II SA/Lu 1112/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca), Sędzia WSA Jacek Czaja, Protokolant Referent Bartłomiej Maciak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 września 2014 r. sprawy ze skargi Gminy na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku; III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Gminy 740 (siedemset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia .... Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego . po rozpatrzeniu odwołań Gminy W. i B. S. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego ... z dnia ... Wskazaną decyzją organ I instancji – na podstawie art. 37 ust.1 pkt 2 ustawy z dnia 24 października 1974r. (tekst jedn. Dz. U. z 1974r., Nr 38, poz. 229 ze zm.) w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U z 2010r., poz. 1623 ze zm.), nakazał Gminie W. rozbiórkę samowolnie wybudowanego przyłącza wodociągowego, zlokalizowanego na działce nr ewid. ... w miejscowości Z. gmina W. W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że postępowanie toczy się z wniosku H. Ś. z dnia 10 listopada 2010r., właścicielki działki nr ewid. ..., która zarzuca, że biegnące wzdłuż jej działki do posesji B. S. przyłącze wodociągowe uniemożliwia jej zabudowę, dlatego domaga się ona rozbiórki tego przyłącza. W toku postępowania organ ustalił, że przyłącze stanowi część sieci wodociągowej Z.-C. gm. W. i było objęte decyzją Urzędu Wojewódzkiego w L. – Wydział Planowania Przestrzennego, Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego z dnia ... 1985r. ustalającą miejsce i warunki realizacji sieci wodociągowej Z. – C. gm. W. Z załącznika do tej decyzji wynika, że sieć ta przebiega m.in. przez działkę nr ....w odległości ok. 1 - 3 m od działki nr ewid. ...., a z mapy stanowiącej załącznik do innej decyzji Urzędu Gminy w W. z dnia .... 1999r., ....o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, że przedmiotowe przyłącze jest zlokalizowane w odległości ok. 2- 5 m od działki nr .... Wobec braku jednoznacznych dowodów potwierdzających, że realizacji przyłącza dokonano bez pozwolenia na budowę, organ I instancji decyzją z dnia ...2011r. odmówił wydania Gminie W. nakazu rozbiórki, jednak organ odwoławczy decyzją z dnia ... 2011r. uchylił tę decyzję. Następnie organ jeszcze dwukrotnie (decyzjami z dnia ... 2011r., z dnia ...2011r. z dnia .... 2012r.) umarzał postępowanie ze względu na brak podstaw do stwierdzenia samowoli budowlanej, jednak organ odwoławczy decyzje te uchylił (decyzjami odpowiednio z dnia ... 2011r., z dnia ... 2011r. i z dnia ... 2013r.). W toku całego postępowania w niniejszej sprawie organ I instancji przeprowadził kilkakrotnie oględziny ( w dniach 29 grudnia 2010r., 19 lipca 2011r., 18 stycznia 2012r.) z udziałem właścicieli działek działki nr ... oraz działek sąsiednich - B. S. i działki nr ewid. ...., należącej do M. K. – K. i J. K., zwrócił się do . Urzędu Wojewódzkiego w L. o udzielenie informacji czy w latach 1985-1986 dla Urzędu Gminy W. wydano pozwolenie na budowę sieci wodociągowej Z. – C. Z pisma tego Urzędu z dnia 29 lipca 2011r. wynikało, że we wskazanych latach nie prowadzono rejestru spraw oraz przeprowadził w dniu 14 lutego 2013r. rozprawę administracyjną. Na podstawie protokołu z dnia 10 grudnia 1985r. przekazania - przyjęcia do eksploatacji sieci wodociągowej W. – Z. organ stwierdził, że inwestycję zrealizowano w okresie od 11 września 1985r. do 30 listopada 1985r. Skoro zatem decyzja lokalizacyjna została wydana w dniu 31 października 1985r., to oznacza, że roboty prowadzone były bez pozwolenia na budowę. Z przedstawionej na zlecenie organu I instancji ekspertyzy technicznej przyłącza z lipca 2012r. wynika, że jest ono w dobrym stanie, natomiast z pisma Urzędu Gminy