II SA/Lu 1100/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędzia WSA Jacek Czaja, Protokolant Referent stażysta Kinga Górka, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 marca 2018 r. sprawy ze skargi L. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie przywrócenia stosunków wodnych na gruncie lub nakazania wykonania urządzeń zapobiegających szkodom oddala skargę. Pismem z dnia [...] października 2014r., adresowanym do Wójta Gminy Ż., L. W. wniosła o wszczęcie postępowania w sprawie zalewania jej działek nr [...] położonych w miejscowości Z. wodami opadowymi z sąsiednich działek nr [...] - stanowiącej własność S. S. i 303, której właścicielem jest A. K.. W uzasadnieniu podała, że usytuowanie działek oraz brak na nich rowków odprowadzających wodę powoduje spływanie wody na jej nieruchomości, czyniąc niemożliwym normalne ich wykorzystywanie. Stwierdziła, że na działkę 172 nawieziono duże ilości ziemi, znacznie podwyższając jej poziom, przy czym nie wykonano żadnych rowków odwadniających. Na działce [...] znajduje się natomiast stodoła, bez rynien, przez co woda płynie z niej bezpośrednio na jej działkę. Po przeprowadzeniu postępowania Wójt Gminy Ż. decyzją z dnia [...] sierpnia 2017r. odmówił nakazania właścicielom wspomnianych wyżej działek przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom na działkach o nr ewid.[...] i [...] należących do wnioskodawczyni. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że podstawą takiej oceny była sporządzona w sprawie opinia biegłego hydrologa. W jej treści stwierdzono, że w obrębie działki [...] rozpoczęto budowę dwóch budynków - mieszkalnego o wymiarach 11x19,5m i gospodarczego o wymiarach 11,5 x 11 m, zlokalizowanych w odległości 9m od granicy z działką nr [...]. Ziemia z wykopów została wykorzystana do podniesienia terenu działki w jej części zachodniej i północnej w taki sposób, że wyrównano działkę "dowiązując się" do rzędnych z jej części wschodniej, tj. ok. 169,7-169,8 m n.p.m. Wzdłuż działki [...] powstała mini skarpa na różnicy rzędnych ( pomiędzy rzędna działki nr [...] = ok. 169,2 m n.p.m i rzędną działki [...] ok. 169,7 – 169, 8 m n. p.m ). Nachylenie skarpy wynosi od 1:1 do ok.1:1,5. Właściciel działki [...] wykonał rów na granicy z działką [...], włączając go do przydrożnego rowu, przebiegającego wzdłuż drogi powiatowej Ż. – K. , o szerokości ok,0,3m i długości 65m. Podczas oględzin biegły nie stwierdził stagnowania na tych działkach wód opadowych, nie został także zmieniony kierunek spływ wód, ukierunkowany dotychczas na zachód. Zdaniem biegłego podwyższenie części działki [...] ziemią z wykopów nie zmieniło stosunków wodnych na gruncie i nie wpłynęło negatywnie na działkę [...]. Biegły zaznaczył, że z uwagi na ukształtowanie działka ta jest prawie płaska, ma rzędne 169,20 m n.p.m, z tego powodu na działce po dużych opadach lub w trakcie roztopów jest możliwa stagnacja wody, jest to jednak zjawisko naturalne. Jeśli chodzi o działkę nr [...] biegły stwierdził, że jej właściciel nie wykonywał na niej żadnych zmian. Organ stwierdził ponadto, że w zakresie stanu wody na działce [...] było już prowadzone postępowanie zakończone decyzją Kolegium z dnia [...] maja 2008 r. którą utrzymano w mocy decyzję z dnia [...] marca 2008r. wydaną przez Wójta Gminy Ż. w przedmiocie nakazania L. W. wykonania odprowadzenia wody z połaci dachowej budynku gospodarczego zlokalizowanego na posesji nr [...] ( obecnie działka [...] ) przy granicy z sąsiednią posesją nr [...] ( obecnie działka [...] ), będącą własnością A. K., w sposób wykluczający ich odpływ w kierunku jego posesji. Jak wynika z opracowanej opinii w sprawie niniejszej stan wody pomiędzy działkami [...] [...] nie uległ zmianie na przestrzeni ostatnich kilku lat. Po rozpoznaniu odwołania L. W. