II SA/Lu 1100/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja Asesor sądowy Maciej Gapski (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 1 lutego 2023 r. sprawy ze skargi D. W. na postanowienie Wojewody Lubelskiego z dnia 16 października 2023 r., znak: IF-VII.7840.3.57.2023.AG w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego oddala skargę. Zaskarżonym do sądu postanowieniem z dnia 16 października 2023 r. znak: IF-VII.7840.3.57.2023.AG Wojewoda Lubelski (dalej jako: Wojewoda lub organ) po rozpatrzeniu zażalenia D. W. (dalej jako: skarżąca), utrzymał w mocy postanowienie Starosty Lubelskiego z dnia 18 sierpnia 2023 r., znak: AB.6740.148.2023.MW3 w przedmiocie zawieszenia z urzędu postępowania w sprawie wznowienia postępowania dotyczącego decyzji nr [...] z dnia 29 czerwca 2023 r. udzielającej J. K. pozwolenia na rozbudowę i przebudowę budynku gospodarczego wraz ze zmianą sposobu użytkowania na budynek (zakład napraw samochodowych agregatów chłodniczych) na działce nr ewid. [...] w miejscowości B. wraz z wnioskiem o wstrzymanie wykonania decyzji, w związku z toczącym się postępowaniem i koniecznością zajęcia stanowiska przez inny organ. Rozstrzygnięcie organu zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym: Postanowieniem z dnia 8 sierpnia 2023 r. Starosta Lubelski wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją z dnia 29 czerwca 2023 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na rozbudowę i przebudowę budynku gospodarczego wraz ze zmianą sposobu użytkowania na budynek (zakład napraw samochodowych agregatów chłodniczych) na działce nr ewid. [...] w miejscowości B.. Następnie na podstawie postanowienia z dnia 18 sierpnia 2023 r. zawieszono postępowanie administracyjne w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Z orzeczeniem wydanym przez Starostę Lubelskiego nie zgodziła się D. W., która złożyła zażalenie do Wojewody. Skarżąca podniosła, że wniosek o wznowienie postępowania zawierał również wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji w oparciu o art. 152 § 1 k.p.a. Brak rozpatrzenia wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji nakazywał, zdaniem skarżącej, konieczność uchylenia postanowienia o zawieszeniu postępowania. Wojewoda uznał, że zażalenie D. W. nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż postanowienie organu I instancji, wydane na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. jest zgodne z prawem. Organ wyjaśnił, że w sprawie zaszły podstawy do zawieszenia z urzędu postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania, gdyż skarżąca złożyła również wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Lubelskiego z dnia 29 czerwca 2023 r. nr [...]. Wojewoda w uzasadnieniu przedstawił różnice pomiędzy postępowaniem dotyczącym wznowienia postępowania administracyjnego oraz stwierdzenia nieważności decyzji podkreślając, że nie jest możliwe równocześnie prowadzenie obu postępowań w stosunku do tej samej decyzji administracyjnej. Z uwagi na dalej idące konsekwencje ewentualnego stwierdzenia nieważności decyzji, niż ma to miejsce w przypadku wznowienia postępowania administracyjnego, właściwe jest przyjęcie pierwszeństwa postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Dlatego też wszczęcie postępowania nieważnościowego nakazuje zawieszenie postępowania administracyjnego z urzędu na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Dodatkowo organ podniósł, że kwestia wstrzymania wykonania decyzji Starosty Lubelskiego z dnia 29 czerwca 2023 r. nr [...] może zostać rozstrzygnięta niezależnie od faktu zawieszenia postępowania. W skardze do sądu administracyjnego pełnomocnik skarżącej zarzucił postanowieniu Wojewody naruszenie: - art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 102 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że podczas zawieszenia postępowania wznowieniowego wnioskodawca może żądać wstrzymania wykonania decyzji na tych samych podstawach, co w razie rozpatrywania tego wniosku w trakcie trwania postępowania; - art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez uznanie, że sama możliwość stwierdzenia nieważności decyzji stanowi przesłankę zawieszenia postępowania w sytuacji, gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu nie daje podstaw do stwierdzenia, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności stanowi zagadnienie wstępne dla postępowania wznowieniowego; - art. 152 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, co skutkowało zawieszeniem postępowania przed rozpoznaniem wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji w sytuacji, gdy okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania a nie jak wskazał organ wymogu działania w celu zapobieżenia niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego lub poważnym szkodom dla interesu społecznego. Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie postanowień organów obu instancji, zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego, a także rozpoznanie sprawy w postępowaniu uproszczonym. W uzasadnieniu skargi skarżąca przedstawiła argumenty świadczące jej zdaniem o zasadności złożonego środka zaskarżenia. