II SA/Lu 1102/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca), Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Protokolant Starszy asystent sędziego Jakub Polanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi B. R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [..] nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości oddala skargę. Sygn. akt II SA/Lu [...] U Z A S A D N I E N I E Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po ponownym rozpatrzeniu sprawy na wniosek B. R., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 61a § 1 i § 2, art. 28, art. 144, art. 156 § 1 i art. 157 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, utrzymało w mocy własne postanowienie z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...], orzekające o odmowie wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza L. z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] zatwierdzającej podział nieruchomości położonej w L. , obręb 1 - [...], oznaczonej jako działka nr ewid. [...]. Rozstrzygnięcie powyższe zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] Naczelnik Wydziału Gospodarki Nieruchomościami i Rolnictwa Urzędu Miasta L. – działając z upoważnienia Burmistrza L., po uwzględnieniu wniosku J. K. i B. M. zatwierdził podział nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...], położonej w L. . W piśmie z dnia [...] lutego 2016 r. B. R., reprezentowana przez pełnomocnika G. S., zwróciła się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o stwierdzenie nieważności ww. decyzji, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a także z tego powodu, że w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą (w postaci kradzieży przygranicznego pasa gruntu), tj. na podstawie przesłanek określonych w art. 156 § 1 pkt 2 i 6 k.p.a. (zob. zażalenie wnioskodawczyni z dnia [...] czerwca 2016 r. na przewlekłość postępowania Kolegium w sprawie ww. wniosku – k. 3 akt adm.) Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej Burmistrza L. z dnia [...] czerwca 2014 r. W uzasadnieniu postanowienia Kolegium podniosło, że stronami postępowania, w wyniku którego zapadła kwestionowana decyzja były J. K. i B. M.. Za stronę przedmiotowego postępowania podziałowego, zdaniem organu, nie można natomiast uznać B. R., która jest właścicielką nieruchomości sąsiedniej, oznaczonej jako działka nr ewid. [...], zaś nie posiada (obecnie, ani też w czasie wydania decyzji podziałowej) żadnego tytułu prawnego do działki nr ewid. [...]. W konsekwencji wnioskodawczyni nie można uznać również za stronę postępowania nadzwyczajnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności ww. decyzji podziałowej. Kolegium zaznaczyło, że powyższe stanowisko znajduje oparcie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 marca 2011 r. sygn. akt I OSK 669/10. Ubocznie Kolegium wskazało, że istnienie sporu co do przebiegu granicy pomiędzy działkami nr [...] i nr [...] nie przesądza o wadliwości decyzji zatwierdzającej podział pierwszej z tych działek, ani też nie daje właścicielowi działki nr [...] przymiotu strony w postępowaniu nadzwyczajnym w przedmiocie stwierdzenia nieważności tej decyzji. Organ podkreślił, że wnioskodawczyni również w żaden inny sposób nie wykazała leżącego po jej stronie interesu prawnego we wzruszeniu w trybie nadzwyczajnym przedmiotowej decyzji. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy B. R. podtrzymała zarzuty wobec decyzji Burmistrza L. z dnia [...] czerwca 2014 r. Podniosła, że wskutek podziału zatwierdzonego tą decyzją zagarnięto niesłusznie przygraniczny pas gruntu z działki nr [...], będącej jej własnością. Zdaniem wnioskodawczyni dowodem na to jest okoliczność, iż przedstawiona do podziału na mapie granica ewidencyjna pomiędzy działkami nr [...] i nr [...] nie jest tą samą granicą prawną, która jest "zastabilizowana" znakami granicznymi na gruncie od 1984 r. - zgodnie z prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego w L. z dnia [...] listopada 1984 r. sygn. akt I Ns [...]