II SA/Lu 1100/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Zalewski, Sędzia WSA Jacek Czaja (spr.), Asesor WSA Małgorzata Fita, Protokolant Przemysław Gumieniak, po rozpoznaniu w dniu 24 marca 2004 r. sprawy ze skargi K.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie wymiany prawa jazdy uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Powiatowego z dnia [...] Nr [...]. Decyzją z dnia [...], nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 38 ust. 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2002 r., Nr 142, poz. 1592 z późn. zm.), art. 150 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2003 r., Nr 58, poz. 515) oraz § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 29 kwietnia 2002 r. w sprawie wymiany praw jazdy (Dz. U. Nr 69, poz. 640 z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania K. W. od decyzji wydanej z upoważnienia Starosty z dnia [...], nr [...] o odmowie wymiany prawa jazdy kategorii A, B, C, E i T nr [...], numer druku [...], wydanego w dniu [...] stycznia 1981 r. przez Naczelnika Gminy, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy podniósł między innymi, że wymianę praw jazdy reguluje rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 29 kwietnia 2002 r. w sprawie wymiany praw jazdy (Dz. U. Nr 69, poz. 640 z późn. zm.). W świetle tego aktu wymiana prawa jazdy nie jest czynnością li tylko techniczną, polegającą na zwróceniu dokumentu dotychczasowego i odebraniu dokumentu odpowiadającego nowym wzorom, ale jest to ciąg czynności procesowych mieszczących się w pojęciu "postępowania administracyjnego" w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego. Postępowanie to wszczynane jest wyłącznie na wniosek osoby uprawnionej do kierowania pojazdami (nie ma prawnej możliwości wszczęcia takiego postępowania z urzędu), przy czym omawiane przepisy określają również wymogi formalne, jakie wniosek musi spełniać. W myśl § 2 ust. 1 rozporządzenia wniosek – co do formy i treści – musi odpowiadać wnioskowi określonemu przepisami w sprawie wydania uprawnień do kierowania pojazdami, zaś w myśl ustępu trzeciego tego paragrafu do wniosku załącza się odpowiednią fotografię, kserokopię dokumentu podlegającego wymianie i dowód uiszczenia opłaty za wymianę dokumentu. Braki formalne wniosku, a więc i brak któregoś z wymienionych załączników należy, według organu odwoławczego, oceniać na gruncie art. 64 § 2 k.p.a., co oznacza pozostawienie wniosku bez merytorycznego rozpatrzenia. Zdaniem organu odwoławczego, jeżeli wniosek o wymianę prawa jazdy jest kompletny pod względem formalnym, to obowiązkiem organu rejestracyjnego jest jego ocena pod kątem wymogów materialnych. Pogląd ten oparty jest na interpretacji normy zawartej w § 5 ust. 2 cyt. rozporządzenia. Przepis ten nakazuje stosowanie przy wymianie dokumentów zasad i trybu postępowania właściwego do postępowania w sprawie wydawania uprawnień do kierowania pojazdami. Z brzmienia § 5 ust. 2 rozporządzenia wynika, że przepisy te należy stosować wprost i w całości, ponieważ przepis nie posługuje się klauzulą o "odpowiednim" stosowaniu innych przepisów, poza tym nie odsyła do konkretnych przepisów jednego aktu prawnego, ale do wszelkich przepisów "w sprawie" wydawania uprawnień do kierowania pojazdami. Oznacza to, że w zależności od stanu faktycznego konkretnej sprawy, w postępowaniu o wymianę konkretnego dokumentu mogą mieć zastosowanie różne przepisy normujące wydawanie uprawnień do kierowania pojazdami. Zdaniem organu odwoławczego skoro wniosek K. W. jest kompletny z punktu widzenia wymogów § 2 ust. 3 rozporządzenia w sprawie wymiany praw jazdy, to powinnością organu rejestracyjnego było zbadać wniosek pod kątem wymogów materialnych, wynikających z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001 r. w sprawie wydawania uprawnień do kierowania pojazdami (Dz. U. Nr 150, poz. 1680), ponieważ do tych przepisów odsyła rozporządzenie w sprawie wymiany praw jazdy. Merytoryczna weryfikacja wniosku obejmuje sprawdzenie ewidencji prowadzonej przez organ rejestracyjny. Norma wynikająca z § 7 tego