II SA/Lu 1090/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak (sprawozdawca), Sędziowie WSA Joanna Cylc-Malec, WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Referent stażysta Paweł Kobylarz, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [..] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Burmistrza Miasta T. L. z dnia [...] nr [...] II. przyznaje adwokatowi A. K. 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) w tym 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) podatku VAT tytułem nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r., utrzymało w mocy decyzję Burmistrza T. L. dnia [...] lipca 2016 r., znak: [...] odmawiającą przyznania A. S. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką U. S.. W uzasadnieniu decyzji organ administracji wyjaśnił, że postępowanie zostało wszczęte na wniosek A. S. z dnia [...] maja 2016 r., który wskazywał, że z uwagi na utratę z dniem 1 lipca 2013 r. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego przyznanego decyzją z dnia [...] października 2012 r. (decyzja ta wygasła z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw, Dz. U. z 2012 r., poz. 1548 z późn. zm.), decyzją z dnia [...] września 2015 r. przyznano mu zasiłek dla opiekuna w kwocie [...]zł miesięcznie bezterminowo począwszy od 1 września 2015 r. Powodem przyznania tego świadczenia, zamiast świadczenia pielęgnacyjnego, było to, że niepełnosprawność matki A. S. powstała już po ukończeniu przez nią 25 roku życia, co - zdaniem organu - stanowiło negatywną przyznania świadczenia pielęgnacyjnego zgodnie z art. 17 ust. 1 b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz.1518 ze zm.), zwanej dalej "u.ś.r.". Domagając się obecnie przyznania ponownie świadczenia pielęgnacyjnego A. S. powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., w którym stwierdzono, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z przepisami Konstytucji RP. Rozpatrując wniosek organ I instancji przeprowadził wywiad środowiskowy w dniu [...] czerwca 2016 r., podczas którego ustalił, że opieka sprawowana przez wnioskodawcę polega na przygotowywaniu matce posiłków, robieniu zakupów, sprzątaniu, realizowaniu recept, opłacaniu rachunków za mieszkanie i umawianiu wizyt lekarskich. U. S. posiada orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności, pobiera świadczenie emerytalne, jest bierna zawodowo. Następnie wskazaną decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. organ I instancji odmówił przyznania A. S. świadczenia pielęgnacyjnego mając na uwadze art. 17 ust. 5 lit. "b" u.ś.r., który wyklucza przyznanie takiego świadczenia, jeżeli na osobę wymagającą opieki jest już ustalone prawo do innych świadczeń, m.in. prawo do zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, a taka sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie. Organ I instancji stwierdził ponadto, że świadczenie nie przysługuje także z tego powodu, że niepełnosprawność U. S. powstała po ukończeniu przez nią 25 roku życia, a więc po terminie wskazanym w art. 17 ust. 1 b u.ś.r. W odwołaniu od decyzji organu I instancji A. S. podniósł, że pobiera zasiłek dla opiekuna, gdyż po wygaśnięciu decyzji o przyznaniu mu świadczenia pielęgnacyjnego, nie było możliwości pobierania innego świadczenia w związku z opieką nad matką. Zastrzegł, że w przypadku uwzględnienia jego wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego jest skłonny zrezygnować z przyznanego mu zasiłku dla opiekuna. Ponownie powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia [...] października 2014 r. o niekonstytucyjności art. 17 ust. 1b u.ś.r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie uwzględniło zarzutów odwołania. Podzielając ustalenia i stanowisko organu I instancji, wskazaną na wstępie decyzją, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze obszernie wyjaśniło natomiast podstawę prawną rozstrzygnięcia i wskazało, że zasiłek dla opiekuna wprowadzony został do polskiego systemu prawnego ustawą z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. poz. 567), która obowiązuje od 15 maja 2014 r. i jest wynikiem reakcji ustawodawcy na wyrok Trybunału Konstytucyjnego o sygn. K 27/13. W wyroku tym Trybunał uznał, że przepisy ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r. poz. 1548) określające termin wygaśnięcia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego przysługującego zgodnie z zasadami sprzed nowelizacji, są niezgodne z art. 2 Konstytucji RP. Doszło bowiem w ten sposób do naruszenia praw słusznie nabytych oraz zasady zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa w odniesieniu do tej grupy osób, które pobierały świadczenie pielęgnacyjne na podstawie ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy zmieniającej z 2012 r., a jednocześnie nie spełniły nowych przesłanek nabycia świadczenia pielęgnacyjnego lub specjalnego zasiłku opiekuńczego. Ustawa o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów określa warunki nabywania oraz zasady ustalania i wypłacania zasiłków dla opiekunów osobom, które utraciły prawo do świadczenia pielęgnacyjnego 1 lipca 2013 r. w związku z wygaśnięciem z mocy prawa decyzji przyznającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie z art. 2 ustawy, zasiłek dla opiekuna przysługuje za okresy od 1 lipca 2013 r. do dnia poprzedzającego dzień wejścia w życie ustawy, w których osoba spełniała warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego określone w u.