. Niezgodność granicy ewidencyjnej przyjętej przy podziale, a nieujawnionej w ewidencji gruntów, jest – w ocenie B. R. – ewidentnym błędem popełnionym przez Starostę L.. Podziałał działki nr [...] został więc wykonany niezgodnie ze stanem prawnym i jako taki powinien zostać bezwzględnie poprawiony. Skoro zaś decyzją podziałową przyłączono do wydzielonych działek grunt z działki nr [...], to – zdaniem wnioskodawczyni – jej interes prawny w tej sprawie wynika z zagwarantowanej konstytucyjnie ochrony prawa własności. Rozpatrując sprawę ponownie Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało stanowisko wyrażone w swoim wcześniejszym postanowieniu z dnia [...] czerwca 2016 r. Organ podkreślił, że wnioskodawczyni nie była stroną postępowania podziałowego i nie wykazała, że ma w sprawie podziałowej interes prawny, dlatego nie jest także stroną w postępowaniu nadzwyczajnym, jakim jest postępowanie o stwierdzenie nieważności ww. decyzji podziałowej, którego wszczęcia się domaga. W ocenie Kolegium wnioskodawczyni ma jedynie interes faktyczny, który wynika ze sporu o przebieg granic między działkami, ale taki interes nie legitymizuje jej jako strony postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej. B. R. w ustawowym terminie wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na powyższe postanowienie, w treści której sformułowała jedynie lakoniczny zarzut sprzeczności z prawem procesowym i materialnym. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W dniu [...] grudnia 2016 r. skarżąca złożyła pismo uzupełniające skargę, w którym sformułowała następujące zarzuty względem zaskarżonego postanowienia: 1. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; 2. naruszenie art. 28 k.p.a. w związku z art. 93 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, poprzez dokonanie wykładni tych przepisów w sposób niezgodny z normami Konstytucji w zakresie ochrony prawa własności (art. 64 ust .2 Konstytucji RP); 3. naruszenia art. 156 § 1 k.p.a.; 4. naruszenie art. 2 Konstytucji RP oraz zasady ochrony praw nabytych wypływającej z dążenia do zapewnienia jednostce bezpieczeństwa prawnego; 5. naruszenie art. 21 ust. 1 Konstytucji RP poprzez pozbawienie własności pasa działki, stanowiące rodzaj wywłaszczenia; 6. naruszenie art. 32 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP stanowiącego o zasadzie równości obywateli wobec prawa. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Podstawę prawną kontrolowanego rozstrzygnięcia stanowi art. 61a § 1 k.p.a., w myśl którego, gdy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Powołany przepis określa dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. W niniejszej sprawie - zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego - występuje pierwsza z nich, co sprowadza się do uznania, że B. R. nie przysługuje status strony w postępowaniu w sprawie podziału nieruchomości oznaczonej jako działka nr ewid. [...], położonej w L. , zakończonym decyzją ostateczną Burmistrza L. z dnia [...] czerwca 2014 r., co w konsekwencji przekłada się również na brak po jej stronie legitymacji do żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji (czego obecnie skarżąca się domaga). Treść art. 61a § 1 k.p.a. nie pozostawia wątpliwości, że w przypadku żądania wszczęcia postępowania administracyjnego zbadanie, czy żądanie to pochodzi od strony, jest zasadniczym obowiązkiem organu. Stroną jest zaś - zgodnie z art. 28 k.p.a. - każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Dla ustalenia, kto w konkretnym postępowaniu jest stroną podstawowe znaczenie ma zatem kwestia istnienia interesu prawnego. W tym miejscu podkreślić trzeba, że uzależnienie możliwości przypisania skarżącej statusu strony we wnioskowanym postępowaniu nadzwyczajnym od stwierdzenia, iż posiada ona interes prawny w postępowaniu zwykłym zakończonym kwestionowaną decyzją podziałową, jest całkowicie zasadne. Wniosek o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji może bowiem skutecznie wszcząć postępowanie, jeżeli z przepisów stanowiących materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia zwykłego wynika, że domagający się weryfikacji decyzji ma w tym postępowaniu interes prawny (por. wyrok NSA z dnia 18 września 2009 r., sygn. akt I OSK 1287/08, LEX nr 595035). Interes prawny w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego oznacza występowanie związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków określonego podmiotu a sprawą administracyjną, w której może nastąpić konkretyzacja tych uprawnień i obowiązków. Konkretyzacja ta następuje najczęściej w decyzji administracyjnej wydanej w następstwie rozstrzygnięcia sprawy. Stroną jest więc podmiot, który swoje żądanie opiera na konkretnej normie prawa materialnego, którą można wskazać jako podstawę interesu prawnego. Norma ta pozwala podmiotowi wywodzącemu z niej interes prawny domagać się ochrony przed jego naruszeniem i uczestniczyć w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony. Interesem prawnym można więc nazwać złożoną relację między oceną stanu obiektywnego a tym stanem oraz między tym stanem a korzyścią. W ocenie Sądu stanowisko organu orzekającego w sprawie, iż skarżąca nie posiada interesu prawnego w kwestionowanym postępowaniu podziałowym dotyczącym działki nr [...], jest słuszne. Bezspornym pozostaje, że skarżąca nie posiada tytułu prawnego do ww. działki. Jest natomiast właścicielką działki bezpośrednio sąsiadującej z tą nieruchomością, tj. działki o nr ewidencyjnym [...]