rozporządzenia nakazuje organowi "przeprowadzić weryfikację dokumentów, o których mowa w § 5 ust. 1." Wśród wymienionych tam dokumentów są orzeczenia lekarskie stwierdzające brak przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami i orzeczenia psychologiczne o braku przeciwwskazań psychologicznych do kierowania pojazdem (§ 5 ust. 1 pkt 1 lit. c). Weryfikacja prowadzona w trybie § 7 rozporządzenia, prowadzona w stosunku do osób posiadających wcześniej wydane uprawnienie, tylko wówczas może doprowadzić do wydania dokumentu, jeżeli organ stwierdzi zgodność danych z ujętymi w prowadzonej ewidencji kierowców danymi w zakresie posiadanych uprawnień i zakazów oraz orzeczeń lekarskich stwierdzających istnienie przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami (§ 7 ust. 1 pkt 1 lit. d). Jeżeli zaś weryfikacja przeprowadzona przez organ rejestracyjny nie potwierdzi takiej zgodności – organ ten odmówi wydania dokumentu, o czym wprost stanowi § 7 ust. 1 rozporządzenia. W dalszej części uzasadnienia swojej decyzji organ odwoławczy podniósł, iż dotychczasowe prawo jazdy nie może być źródłem dowodowym, zatem dane z niego wynikające mogą być traktowane jedynie jako informacja pomocnicza. Taki pogląd na rolę tego dokumentu w postępowaniu wymiennym potwierdza treść § 2 ust. 3 rozporządzenia w sprawie wymiany praw jazdy. Dotychczasowego prawa jazdy nie załącza się do wniosku o wymianę, a tylko jego kserokopię, a wydając nowy dokument organ zwraca dokument dotychczasowy po jego unieważnieniu polegającym na odcięciu lewego rogu. Oznacza to, że przepisy nie dopuszczają dowodu z dotychczasowego prawa jazdy (art. 75 § 1 k.p.a.), a powinność jego przedłożenia potrzebna jest wyłącznie dla celów porządkowych, fizycznego uszkodzenia, które jest równoznaczne z jego prawnym unieważnieniem. Wobec powyższego organ odwoławczy uznał za chybione argumenty skarżącego, który wywodzi korzystne dla siebie stanowisko z treści dotychczasowego prawa jazdy. Dla oceny sprawy nie mają także znaczenia zarzuty skarżącego dotyczące przebiegu niegdysiejszych postępowań o wydanie prawa jazdy, czy też jego poświadczenie o spełnieniu warunków zdrowotnych do kierowania pojazdami. Jeżeli w ewidencji prowadzonej przez organ rejestracyjny są trzy orzeczenia lekarskie, każde wydane na pięć lat i żadne nie jest aktualne, to zdaniem organu odwoławczego nie ulega wątpliwości, że skarżący nie legitymuje się orzeczeniem lekarskim stwierdzającym istnienie przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami, a taki brak jest nie tylko przeszkodą w wydaniu prawa jazdy, ale z mocy § 5 ust. 2 rozporządzenia w sprawie wymiany praw jazdy, w jego wymianie. Skargę na powyższą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył K. W. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi skarżący między innymi zakwestionował zasadność żądania przez organy administracji złożenia przez niego zaświadczenia lekarskiego, co w jego ocenie narusza zasady wymiany praw jazdy. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim należy podnieść, że w myśl przepisu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Dokonując kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji stwierdzić należy, iż decyzja ta oraz poprzedzająca ją decyzja organu I – instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa materialnego, co miało wpływ na wynik sprawy. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w rozpatrywanej sprawie stanowi przepis art. 150 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2003 r., Nr 58, poz. 515). Zgodnie z tym przepisem prawa jazdy i inne dokumenty uprawniające do kierowania pojazdami lub potwierdzające dodatkowe kwalifikacje i wymagania w stosunku do kierujących pojazdami, wydane na podstawie dotychczasowych przepisów, zachowują ważność do czasu ich wymiany dokonywanej na koszt osoby uprawnionej, w zakresie na jaki zostały wydane. Przepis ten ma charakter normy przejściowej, na co wskazuje jego treść oraz systematyka ustawy, bowiem został on umieszczony w Dziale VI-tym – Zmiany w przepisach obowiązujących oraz przepisy