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Lubelski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy zawnioskował ponadto o rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym. Sprawa została rozpatrzona w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.). Zgodnie z tym przepisem sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie zostało wydane bez naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W szczególności nie został przez organy, wbrew zarzutom skargi, naruszony art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., art. 102 k.p.a., jak również art. 152 § 1 k.p.a. Sąd w pełni podziela stanowisko wyrażone przez Wojewodę, że w przypadku wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji nie jest możliwe równoczesne prowadzenie postępowania w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego tym samym orzeczeniem. Ponadto prawidłowość postanowienia o zawieszeniu postępowania w żadnym stopniu nie zależy od uprzedniego rozpatrzenia przez organ wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji na podstawie art. 152 § 1 k.p.a. Zarzuty dotyczące naruszenia tego przepisu w żaden sposób nie wpływają na ocenę kwestii zawieszenia, wykraczają poza zakres kontroli orzeczenia w sprawie zawieszenia postępowania administracyjnego. Odnosząc się do problemu zawieszenia postępowania - zastosowania przez Starostę Lubelskiego z urzędu w sprawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. – należy jednoznacznie stwierdzić, że działanie organów było prawidłowe. W wypowiedziach sądów administracyjnych oraz doktrynie prezentowane jest jednolite stanowisko, że wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności uzasadnia zawieszenie postępowania o wznowienia postępowania zakończonego tą samą decyzją administracyjną. Pogląd ten ugruntowany na początku lat dziewięćdziesiątych pozostaje aktualny również obecnie (por. wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 1990 r., sygn. akt IV SA 543/90 z glosą B. Adamiak, J. Borkowskiego, Orzecznictwo Sądów Polskich z 992 nr 5, poz. 120, wyrok NSA z dnia 12 listopada 2012 r., sygn. 1318/11, LEX nr 1291909, wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2015 r., sygn. II OSK 2011/15, LEX nr 1989183, wyrok NSA z dnia 2 marca 2023 r., sygn. akt III OSK 1922/21, LEX nr 3505198). Argumentacja świadcząca o konieczności zawieszenia postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego w sytuacji wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności zakończonego tą samą decyzją opiera się w podstawowym zakresie na zasadzie niekonkurencyjności systemu weryfikacji decyzji na drodze postępowania administracyjnego. Należy podkreślić, że sam kodeks postępowania administracyjnego nie wprowadza żadnych reguł kolizyjnych i nie stanowi o zakazie wszczynania postępowania wznowieniowego w przypadku wszczęcia postępowania nieważnościowego oraz na odwrót. Jednak odmienne zakresy i następstwa dla weryfikacji decyzji w wypadku posłużenia się jednym z wymienionych postępowań nadzwyczajnych nakazują przyjąć pierwszeństwo postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym decyzja zapadła, było dotknięte co najmniej jedną z kwalifikowanych wadliwości procesowych wyliczonych wyczerpująco w art. 145 § 1 k.p.a. Stwierdzenie nieważności jest instytucją stwarzającą prawną możliwość eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych wadami materialnoprawnymi, a zatem wadami wyliczonymi w art. 156 § 1 k.p.a. Stwierdzenie nieważności decyzji oznacza, że weryfikowana decyzja jest dotknięta ciężką wadliwością od chwili jej wydania (skutek ex tunc). Skoro zastosowanie trybu stwierdzenia nieważności decyzji powoduje następstwa prawne dalej idące niż zastosowanie trybu wznowienia postępowania, należy dać priorytet pierwszemu z nich. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy należy zauważyć, że skarżąca uruchomiła w stosunku do decyzji Starosty Lubelskiego nr [...] z dnia 29 czerwca 2023 r. udzielającej J. K. pozwolenia na rozbudowę i przebudowę budynku gospodarczego wraz ze zmianą sposobu użytkowania na budynek (zakład napraw samochodowych agregatów chłodniczych) na działce nr ewid. [...] w miejscowości B. dwa postępowania nadzwyczajne. W dniu 26 lipca 2023 r. złożyła do Starosty Lubelskiego wniosek o wznowienie postępowania zakończonego powyżej wskazaną decyzją, zaś do Wojewody wystąpiła z wnioskiem o stwierdzenie nieważności tego orzeczenia. Wobec niekonkurencyjności obu tych środków prawnych o charakterze nadzwyczajnym i pierwszeństwa postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji zaistniały wszelkie przesłanki do zawieszenia postępowania w sprawie wznowienia postępowania. Wydanie przez Starostę Lubelskiego postanowienia o zawieszeniu postępowania wznowieniowego z dnia 18 sierpnia 2023 r. wobec złożenia przez stronę wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji w tej samej sprawie było w pełni uzasadnione. Tym samym utrzymanie tego orzeczenia w mocy przez Wojewodę było prawidłowe. Sąd nie zgadza się ze stanowiskiem zaprezentowanym w skardze, że na wadliwość zaskarżonego postanowienia wpływa fakt nierozpatrzenia wniosku skarżącej, zawartego w skardze o wznowienie postępowania administracyjnego, o wstrzymanie wykonania decyzji Starosty Lubelskiego nr [...] z dnia 29 czerwca 2023 r. Zgodnie z art. 152 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Stosownie do § 2 cytowanego przepisu na postanowienie w sprawie wstrzymania wykonania decyzji służy stronie zażalenie, chyba że postanowienie wydał minister lub samorządowe kolegium odwoławcze. Kwestia wstrzymania wykonania decyzji objętej wnioskiem o wznowienie postępowania znajduje się poza zakresem orzekania w przedmiocie zawieszenia postępowania. Z akt spraw oraz twierdzeń skarżącej wynika, że jej wniosek nie został rozpatrzony w trybie art. 152 k.p.a. jednakże nie ma to żadnego wpływu na zawieszenie postępowania. Wobec bezczynności organu w zakresie wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 152 § 1 k.p.a. skarżącej przysługuje ponaglenie na bezczynność, a także po wyczerpaniu tego trybu skarga do sądu administracyjnego, jednakże bezczynność organu nie wpływa na legalność postanowienia wydanego w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.