. Interes prawny w postępowaniu w sprawie podziału działki nr [...] skarżąca wywodzi z faktu, iż kwestionuje ona przebieg granicy pomiędzy tą działką a działką nr [...] stanowiącej jej własność. W konsekwencji zarzuca również, że w wyniku zatwierdzenia kwestionowaną decyzją Burmistrza L. z dnia [...] czerwca 2014 r. podziału działki nr [...], doszło do uszczuplenia powierzchni jej nieruchomości. Okoliczności te, zdaniem Sądu, nie mogą jednak stanowić źródła interesu prawnego skarżącej w postępowaniu podziałowym dotyczącym działki nr [...]. Z przepisów ustawy dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm.) wynika, że podział ewidencyjny jest uprawnieniem należącym do sfery prawa własności. Interes prawny uprawniający do bycia stroną postępowania w sprawie podziału nieruchomości jest zatem nierozerwalnie związany z prawem rzeczowym do przedmiotowej nieruchomości. Z tego względu w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wielokrotnie już wyrażano stanowisko, zgodnie z którym prawo uczestniczenia w charakterze strony w postępowaniu podziałowym nie przysługuje podmiotom, które nie mają jakichkolwiek praw do dzielonej nieruchomości, a jedynie tym podmiotom, które są władne nieruchomością tą dysponować w ramach przysługującego im prawa (por. wyrok NSA z dnia 7 lutego 2002 r., sygn. akt I SA 1608/98 - niepubl.; wyrok WSA w Warszawie z dnia 1 lutego 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 1775/07, LEX 456731, a także powołany w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wyrok NSA z dnia 9 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 669/10, LEX nr 824454). Skład orzekający w niniejszej sprawie powyższy pogląd w pełni aprobuje. Już bowiem z samej istoty postępowania o podział nieruchomości wynika, że organ administracji publicznej posiada uprawnienia do wkraczania w prawo własności tylko tej działki, co do której złożono wniosek o podział. Dlatego też interesu prawnego w sprawie podziału nieruchomości nie można wyprowadzić z tytułu własności czy wieczystego użytkowania sąsiednich działek, w stosunku do działki dzielonej, ani z żadnych innych tytułów do tej nieruchomości. Podział nieruchomości gruntowej jest wykonywaniem prawa własności nieoddziałującym na sytuację prawną właścicieli nieruchomości sąsiednich, gdyż polega na wydzieleniu działek granicami przebiegającymi wewnątrz nieruchomości, a więc czynność taka nie ma wpływu na granice zewnętrzne dzielonego gruntu, które pozostają niezmienione (jak wynika z treści § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości – Dz. U. Nr 268, poz. 2663, granice te geodeta opracowujący projekt podziału nieruchomości ustala na podstawie ksiąg wieczystych i innych dokumentów określających stan prawny nieruchomości, a także danych wskazanych w katastrze nieruchomości). Z tych względów Sąd nie podziela poglądów odmiennych wyrażonych w orzeczeniach sądowych przytoczonych w piśmie skarżącej z dnia [...] grudnia 2016 r. stanowiącym uzupełnienie skargi. Zasadnie więc Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że skoro w realiach niniejszej sprawy bezspornym pozostaje, iż B. R. nie posiada żadnego tytułu prawnego do działki nr [...], której podział zatwierdziła kwestionowana przez nią decyzja ostateczna Burmistrza L. z dnia [...] czerwca 2014 r, to tym samym nie ma ona interesu prawnego w przedmiotowym postępowaniu podziałowym, a w konsekwencji nie jest również legitymowana do domagania się wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji podziałowej. Interesu prawnego skarżącej w sprawie dotyczącej podziału działki nr [...] nie można wywieźć ze sporu co do przebiegu zewnętrznej granicy dzielącej tę działkę z działką skarżącej o nr ewid.[...], którą to granicę w przedmiotowym postępowaniu podziałowym ustalono – jak już wyżej wyjaśniono – przede wszystkim na podstawie ksiąg wieczystych oraz danych zawartych w katastrze nieruchomości. W sytuacji natomiast, gdy skarżąca kwestionuje przebieg tej granicy, winna ona dochodzić swych praw poprzez zainicjonowanie postępowania rozgraniczeniowego na podstawie art. 30 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1629 ze zm.). Z tych wszystkich względów Sąd, nie znajdując podstaw do uchylenia zaskarżonego postanowienia, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) skargę oddalił.