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzję organu I instancji utrzymało w mocy. Organ wskazał, że stosownie do art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza w kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej, ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich, z przepisu art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy wypływa natomiast zakaz odprowadzania wód lub ścieków na grunty sąsiednie. Z kolei przepis art. 29 ust. 3 cyt. ustawy stanowi, iż jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Wskazana wyżej regulacja ustawowa oznacza, iż sam fakt dokonania określonej zmiany na gruncie nie jest wystarczający do zastosowania art. 29 ust. 3 prawa wodnego. Konieczne jest ustalenie, że dokonana przez właściciela nieruchomości zmiana spowodowała zmianę stanu wody na gruncie i szkodliwie wpływa na grunty sąsiednie. Tym samym pomiędzy zmianą stanu wody na gruncie, a szkodliwym oddziaływaniem musi istnieć związek przyczynowo-skutkowy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 7/14, CBOSA). Brak szkody wyklucza wydanie nakazu w trybie art. 29 prawa wodnego. W tej kwestii należy wskazać, iż szkoda w rozumieniu powołanego przepisu może być również hipotetyczna, tj. mogącą wystąpić w przyszłości, jeżeli jest to możliwość w określonych okolicznościach realna (np. przy wyjątkowo intensywnych opadach). Może też polegać na intensyfikacji niekorzystnego spływu wód w związku z ukształtowaniem terenu. Organ zaznaczył, że szkodliwe oddziaływanie na grunty sąsiednie w rozumieniu tego przepisu nie musi się łączyć z uszczerbkiem majątkowym. Może polegać także na zagrożeniu w postaci niebezpieczeństwa zalania lub zatopienia. Szczególnym dowodem w sprawie zmiany stanu wody na gruncie jest opinia sporządzona przez biegłego z zakresu hydrologii, pozwalająca na dokonanie oceny, czy zachodzą przesłanki zastosowania przepisu art. 29 ust. 3 ustawy. Podlega ona ocenie przez organ orzekający w sprawie, który ma obowiązek ocenić jej wartość dowodową. W toku postępowania organ wywołał opinię sporządzoną przez Biuro P.- D. E. Z. S. i F. S., a także skorzystał ze środka dowodowego w postaci oględzin - najbardziej aktualne miały miejsce w dniu [...] maja 2017 r. (oględziny odbyły się w czasie opadów atmosferycznych). Wynika z niej, że stosunki wodne w analizowanym obszarze nie zostały naruszone i nie można stwierdzić związku przyczynowo- skutkowego pomiędzy zmianą stanu wody na działkach [...], a realnym oraz potencjalnym powstaniem szkody na działkach [...] Spływ wody na działki [...] nie jest przy tym możliwy z uwagi na ukształtowanie terenu, zgodnie z którym spadek nie następuje w kierunku tych działek. Zdaniem Kolegium mnożenie przy tym kolejnych opinii biegłych, tylko dlatego, iż nie zawierają one stwierdzeń tożsamych ze stanowiskiem skarżącej jest bezzasadne oraz powoduje powiększanie kosztów postępowania i jego nadmierne wydłużanie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego L. W. wskazała, że już w odwołaniu od decyzji organu I instancji wskazywała, iż rów wykopany przez właściciela działki [...] znajduje się na jej działce nr [...] i w innym miejscu, niż przyjął biegły w swojej opinii, co podważa wiarygodność jego ustaleń. W ocenie skarżącej już sam fakt wykopania rowu na jej działce i odprowadzenie do niego wody z działki [...] oznacza zmianę stosunków wodnych. Ponadto do tego rowu drugi z sąsiadów zrobił odprowadzenie wody z orynnowania na stodole, co znacznie zwiększyło ilość wody spływającej bezpośrednio na jej działkę. W jej ocenie rów powinien znajdować się w miejscu wyznaczonym na mapie przez biegłego. Skoro jednak rów ten znajduje się na jej działce, a odprowadza wodę z działki sąsiada - to jest to najbardziej klasyczny i oczywisty przykład niezgodnego z prawem kierowania wód opadowych i naruszenia stosunków wodnych, uzasadniający w pełni jej roszczenie. Skarżąca przekonywała, że część istotnych ustaleń organ oparł na treści notatki służbowej z dnia 7 lipca 2017 r., jak też relacji urzędnika z oględzin w dniu 28 kwietnia 2017 r., których nie można było uznać za dowody w sprawie. Możliwość sporządzenia adnotacji z czynności organu, przewidzianej