II SA/Lu 1108/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca), Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Protokolant Starszy inspektor sądowy Jolanta Sikora, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi I. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] 2016 r. nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego miasta L., działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290), decyzją z dnia 14 czerwca 2016 r., znak: [...], w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem robót budowlanych wykonanych przy budynku mieszkalnym, położonym na działce nr ewid. [...], przy ul. [...] w L., nakazał H. P. (dalej także: "inwestor"), przekierować rurę spustową, odprowadzającą wody opadowe z dachu wskazanego budynku na własną, nieutwardzoną nieruchomość lub do dołu chłonnego – w terminie do dnia 15 sierpnia 2016 r. Decyzją z dnia 22 sierpnia 2016 r., znak: [...], sprostowaną postanowieniem z dnia 2 września 2016 r., znak: jw., Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił powyższą decyzję w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku, wyznaczając nowy termin na 15 października 2016 r., zaś w pozostałej części utrzymał w mocy tę decyzję. Organ odwoławczy podzielił – co do zasady – stanowisko wyrażone w tej decyzji, wskazując, że brak było podstaw do stwierdzenia, że omawiany budynek, wybudowany w latach 20-tych XX wieku, stanowił samowolę budowlaną. Trafnie ocenił również organ pierwszej instancji, że roboty budowlane zostały wykonane przez inwestora poprawnie technicznie, a niewątpliwie nakazanie doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego pogorszyłoby jego stan techniczny. Wobec zaś upływu terminu wyznaczonego przez organ pierwszej instancji na wykonanie wspomnianych robót, konieczne było uchylenie decyzji w tej części i wskazanie nowego terminu. Skargę do Sądu na powyższą decyzję złożyła I. S. (dalej: "skarżąca"), wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji i nakazanie rozbiórki opisanego budynku mieszkalnego. Skarżąca opisała szczegółowo przebieg postępowania w sprawie i zarzuciła, że organy nadzoru budowlanego nienależycie oceniły legalność robót budowlanych wykonanych samowolnie przez inwestora. Skarżąca podkreśliła, że organy administracji całkowicie wypaczyły jej intencje, albowiem nie kwestionowała ona zasadności nałożenia na inwestora obowiązku zmiany kierunku spływu wód opadowych z dachu omawianego budynku, lecz zarzucała pominięcie tego, że inwestor dokonał, bez wymaganego pozwolenia na budowę oraz zgłoszenia, przebudowy wskazanego budynku, co winno skutkować orzeczeniem nakazu jego rozbiórki. Zdaniem strony, wskutek działań podjętych przez inwestora, doszło do całkowitego zlekceważenia przysługującego jej interesu prawnego, narażając jej posesję na obniżenie wartości oraz spowodowanie niebezpieczeństwa pożaru. Skarżąca podkreśliła, że działania podejmowane w rozstrzyganej sprawie przez organy nadzoru budowlanego były stronnicze, niesprawiedliwe oraz całkowicie nieracjonalne. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. Zdaniem Sądu, nie budzi wątpliwości, że organy obu instancji prawidłowo, przeprowadziły postępowanie naprawcze w rozstrzyganej sprawie, w trybie przepisów art. 50 i art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Na podstawie art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub 3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub 4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. Przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, który był podstawą rozstrzygnięcia stanowi, że przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 (art. 51 ust. 7). W związku z tym, że roboty budowlane wykonywane przez inwestora zostały zakończone, co nie jest kwestionowane, organ nadzoru pierwszej instancji nie był zobowiązany do wydania postanowienia o wstrzymaniu, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 1. Z akt administracyjnych wynika przy tym, że postępowanie administracyjne w rozpoznawanej sprawie zostało wszczęte z urzędu, na skutek skierowanego do organu pierwszej instancji pisma skarżącej – właścicielki działki nr [...], przy ul. [...], w L., z dnia 1 stycznia 2013 r., które zawierało informację o