ś.r. w brzmieniu obowiązującym 31 grudnia 2012 r. W związku z wejściem w życie ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, znowelizowana została ustawa o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z jej przepisami, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje uprawnionemu wówczas, gdy spełnia on wszystkie przesłanki pozytywne wynikające z art. 17 u.ś.r., pod warunkiem, że nie występuje chociażby jedna przesłanka z art. 17 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Z treści art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. wynika, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do zasiłku dla opiekuna. Mając na uwadze powyższe przepisy, Kolegium za prawidłową uznało odmowę przyznania A. S. świadczenia pielęgnacyjnego z tego powodu, że na podstawie decyzji z dnia [...] września 2015 r. przysługuje mu (bezterminowo) zasiłek dla opiekuna - zachodzi więc negatywna przesłanka wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. "b" u.ś.r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie A. S. domagał się uchylenia decyzji organów obu instancji, zarzucając ich wydanie z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie oraz przepisów prawa materialnego tj. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. i art. 17 ust. 1b u.ś.r. Podniósł w pierwszej kolejności, że organ nie umożliwił mu dokonania wyboru świadczenia, pomimo że jest gotowy zrezygnować z przyznanego mu zasiłku dla opiekuna. Zarzucił, że organ I instancji pominął stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, wyrażone w wyroku z dnia 21 października 2014 r. o niekonstytucyjności art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Opisał obszernie trudną sytuację rodzinną, podkreślają, że jego matka jest osobą bardzo schorowaną, porusza się o kulach i wymaga stałej opieki i pomocy skarżącego. Świadczenie pielęgnacyjne jest więc rodzinie skarżącego niezbędne. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, bowiem decyzje organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem obowiązujących przepisów. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja o odmowie przyznania A. S. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką, legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 1 - 4 u.ś.r., świadczenie takie przysługuje matce albo ojcu (pkt 1) opiekunowi faktycznemu dziecka (pkt 2), osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (pkt 3), a także - innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności (pkt 4), jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Zdaniem organów, w sprawie zachodziła negatywna przesłanka przyznania żądanego świadczenia tj. zbieg świadczeń, o którym mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b (decyzją z dnia [...] października 2015 r. przyznano bowiem skarżącemu - bezterminowo - prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad matką), a zdaniem organu I instancji - ponadto - zachodziła negatywna przesłanka, o której mowa w art. 17 ust. 1b u.ś.r. tj. niepełnosprawność matki skarżącego powstała po 25. roku życia. Stanowisko organów administracji nie jest słuszne i wynika z nieprawidłowej wykładni wskazanych przepisów art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b oraz art. 17 ust. 1b u.ś.r. Odnosząc się do kwestii zbiegu świadczeń stwierdzić należy, że została ona uregulowana w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r., w myśl którego świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli opiekun osoby niepełnosprawnej ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia [...] kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Stosując ten przepis należy mieć jednak na uwadze regułę określoną w art. 27 ust. 5 u.ś.r., z której wynika, że przy zbiegu uprawnień do świadczeń uregulowanych w powołanej ustawie skarżącemu przysługuje prawo do wyboru korzystniejszego świadczenia. W niniejszej sprawie organ I instancji nie umożliwił skarżącemu dokonania tego wyboru, a organ odwoławczy tego uchybienia nie dostrzegł, dopuszczając się tym samym naruszenia art. 27 ust. 5 u.ś.r. poprzez jego niezastosowanie. Nie do przyjęcia jest bowiem sytuacja, w której osoba spełniająca warunki do uzyskania jednocześnie kilku różnych świadczeń z pomocy społecznej, otrzymuje świadczenie mniej korzystne, nie będąc uprzednio pouczona o prawie wyboru jednego z nich. Takie postępowanie organów administracji narusza nie tylko wyżej powołaną normę ustawy o świadczeniach rodzinnych, ale również podstawową zasadę postępowania administracyjnego, tj. zasadę budzenia zaufania obywateli do organów Państwa, której urzeczywistnieniem jest obowiązek należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania, a także obowiązek udzielania stronie niezbędnych wyjaśnień i wskazówek w toku postępowania tak, aby nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa. W niniejszej sprawie organ administracji miał obowiązek pouczyć skarżącego o treści art. 27 ust. 5 u.