycznego), nie rozciąga się na działkę której skarżący jest współużytkownikiem wieczystym i właścicielem lokalu mieszkalnego. Lokal będący własnością skarżącego, w świetle powyższych ustaleń, nie jest, objęty zasięgiem ponadnormatywnego promieniowania elektromagnetycznego pochodzącego od stacji bazowej. Trudno zatem przyjąć, by inwestycja ta powodowała ograniczenia w zagospodarowaniu lokalu należącego do J. J. Skarżący nie zakwestionował także skutecznie stanowiska organów, zaaprobowanego przez Sąd I instancji, że jego lokal mieszkalny nie znajduje się w obszarze oddziaływania planowanego przedsięwzięcia, wyznaczonym w oparciu o § 13 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r.; nieruchomość ta nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji wyznaczonym w oparciu o § 57 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. (nasłonecznienie pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi); planowane przedsięwzięcie nie wpływa na warunki ochrony przeciwpożarowej (§ 271 i następne rozporządzenia). Skarżący kasacyjnie nie wykazał by jego interes prawny wynikał z przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Dane techniczne dotyczące maksymalnej mocy anten nie zostały podważone w trakcie postępowania administracyjnego, ani sądowego. Nie wykazał, również by wynikał z innych niż art. 3 pkt 20 przepisów Prawa budowlanego – w szczególności art. 5 ust. 9 tej ustawy. Wyznacznikiem zakresu, w jakim wydający decyzję organ ma obowiązek chronić uprawnienia osób trzecich, są przepisy prawa materialnego. Ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich, o jakich mowa w tym przepisie, nie może być jednak rozumiana w sposób absolutny. Nie chodzi bowiem o wszelkie utrudnienia, jakie może przynieść planowane przedsięwzięcie, a jedynie o takie, które mogą dotyczyć naruszeń wywodzonych z uregulowań konstytucyjnych oraz przepisów prawa cywilnego. Interes prawny skarżącego nie został również wykazany w oparciu o przepisy Kodeksu cywilnego czy Konstytucji. W związku z przywołaniem art. 143 K.c. należy wskazać, że społeczno - gospodarcze przeznaczenie nieruchomości, o jakim mowa w tym przepisie, wyznacza sposób, w jaki właściciel faktycznie i potencjalnie może zgodnie ze swoją wolą korzystać z przysługującej mu własności gruntu rozciągającej się na przestrzeń nad i pod jego powierzchnią. To zaś oznacza, że inwestor przez realizację zamierzeń inwestycyjnych na własnej nieruchomości nie może ograniczać bądź pozbawiać właścicieli nieruchomości sąsiednich możliwości korzystania z przysługującej im własności gruntu. Natomiast działka nr [...] w C., na której znajduje się lokal mieszkalny skarżącego, w ogóle nie jest objęta zasięgiem ponadnormatywnego promieniowania elektromagnetycznego, co dotyczy także miejsc niedostępnych dla ludności znajdujących się w przestrzeni ponad działką. Powyższe stanowisko pozwala na przyjęcie, że nie jest zasadny zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane w związku z art. 5 ust. 1 pkt 9 w powiązaniu z art. 143 Kodeksu cywilnego oraz 64 ust. 3 Konstytucji w związku art. 174 pkt 1 P.p.s.a. poprzez ich błędną wykładnię i tym samym przyjęcie, że skarżący nie legitymował się interesem prawnym w sprawie. Nie jest także zasadny drugi z zarzutów kasacyjnych zarzut dotyczących naruszenia art. 2, 6 ust. 1 lit a, 9 ust. 2, ust. 3 Konwencji z Aarhus dnia 25 czerwca 1998 r. w związku z art. 91 ust. 1, 2,3 Konstytucji RP w powiązaniu z art. § 2 ust. 1 pkt 7 lit. b oraz § 3 ust. 1 pkt 8 lit. f Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Przepisy Konwencji gwarantują możliwość udziału społeczeństwa w postępowaniu jedynie w sposób generalny. W tej sprawie mamy do czynienia z decyzją o pozwoleniu na budowę a więc w ramach tego postępowania należy przymiot strony oceniać na podstawie art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane (por. wyrok NSA z 14 grudnia 2022 r., sygn. II OSK 1054/20). Decydujące znaczenie, co już wyżej wyjaśniono, dla oceny legitymacji strony w przedmiotowym postępowaniu miał przepis art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, zaś ten nie pozwala na udział skarżącego jako strony postępowania w sprawie przedmiotowego pozwolenia na budowę. Dlatego też skarga kasacyjna, jako niezawierająca usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.