tym, że inwestor samowolnie przebudował i wyremontował budynek mieszkalny. W toku postępowania skarżąca pismami z dnia 28 stycznia 2014 r. i 17 marca 2014 r. uzupełniła i sprecyzowała swoje stanowisko wskazując, że powyższe roboty budowlane obejmowały między innymi zmianę kształtu i konstrukcji dachu ze zmianą jego pokrycia, powiększenie istniejących i stworzenie nowych otworów okiennych, docieplenie budynku łatwopalnymi materiałami, zabudowa i powiększenie ganku, utworzenie piwnicy pod częścią budynku. Ponadto skarżąca poinformowała organ nadzoru budowlanego, że inwestor samowolnie wykonał utwardzenie działki kostką brukową oraz wykonał betonową podmurówkę pod domem. Poza sporem jest również, że w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony przez organ pierwszej instancji ustalono, że na działce nr ewid. [...] przy ul. [...] w L. znajduje jest pochodzący z lat 20-tych XX wieku drewniany budynek mieszkalny jednorodzinny, częściowo podpiwniczony, przy czym piwnica jest wymurowana z cegły pełnej i posiada wejście z zewnątrz od strony wschodniej. Stan muru i rodzaj użytej cegły wskazuje na wiekowość obiektu. Budynek położony jest we wschodniej części działki wzdłuż ul. [...], około 2,5 m od granicy z działką skarżącej nr [...]. Budynek posiada dach dwuspadowy symetryczny, kryty gontem bitumicznym. W toku oględzin poddasza przeprowadzonych w dniu 22 kwietnia 2016 r. pracownicy organu nadzoru budowlanego stwierdzili, że elementy więźby dachowej są stare, prawdopodobnie pochodzące z okresu budowy domu oraz że elewacja domu pokryta deskami drewnianymi, pomalowanymi farbą do drewna. Do protokołu z kontroli inwestor dołączył kartę charakterystyki farby użytej do pomalowania elewacji. W ocenie Sądu, nie budzi wątpliwości, że prawidłowe jest stanowisko organów, że wymiana kwestionowanych przez skarżącą okien na większe oraz wymiana okna doświetlającego na poddaszu na właz, w opisanym na wstępie budynku mieszkalnym, wzniesionym w latach 20-tych ubiegłego stulecia, nie zmieniły usytuowania tego budynku, albowiem nie zmieniła się odległość budynku od granicy działki skarżącej w stosunku do tej odległości sprzed przebudowy. Z uwagi przy tym na okres powstania wspomnianego budynku mieszkalnego, nie można obecnie podważyć faktu legalności budowy tego obiektu z kwestionowanymi przez skarżącą oknami. Niewątpliwie bowiem poprzednio obowiązujące przepisy nie zawierały obowiązku bezterminowego archiwizowania stosownej dokumentacji - w tym udzielonych pozwoleń na budowę. Obowiązek taki nie dotyczył ani organów udzielających pozwolenia na budowę, ani właściciela obiektu bądź inwestora. Zasadnie zatem organy ustaliły, że w takich okolicznościach nie można mówić o samowoli budowlanej, bowiem nie można uznać, że obiekt budowlany został zrealizowany niezgodnie z obowiązującymi przepisami. Prawidłowo uzasadniły organy nadzoru swe stanowisko co do tego, że roboty budowlane wykonane w omawianym budynku, jak: wymiana stolarki okiennej na okna większe, o obecnym wymiarze oraz wymiana okienka doświetlającego poddasze na większy właz pionowy, jak i wymiana pokrycia dachowego z przebudową więźby dachowej, w tym likwidacja lukarny, zostały dokonane w obrysie budynku. Także w obrysie budynku zostało wykonane przeniesienie wejścia do piwnicy, które znajdowało się w pokoju, na zewnątrz budynku jak i zerwanie istniejącej elewacji drewnianej oraz ocieplenie budynku i wykończenie ścian nową elewacja drewnianą. Sąd podziela ocenę organów obu instancji, że wykonane roboty budowlane nie zmieniły charakterystycznych parametrów obiektu - powierzchni zabudowy, wysokości, kubatury czy liczby kondygnacji, co stanowi przebudowę obiektu budowlanego, która wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. W ocenie Sądu, trafnie również organy, odnosząc się podnoszonej przez skarżącą kwestii utwardzenia działki, ustaliły, że teren został utwardzony kostką brukową w 2008 r., bez wymaganego zgłoszenia właściwemu organowi, przy czym, wbrew twierdzeniom skarżącej, podczas utwardzania działki nie obniżono terenu. Wobec stwierdzenia, że z części dachu odprowadzona jest woda opadowa rurą spustową na drogę wewnętrzną – ul. [...], obowiązkiem organów było nakazanie inwestorowi przekierować rurę spustową, odprowadzającą