w art. 72 kpa., nie może dotyczyć ustaleń istotnych dla sprawy. Mogą to być bieżące adnotacje, pomocne wprawdzie przy rozpatrzeniu sprawy, jednakże nie obejmujące ustaleń, od których jej rozstrzygnięcie zależy lub może zależeć. Ponadto za niedopuszczalne należy uznać powoływanie się na bliżej nieokreślone i znajdujące odzwierciedlenia w materiale dowodowym konsultacje z biegłym. Zasadą jest, że w przypadku, gdy wywołana w sprawie opinia nie wyczerpuje zagadnienia, które było przedmiotem opinii, bądź też opinia ta jest niekompletna, zawiera niejasności, czy niedomówienia, albo wymaga złożenia dodatkowych wyjaśnień przez biegłego - organ zobowiązany jest zwrócić się do biegłego ze stosownym wezwaniem, a wyjaśnienia biegłego powinny zostać złożone na piśmie, tak aby strona mogła się z takim stanowiskiem zapoznać i ewentualnie się do niego odnieść. Tego natomiast zabrakło w przedmiotowym postępowaniu. Zdaniem skarżącej organ I instancji nie uwzględnił opinii biegłego w całości. Chodzi tu o część opinii w której wskazał, że jedyny wpływ na działkę [...] wynika z uszkodzonego orynnowania budynku gospodarczego oraz, że właściciel zadeklarował poprawienie orynnowania budynku w terminie 1-go miesiąca od dnia [...] czerwca 2016 r. Decyzja natomiast nie zawiera żadnego nakazu w tym względzie, nie podaje także przyczyny takiego braku. Nawet, gdyby właściciel działki [...] naprawił orynnowanie przez zakończeniem postępowania (czego nie uczynił) - taka informacja powinna znaleźć się w decyzji, tym bardziej, że organ twierdzi, iż uwzględnił opinię w całości. Wskazała ponadto, że doręczony jej [...] czerwca 2017 r. protokół oględzin jest wadliwy, ponieważ nie zawiera daty jego sporządzenia. Nie może być zatem podstawą ustaleń dotyczących okoliczności faktycznych sprawy. Skarżąca podała, że organ nie uwzględnił faktu obniżenia terenu pomiędzy budynkiem gospodarczym na działce [...], a jej działką [...]. Dodatkowo sąsiad złożył tutaj duże ilości złomu. Ani biegły, ani organ nie wyjaśnili, dlaczego wskazane okoliczności (w szczególności dotyczy to znacznego podniesienia poziomu terenu działki [...]) nie mają wpływu np. ilość wody spływającej z kierunku działki sąsiedniej (w opinii biegły wskazał jedynie, że nie zmienił się kierunek spływu wody). Skarżąca zaprzeczyła, aby usypała skarpę wzdłuż swojej działki. Jej zdaniem nie ma możliwości ustalenia aktualnego stanu faktycznego w sprawie w oparciu o ustalenia poczynione 9 lat wcześniej, kiedy to nakazano jej wykonanie rynny na jednym z budynków gospodarczych, co zrobiła. Z decyzji z dnia [...] września 2007 r. wynika natomiast, że to zaniechanie i działanie właściciela działki [...] było przyczyną "zalewania" jej działki. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarzuty skargi są bezpodstawne. Mający kluczowe znaczenie w sprawie przepis art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne ( Dz. U z 2017r. poz. 1121 ) stanowi, że jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Z tego przepisu jednoznacznie wynika, jak przyjęło także Kolegium, że właściwy organ może nałożyć na właściciela powyższe obowiązki tylko wówczas, jeżeli zmiany stanu wody na gruncie zostały spowodowane przez właściciela gruntu i szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie. Tym samym pomiędzy zmianą stanu wody na gruncie, a szkodliwym oddziaływaniem musi istnieć związek przyczynowo-skutkowy". W orzecznictwie wskazuje się, że zmiana stanu wody na gruncie, niemająca charakteru immisji bezpośredniej, oznacza każde działanie, którego efektem jest zmiana ilościowa wody (zwiększenie się bądź zmniejszenie ilości wody na gruncie) oraz zmiana w zakresie jej przepływu przez grunt. Jest to takie działanie, które ingeruje w naturalny stan wody na danym terenie związany z jego ukształtowaniem, warunkami przyrodniczymi i hydrologicznymi. Zmiana ta może polegać na zmianie kierunku odpływu znajdującej się na gruncie wody opadowej, bądź kierunku odpływu ze źródeł poprzez np. wykonanie