W. z dnia 3 września 2012r. wynika, że budowa sieci wodociągowej wraz z przyłączami nie pozostaje w sprzeczności z obowiązującym w okresie budowy Planem Zagospodarowania Przestrzennego Ośrodka Gminnego W. zatwierdzonym uchwałą Gminnej Rady Narodowej W. z dnia 26 maja 1980r. Nr XII/28/80 ani z aktualnie obowiązującym miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego Gminy W. uchwalonym przez Radę Gminy W. uchwałą z dnia 12 września 2002r. Nr XXXVIII/249/02. Organ stwierdził również, że przyłącze nie narusza przepisów techniczno-budowlanych, dlatego organ uznał, że nie zachodzą przesłanki z art. 37 ust. 1 i 2 ustawy – Prawo budowlane z 1974r., dlatego decyzją z dnia ... 2013r. odmówił wydania nakazu rozbiórki, jednak organ odwoławczy decyzją z dnia ... 2013r. uchylił tę decyzję. Badając sprawę ponownie organ I instancji mając na uwadze wyrok WSA w Lublinie, wydany w podobnym stanie faktycznym w innej sprawie oznaczonej sygn. akt II SA/Lu 794/09, stwierdził, że realizacja przedmiotowego przyłącza spowodowało pogorszenie warunków użytkowych otoczenia w rozumieniu art. 37 ust. 1 pkt ustawy – Prawo budowlane z 1974r. Zostało ono bowiem zrealizowane na środku wąskiej działki o szerokości 12 m tj. w odległości ok. 2, 5 – 5,5 m od granicy z działką sąsiednią nr ...., co ogranicza w sposób istotny jej zabudowę. W tej sytuacji organ I instancji decyzją z dnia ... 2013r. nakazał Gminie W. rozbiórkę spornego przyłącza. W odwołaniu od tej decyzji Gmina W., reprezentowana przez Wójta, podnosiła, że w okresie realizacji przyłącza Gmina W. nie istniała jako odrębny podmiot prawa – powstała ona dopiero z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2013r., poz. 594 ze zm.) tj. w dniu 27 maja 1990r. Inwestorem przyłącza był zatem Skarb Państwa, gdyż w tym okresie jednostki administracji publicznej były jednostkami organizacyjnymi Skarbu Państwa. Gmina W. wskazała ponadto, że przedmiotowe urządzenie wodociągowe nigdy nie weszło do jej majątku, lecz od początku było własnością Gminy N. i "znajduje się na stanie" Miejskiego Zakładu Wodociągów i Kanalizacji, który jest dostawcą wody za pośrednictwem tego przyłącza. Ewentualny nakaz rozbiórki powinien zatem skierowany do Gminy N., a nie do Gminy W. Poza tym podniosła, że organ nie ustalił jednoznacznie, czy budowa realizowana była na podstawie pozwolenia na budowę czy też nie. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego . nie uwzględnił zarzutów odwołania i podzielając stanowisko organu I instancji utrzymał decyzję tego organu w mocy. Odnosząc się do podniesionych zarzutów stwierdził, że zgromadzony materiał dowodowy pozwala na przyjęcie, że inwestycja realizowana była bez pozwolenia na budowę, a skoro decyzja ustalająca miejsce i warunki realizacji sieci wodociągowej Z. – C. z dnia 31 października 1985r. wydana została na wniosek Urzędu Gminy w W. z dnia 4 października 1985r., to decyzja nakazująca rozbiórkę przyłącza stanowiącego część tej sieci, powinna być skierowana do tej Gminy, jako inwestora. Poza tym organ odwoławczy wskazał, że właścicielka działki nr ... – H. Ś. wyraziła zgodę na wykonanie rozbiórki na jej działce. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie Gmina W. a wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji, podnosząc te same zarzuty, jak w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, albowiem decyzje organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania tj. art. 7, 77 i 107 § 3 kpa mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Jako podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji organ wskazał art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 października 1974r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 1974r., Nr 38, poz. 229 ze