wody opadowe z dachu wskazanego budynku na własną, nieutwardzoną nieruchomość lub do dołu chłonnego. Przepis § 28 pkt 2 rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422) stanowi, że w razie braku możliwości przyłączenia do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej, dopuszcza się odprowadzanie wód opadowych na własny teren nieutwardzony, do dołów chłonnych łub do zbiorników retencyjnych. Mając powyższe na uwadze, zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, organy, w drodze decyzji, nałożyły – w tym zakresie – na inwestora obowiązek wykonania wskazanych wyżej czynności, w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Wskazać trzeba, że niezasadne są również pozostałe zarzuty skarżącej dotyczące kwalifikacji oraz następstw robót budowlanych wykonanych przez inwestora. Stosownie do treści art. 3 ust. 7 ustawy Prawo budowlane pod pojęciem robót budowlanych rozumie się budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Przebudową, na podstawie art. 3 pkt 7a jest wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego. Natomiast pod pojęciem remontu (art. 3 pkt 8) rozumie się wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych, niż użyte w stanie pierwotnym. Podkreślenia wymaga, że wbrew twierdzeniom skarżącej wykonanie samowolnie robót budowlanych polegających na przebudowie budynku mieszkalnego nie obliguje organów nadzoru budowlanego do rozbiórki obiektu budowlanego ani do nakazania przywrócenia stanu poprzedniego. Obowiązkiem organów, w takim przypadku, jest przeprowadzenie postępowania naprawczego przewidzianego w przepisach art. 50 i 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, które może zakończyć się nakazem rozbiórki bądź nakazem przywrócenia obiektu budowlanego do stanu poprzedniego albo – tak jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie – podejmowane są inne rozstrzygnięcia służące zalegalizowaniu samowoli budowlanej, której dopuścił się inwestor. Tego obowiązku organy administracji dochowały, prawidłowo stwierdzając, że roboty budowlane zostały wykonane przez inwestora poprawnie technicznie, nie pogorszyły stanu technicznego obiektu, co potwierdza dostarczona przez inwestora inwentaryzacja budowlana, po przebudowie i ocena stanu technicznego budynku, wykonana w marcu 2014 r. przez mgr inż. J. M., posiadającego uprawnienia budowlane nr [...], która zawiera stwierdzenie, że ogólny stan techniczny obiektu jest bardzo dobry, obiekt nie wymaga prac remontowych ani naprawczych. Niewątpliwie więc w świetle okoliczności faktycznych, ustalonych w sprawie, nie było uzasadnione nakazanie doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego. Oczywiste jest też, że nie zachodziła sytuacja określona w art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, obligująca do nakazania inwestorowi złożenia projektu budowlanego zamiennego, gdyż nie stwierdzono, by inwestor dopuścił się istotnych odstępstw w stosunku do substancji budynku istniejącej poprzednio. Zasadnie zatem organy stwierdziły, że brak było podstaw do zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Podkreślenia wymaga więc, że organy prawidłowo, to jest zgodnie z wymogami wynikającymi z art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a., ustaliły i oceniły wszystkie istotne okoliczności w sprawie. Sąd nie dopatrzył się również naruszenia w rozstrzyganej sprawie innych przepisów postępowania, w tym wywodzonej z art. 7 K.p.a. zasady obiektywizmu i bezstronności postępowania administracyjnego oraz uregulowanej w art. 8 K.p.a. zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej. Roszczenia odszkodowawcze skarżącej nie mogą stanowić przedmiotu sporu w rozpoznawanej sprawie, z uwagi na swój cywilnoprawny charakter. Jeśli zaś chodzi o zarzut odwołujący się do instytucji uregulowanych w art. 5 Kodeksu cywilnego, wyjaśnić należy, że określona w tym przepisie teoria nadużycia prawa podmiotowego jest właściwa dla prawa prywatnego i nie znajduje zastosowania w prawie publicznym (zob. przykładowo: wyroki NSA z dnia 16 czerwca 2008 r., sygn. akt I OSK 486/07 oraz z dnia 6 sierpnia 2008 r., sygn. akt I OSK 1214/07). Z tych wszystkich względów, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), skargę oddalił.