przeszkody w odpływie wody opadowej z terenów sąsiednich zgodnie z naturalnym kierunkiem odpływu, nawiezienie ziemi w celu podwyższenia terenu, usunięcie ziemi w celu obniżenia terenu, wykopanie rowu, zasypanie istniejącego rowu, utwardzenie powierzchni działki kostką brukową, wzniesienie murowanego ogrodzenia, czy wykopanie studni i pobór z niej takiej ilości wody, która spowoduje obniżenie poziomu lustra wody na gruntach sąsiednich. W wyroku z dnia 17 stycznia 2017r. ( II OSK 1035/15 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych ) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że wspomniany art. 29 ust.3 prawa wodnego nie jest przepisem mającym zapobiegać szkodom hipotetycznym, mogącym powstać w przyszłości. Z treści tego przepisu w sposób jednoznaczny wynika kompetencja organu do nałożenia na właściciela gruntu obowiązków o charakterze "naprawczym", a więc przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzenia zapobiegającego szkodom. Chodzi w tym przypadku o szkody już powstałe, a nie szkody, jakie mogą powstać w przyszłości. Wynika to z tego, że przepis ten może zostać zastosowany jedynie, jeżeli spowodowane już przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie. Bez znaczenia jest również przyczyna szkody. W niniejszej sprawie ustalenia organów administracji odnośnie do zmiany stosunków wodnych na działkach objętych postępowaniem są jednoznaczne i prawidłowe. Mają swoje oparcie w opinii biegłego (ekspertyzy hydrogeologicznej ) oraz kilkukrotnych oględzin terenu. Warto zauważyć, że wbrew temu, co uważa skarżąca, organ nie poprzestał na bezkrytycznym przyjęciu ekspertyzy, ale wzywał biegłego do jej uzupełnienia. Efektem były dodatkowe wyjaśnienia złożone 28 grudnia 2015r. oraz 10 sierpnia 2016r. Warto podkreślić, że żaden przepis ustawy prawo wodne nie zobowiązuje organu do korzystania z pomocy biegłego w sprawach, których dotyczy art. 29 ust.3 ustawy. Jednak już w odwołaniu od decyzji Wójta Gminy Ż. z dnia [...] kwietnia 2015r. skarżąca zarzucała organowi brak wyjaśnienia mechanizmu zalewania działki [...] właśnie przez zaniechanie powołania biegłych. Zasadnie uznały zatem organy w tej sytuacji, że przy różnicy stanowisk skarżącej i sprawców zarzucanego zakłócenia stosunków wodnych, opinia biegłego może być jedynym dowodem przesądzającym o istnieniu związku przyczynowego między określonym działaniem, a stanem wód na gruntach sąsiednich. Biegły potwierdził wprawdzie podniesienie poziomu działki nr [...], co spowodowało powstanie mini skarpy na różnicy rzędnych ( pomiędzy rzędna działki nr [...] = ok. 169,2 m n.p.m i rzędną działki [...] ok. 169,7 – 169, 8 m n. p.m ) z nachyleniem skarpy od 1:1 do ok.1:1,5. ale jednoznacznie wskazał, że przeprowadzona wizja w terenie, pomiary wysokościowe oraz analiza dostępnych materiałów pozwalają stwierdzić, że w obrębie działki nr [...] nie zostały naruszone stosunki wodne ze szkodą dla gruntów sąsiednich tj. działki nr [...]. Biegły wskazał ponadto, że właściciel działki nr [...] wykonał w granicy działek rów odwadniający o szerokości ok,0,3m i długości 65m włączając go do rowu przydrożnego przebiegającego wzdłuż drogi powiatowej Ż. – K. Budowy rowu nie kwestionowała także skarżąca, utrzymując jednak, że został on usytuowany na jej działce i nie ma dostępu do rowu przydrożnego. Uwag tych nie poparła jednak żadnymi dowodami. Z opinii wynika natomiast, że teren przez który przebiega rów jest obecnie zadarniony. Nie jest zatem jasne na jakiej podstawie skarżąca domaga się od właściciela działki [...] wykonania urządzeń zapobiegających spływowi wód, jeśli rów został już wykonany. Jeśli natomiast znajduje się, jak utrzymuje, na jej nieruchomości, jest oczywiste, że powinna zapewnić jego drożność. Spór natomiast co do tego, na czyjej nieruchomości jest zlokalizowany pozostaje bez wpływu na zasadność stanowiska organu. Jeśli chodzi o działkę nr [...] to zdaniem biegłego jest ona usytuowana na przeciwnym kierunku spływu wód ze sztuczną zaporą w