zm.), zwanej dalej "ustawa – Prawo budowlane z 1974r.". Zgodnie z tym przepisem - obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Organ wskazał, że skoro w świetle art. 38 ust 1 tej ustawy - inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części albo urządzenia, objętego nakazem przymusowej rozbiórki, to decyzja wydana na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy powinna być skierowana w pierwszej kolejności do inwestora. Mając na uwadze powyższe przepisy, organ po ustaleniu, że sieć wodociągowa W. – Z. została zrealizowana samowolnie, nakazał Gminie W. rozbiórkę wchodzącego w jego skład przyłącza zlokalizowanego na działce nr ... w miejscowości Z. Organ przyjął, że skoro z wnioskiem o wydanie decyzji lokalizacyjnej wystąpiła ta Gmina, to ona była inwestorem i do niej powinien być obecnie skierowany nakaz rozbiórki. Stanowisko organu jest nieuzasadnione. Decyzje wydawane na podstawie tego przepisu powinny być zawsze kierowane do tego podmiotu, który aktualnie posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane lub jest właścicielem, chociaż faktycznie mógł nie być inwestorem, który wcześniej dopuścił się naruszeń prawa przy wykonywaniu robót budowlanych. Nakazanie rozbiórki w stosunku do podmiotu, który nie posiada obecnie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane lub nie jest jej właścicielem czyniłoby taką decyzję niewykonalną w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 kpa. Nakaz rozbiórki obiektu budowlanego, zgodnie z poglądem przyjętym w orzecznictwie, powinien być w pierwszej kolejności skierowany do inwestora, przy czym nie ma możliwości nałożenia takiego obowiązku na inwestora, który utracił tytuł prawny do obiektu budowlanego, gdyż to uniemożliwia wykonanie tego obowiązku (por. A. Gliniecki w: Prawo budowlane. Komentarz, red. A. Gliniecki, wyd. LexisNexis Polska Sp. z o.o., Warszawa 2012, s.502, dotyczącym analogicznych przepisów art. 48, 49b, 50a i 51 aktualnie obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane oraz powołane tam orzeczenia: wyrok NSA z dnia 6 marca 2008r., II OSK 158/07, wyrok WSA w Krakowie z dnia 16 czerwca 2008r., II SA/Kr 388/08, wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2000r., II SA/Kr 2059/98). W toku postępowania w niniejszej sprawie Gmina W. podnosiła, że w dacie realizacji inwestycji nie była jeszcze podmiotem prawa, bowiem gminy jako jednostki samorządu terytorialnego powstały na skutek wejścia w życie ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2013r., poz. 594 ze zm.) tj. z dniem 27 maja 1990r. Wyjaśniła, że nigdy nie była właścicielem przedmiotowej sieci wodociągowej – właścicielem tym jest bowiem od początku Gmina N., a sporne przyłącze wchodzi w skład majątku Miejskiego Zakładu W. i K. Również z notatki służbowej z dnia 4 stycznia 2012r., na którą powołuje się organ I instancji w uzasadnieniu swojej decyzji, sporządzonej z udziałem B. S., właściciela działki nr ewid. ...., graniczącej bezpośrednio z działką nr .... wynika, że zawarł on w 1990r. umowę na dostawę wody z Z. w N...., a nie z Gminą W., co mogło sugerować, że to Gmina N., a nie Gmina W. jest właścicielem spornej sieci wodociągowej. Organ powinien był zatem odnieść się do tych zarzutów. W świetle bowiem powołanych przepisów i prezentowanego w doktrynie i orzecznictwie poglądu, skierowanie nakazu rozbiórki do inwestora nie będącego właścicielem obiektu, którego nakaz dotyczy, uniemożliwia wykonanie decyzji, co stanowi podstawę stwierdzenia je nieważności zgodnie z art. 156 § 1 pkt 5 kpa. W sytuacji występującej w sprawie przyjęcie przez organ, że inwestycję zrealizowała Gmina W., ponieważ to ona wystąpiła z wnioskiem o wydanie decyzji lokalizacyjnej nie było wystarczające do przyjęcia, że to do tej