ś.r., jednak obowiązku tego nie wypełnił, czego nie dostrzegł także organ odwoławczy. Decyzje obu organów są więc wadliwe i podlegają uchyleniu. Niezasadnie również organ I instancji uznał, że zachodzi negatywna przesłanka, o której mowa w art. 17 ust. 1b u.ś.r. tj. niepełnosprawność matki skarżącego powstała po 25. roku życia. Zgodnie z treścią tego przepisu, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18. roku życia albo w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Przepis ten był przedmiotem oceny przez Trybunał Konstytucyjny, który wyrokiem z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 (Dz. U. poz. 1443) uznał go za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Wyrok wszedł w życie w dniu ogłoszenia, tj. w dniu 23 października 2014 r. Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu tego wyroku, skutkiem wejścia wyroku w życie nie jest ani uchylenie art. 17 ust. 1b u.ś.r., ani uchylenie decyzji wydanych na jego podstawie, ani wykreowanie prawa do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych powstała w okresie do ukończenia 18. bądź 25. roku życia. Trybunał Konstytucyjny wskazał w związku z tym na konieczność podjęcia bezzwłocznych działań ustawodawczych, które doprowadzą do przywrócenia stanu zgodnego z Konstytucją RP, a więc równego traktowania opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych. Działania legislacyjne eliminujące stan niekonstytucyjności zakwestionowanej przez Trybunał Konstytucyjny normy prawnej nie zostały jednak dotychczas podjęte. Mimo tego, że wyrok Trybunału Konstytucyjny nie doprowadził do wyeliminowania niekonstytucyjnej normy z porządku prawnego, to treść tego wyroku wiąże wszystkich - w myśl art. 190 ust. 1 Konstytucji RP - i stanowi dla organów administracji oraz sądów administracyjnych istotną wskazówkę interpretacyjną, swoisty "kierunkowskaz", który nakazuje wykładać przepisy ustaw zwykłych w duchu wartości konstytucyjnych. Nie do pogodzenia z ideą państwa prawa jest sytuacja, w której przepis uznany przez sąd konstytucyjny za niezgodny z Konstytucją, stanowi nadal podstawę rozstrzygnięć wobec obywateli. Skoro zatem Trybunał Konstytucyjny kategorycznie przyjął, że art. 17 ust. 1b u.ś.r narusza prawa opiekunów osób, których niepełnosprawność powstała odpowiednio po ukończeniu 18. oraz 25. roku życia, to nie sposób uznać, że orzeczenie to nie ma żadnego wpływu na sytuację prawną skarżącego. Organy administracji rozstrzygające o prawie do świadczenia pielęgnacyjnego mają więc obowiązek orzekać na podstawie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych z wyłączeniem tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., który z dniem 23 października 2014 r. został ostatecznie uznany za niekonstytucyjny. Przy negatoryjnych rozstrzygnięciach Trybunału Konstytucyjnego (a do takich należy powołany wyrok) zakwestionowana norma przestaje być regułą powinnego zachowania, gdyż stanowi, od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, wadliwą podstawę prawną. Stwierdzenie przez Trybunał Konstytucyjny niekonstytucyjności przepisu prawa bądź jego części tworzy nowy stan prawny od chwili wejścia wyroku w życie, chyba że Trybunał, wydając wyrok, skorzysta z przewidzianej w art. 190 ust. 3 Konstytucji RP możliwości wydłużenia mocy obowiązującej zakwestionowanych przepisów. Tymczasem, w odniesieniu do art. 17 ust. 1b u.ś.r. Trybunał Konstytucyjny z tej możliwości nie skorzystał. Jednakże, co należy podkreślić, niezależnie od odroczenia utraty mocy obowiązującej, akt normatywny uchylony w całości albo w części na skutek orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego traci cechę domniemania konstytucyjności. Wzruszenie tego domniemania następuje już z datą ogłoszenia wyroku Trybunału (m. in. wyrok TK z dnia 27 kwietnia 2005 r., P 1/05, OTK-A z 2005 r., nr 4, poz. 42 oraz z dnia 13 marca 2007 r., K 8/07, OTK-A z 2007 r., nr 3, poz. 26). W świetle powyższego stwierdzić należy, że żadna ze wskazanych przez organy obu instancji przesłanek odmowy przyznania skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie wystąpiła. Zaskarżone decyzje zostały wydane zarówno z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b oraz art. 17 ust. 1b, a także art. 27 ust. 5 u.ś.r., mającym wpływ na wynik sprawy, jak również z istotnym naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności z zasadą budzenia zaufania obywateli do organów Państwa oraz zasadą prawdy obiektywnej, wyrażonymi w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., co uzasadnia uchylenie decyzji organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.). Rozpoznając sprawę ponownie, organ I instancji uwzględni powyższe rozważania, pomijając tę część normy art. 17 ust. 1b u.ś.r., którą Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r., (sygn. akt K 38/13) uznał za niezgodną z Konstytucją oraz pouczy skarżącego o możliwości wyboru świadczenia. Z tych względów, Sąd orzekł, jak w sentencji.