postaci stodoły, w związku z tym nie ma możliwości, aby podniesienie działki nr [...] wpływało negatywnie na stosunki wodne w jej obrębie. Z opinii uzupełniającej sporządzonej w lipcu 2016r., na skutek wniesionego przez skarżącą zastrzeżenia, zdaniem której nie odniesiono się do zmiany stosunków wodnych na działce [...], wynika, że działka ta posiada system odwodnieniowy oparty o rów odprowadzający wody opadowe i roztopowe do rowu przydrożnego. Jedyny wpływ na działkę nr [...] wynika z uszkodzonego orynnowania budynku gospodarczego na działce [...] Trzeba dodać, że podczas oględzin, jakie miały miejsce [...] czerwca 2016r. stwierdzono spływ wody ze stodoły rynnami do rowu pomiędzy działkami [...] i [...] i brak negatywnego wpływu na stan wody na działkach. Stwierdzono także, że na działkach [...] wykonano rowki odprowadzające wodę z posesji do przydrożnego rowu, wszystkie zaś przepusty na obu działkach są drożne. Skarżąca zgłosiła zastrzeżenia do protokołu z których wynika, że z działki [...] nie płynie woda do rowku i na działce [...] powinien być rowek od działki [...] Podczas oględzin jakie miały miejsce [...] maja 2017r., o których poinformowano skarżącą pismem z dnia [...] kwietnia 2017r. i w których brała udział, co więcej, mimo braku daty w samym protokole nie zakwestionowano ich ustaleń w skardze, skarżąca wskazała, że woda spływa na jej nieruchomość z zagłębienia przy budynku suszarni znajdującego się na działce [...] Z oględzin wynika jednak naturalny charakter zagłębienie, czego także skarżąca nie negowała, co prowadzi do wniosku, że właściciel tej działki nie wykonywał żadnych robót zmieniających stan wody na gruncie, lub w jakikolwiek sposób utrudniał spływ wody. Oględziny, podobnie jak przeprowadzone wcześniej, nie wykazały, aby w zagłębieniu zgromadzono złom, nie potwierdzono także wykonania od drugiego budynku gospodarczego do ogrodzenia ogrodu nasypu z piasku na którym umieszczono płyty chodnikowe, co wcześniej podnosiła skarżąca. Takiego stanu nie potwierdziła również dokumentacja fotograficzna, wykonana przy opinii biegłego z lipca 2016r. Również przy tej okoliczności na poparcie swojego stanowiska nie przedstawiła jednak żadnych dowodów, ograniczając się w piśmie z dnia [...] listopada 2016r. do sformułowania o niefortunnym doborze zdjęć. Skarżąca nie przedstawiła ich nawet po zawiadomieniu w dniu [...] lipca 2017r. w trybie art. 10 kpa o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, materiałów oraz zgłoszonych żądań. Uzasadnione jest w tej sytuacji przekonanie, że zaprezentowane w skardze stanowisko skarżącej sprowadza się do niepopartej żadnymi dowodami (w tym specjalistyczną opinią, której sporządzenie skarżąca mogła zlecić we własnym zakresie) polemiki z ustaleniami organów. Dlatego też stanowisko organów było prawidłowe i wbrew skarżącej, znajdowało oparcie w prawidłowo ustalonym i ocenionym stanie faktycznym sprawy, zgodnie z dyspozycją art. 7, art. 10, art. 75 § 1 i art. 77 § 1 kpa. Istotne jest, iż dowód z opinii biegłego podlega ocenie organu - tak jak każdy dowód - z zastosowaniem zasady swobodnej oceny dowodów wyrażonej w art. 80 k.p.a. i takiej oceny organy dokonały w niniejszej sprawie, przyjmując ten dowód jako wiarygodny i mogący stanowić podstawę rozstrzygnięcia w sprawie. Zgromadzony materiał dowodowy pozwala na akceptację stanowiska organu, iż brak przesłanek określonych w art. 29 ust. 1 ustawy powinien doprowadzić do wydania decyzji o odmowie nałożenia obowiązku przywrócenia stanu poprzedniego. Skoro zastosowanie powyższej regulacji jest uzależnione od wystąpienia skutku w postaci szkody (szkodliwy wpływ dokonanych zmian na grunty sąsiednie) wobec niestwierdzenia takiego stanu rzeczy, rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego odmawiające nałożenia obowiązku przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom było uzasadnione. Z tych względów na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U z 2017r. poz. 1369 ) skargę należało oddalić.