Gminy należy skierować ewentualnie nakaz rozbiórki, zwłaszcza, że w protokole z dnia 10 grudnia 1985r. przekazania - przyjęcia do eksploatacji inwestycji jako inwestora wskazano Wojewódzki Zarząd I. i R. Już z tej przyczyny decyzje organów obu instancji są wadliwe i podlegają wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Poza tym trafnie podnosi skarżąca, że organ nie ustalił jednoznacznie czy inwestycja realizowana była na podstawie pozwolenia na budowę czy też bez takiego pozwolenia, a od ustalenia tej okoliczności zależy tryb postępowania i zastosowanie właściwej podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Przepis art. 103 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2013r., poz. 1409 ze zm.), zwanej dalej "ustawa – Prawo budowlane z 1994r." stanowi, że do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2. (ust. 1). Przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe (ust.2). W świetle powyższego, jeżeli postępowanie jest wszczynane obecnie i dotyczy robót zakończonych przed wejściem w życie nowej ustawy, mają w nim zastosowanie przepisy ustawy – Prawo budowlane z 1994r., z tym, że nie stosuje się art. 48 tej ustawy, który dotyczy wyłącznie budowy bez pozwolenia na budowę, a nie samowoli budowlanej, która jest pojęciem szerszym. Jeżeli zatem w okresie obowiązywania ustawy – Prawo budowlane z 1974r., a więc przed dniem 1 stycznia 1995r. wykonano roboty budowlane bez wymaganego pozwolenia na budowę, nie wolno orzekać nakazu rozbiórki na podstawie art. 48 ustawy - Prawo budowlane z 1994r., ale należy rozważać okoliczności, jakie w konkretnych okolicznościach przewiduje ustawa - Prawo budowlane z 1974r. – możliwe jest wtedy zastosowanie m.in. art. 37 tej ustawy i orzeczenie nakazu rozbiórki, jeżeli zachodzą przesłanki przewidziane w tym przepisie. Jeżeli jednak nie da się ustalić jednoznacznie, że roboty zostały zrealizowane bez pozwolenia na budowę (gdy np. organy nie mają dokumentu stanowiącego pozwolenie na budowę lub innych dokumentów, por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 6 listopada 2013r., II SA/Kr 939/13), ale zachodzi inny rodzaj samowoli budowlanej (np. istotne odstępstwo od warunków udzielonego pozwolenia) – zastosowanie będą miały przepisy ustawy – Prawo budowlane z 1994r. (np. art. 50, art. 66) (por. wyrok NSA z dnia 21 września 2006r., II OSK 1098/05, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 3 kwietnia 2012r., II SA/Bk 19/12; wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 października 2009r., VIII SA/Wa 175/09). W sprawie niniejszej organ I instancji orzekając nakaz rozbiórki ustalił jedynie, że inwestycja zrealizowana została samowolnie, natomiast organ odwoławczy przyjął, że skoro decyzja lokalizacyjna została wydana w dniu ... 1985r., a inwestycja była realizowana w okresie od 11 września 1985r. i została zakończona w dniu 10 grudnia 1985r., to inwestor nie posiadał pozwolenia na budowę. W świetle powołanych przepisów takie ustalenia organów obu instancji, bez jednoznacznego wskazania, czy inwestor posiadał pozwolenie na budowę, nie były wystarczające do zastosowania art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane z 1974r. Z powyższych względów Sąd uchylił decyzje organów obu instancji na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2013r., poz.270 ze zm.); o kosztach orzeczono na podstawie art. 200 cyt. ustawy. Rozpoznając sprawę ponownie organ ustali, kto jest obecnie właścicielem spornego przyłącza, a w razie stwierdzenia, że nie jest nim skarżąca Gmina W., zapewni temu właścicielowi udział w postępowaniu i ustali czy sporne przyłącze było realizowane bez pozwolenia na budowę albo czy miało inną postać samowoli budowlanej, a następnie wyda odpowiednie rozstrzygnięcie.