przejściowe i końcowe. W świetle powyższego zauważyć należy, że wolą ustawodawcy nie była swoista weryfikacja kwalifikacji obywateli do kierowania pojazdami i przyznanie nowych uprawnień w tym zakresie, bowiem wprowadzony do porządku prawnego przepis przejściowy miał na celu jedynie przeprowadzenie powszechnej wymiany "starych" dokumentów – praw jazdy i innych dokumentów uprawniających do kierowania pojazdami – na "nowe" dokumenty, które określono w przepisie art. 87 i n. cyt. ustawy Prawo o ruchu drogowym. Poza tym, jak wynika z treści delegacji ustawowej zawartej w ustępie 2 art. 150 tej ustawy, minister właściwy do spraw transportu, miał w drodze rozporządzenia określić warunki i terminy wymiany praw jazdy i innych dokumentów uprawniających do kierowania pojazdami lub potwierdzających dodatkowe kwalifikacje kierujących pojazdami oraz wysokość opłat za ich wymianę. Rekonstruując normę prawna na podstawie tych przepisów stwierdzić należy, że obowiązkiem organu administracji publicznej jest dokonanie czynności technicznej, określonej jako wymiana "starego" dokumentu prawa jazdy (jak też równorzędnych dokumentów) na nowy dokument, o którym mowa w przepisach obowiązujących w dacie dokonywania wymiany. Wobec tego przesłanką odmowy dokonania takiej wymiany nie może być – co do zasady – ocena prawidłowości wydania dokumentu podlegającego wymianie, chyba, że ów dokument w ogóle pozbawiony jest cech dokumentu urzędowego, co oczywiście w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Jeśli zaś chodzi o wyrażony przez organ odwoławczy pogląd, że w postępowaniu o wymianę dokumentu prawa jazdy, obowiązkiem organu rejestracyjnego jest ocena dokumentu pod kątem wymogów materialnych, to uznać go należy za wadliwy. Pogląd ten, na co wskazano w zaskarżonej decyzji, oparty jest na wykładni normy zawartej w § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 29 kwietnia 2002 r. w sprawie wymiany praw jazdy (Dz.U. z 2002r., nr 69, poz. 640 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem przy wymianie dokumentów stosuje się zasady i tryb postępowania właściwy do postępowania w sprawie wydawania uprawnień do kierowania pojazdami. Nie może jednak umknąć uwadze Sądu ta okoliczność, iż owa norma ma w zasadzie charakter kompetencyjny. Odsyła ona do zasad i trybu postępowania w sprawach związanych z wydawaniem dokumentów, cofaniem i przywracaniem uprawnień do kierowania, z wydawaniem świadectw kwalifikacji, o którym mowa w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001 r. w sprawie wydawania uprawnień do kierowania pojazdami (Dz.U. z 2001r., nr 150, poz. 1680 ze zm. – utraciło moc z dniem 6 marca 2004r.). Natomiast w zakresie, w jakim w postępowaniu o wymianę dokumentów – na podstawie cyt. rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymiany praw jazdy – uwzględnia się ograniczenia wynikające ze stanu zdrowia lub możliwości prowadzenia określonego pojazdu, znajduje zastosowanie zasada wyrażona w ustępie pierwszym tego paragrafu, zgodnie z którą w wydanych w drodze wymiany dokumentach uwzględnia się wskazane ograniczenia, przy zastosowaniu liczbowego ich oznaczenia w postaci kodu określonego przepisami w sprawie wzorów dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami. Norma ta wskazuje wyraźnie, że uwzględnienie w nowym dokumencie owych ograniczeń jest możliwe wtedy, gdy w dokumencie podlegającym wymianie także zostały one uwzględnione. O ile w takim dokumencie nie zostały umieszczone tego typu ograniczenia, to nie mogą one być uwzględnione w nowo wydawanym dokumencie – oczywiście w omawianym trybie postępowania. W świetle powyższego należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I – instancji wydane zostały z naruszeniem prawa materialnego – art. 150 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym, co miało wpływ na wynik sprawy. Z tych też względów oraz na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002r., nr 153, poz. 1270) w zw. z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002r., nr 153, poz. 1271 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.