II SA/Lu 1117/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca), Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Protokolant Starszy asystent sędziego Jakub Polanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi E. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania o rozgraniczenie nieruchomości oddala skargę. Sygn. akt II SA/Lu [...] U Z A S A D N I E N I E Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] września 2017 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania E. Z., utrzymało w mocy decyzję nr [...] Wójta Gminy R. z dnia [...] maja 2016 r. znak: [...], orzekającą o umorzeniu postępowania w sprawie ustalenia granicy pomiędzy nieruchomościami położonymi w K., oznaczonymi jako działki nr ewid. [...], [...] i [...], stanowiącymi własność E. Z., a nieruchomościami oznaczonymi jako działki nr ewid. [...], [...] i [...], stanowiącymi własność A. K.. Rozstrzygnięcie powyższe zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: We wniosku z dnia [...] marca 2015 r. (data wpływu) E. Z. zwróciła się do Wójta Gminy R. o przeprowadzenie rozgraniczenia jej nieruchomości, położonej w K., oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działki nr [...], [...] i [...], z nieruchomością będącą własnością A. K., oznaczoną jako działki nr [...], [...] i [...]. Wniosek uzasadniła tym, że A. K., pomimo braku jej zgody, przesunął pierwotnie ustaloną granicę w głąb jej nieruchomości. Decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2015 r. znak: [...] Wójt Gminy R. umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie wszczęte na skutek wniosku E. Z., wskazując, że przed Sądem Rejonowym w B. P. toczy się sprawa z powództwa E. Z. przeciwko A. K. o wydanie nieruchomości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] uchyliło powyższą decyzje organu pierwszej instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Kolegium ustaliło bowiem w toku postępowania odwoławczego, że pozew E. Z. o wydanie nieruchomości został przez Sąd Rejonowy w B. P. odrzucony. Decyzją z dnia [...] maja 2016 r. znak: [...] Wójt Gminy R. ponownie umorzył na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. postępowanie w sprawie rozgraniczenia nieruchomości wszczęte na wniosek E. Z.. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wyjaśnił, że rozpoznając ponownie sprawę przeprowadził procedurę wyboru najkorzystniejszej oferty dokonania rozgraniczenia obejmującego dwa etapy: po pierwsze - zbadanie dokumentacji geodezyjnej Starostwa Bialskiego, po drugie - przeprowadzenie wszelkich prac geodezyjnych niezbędnych do ustalenia przebiegu granicy, jeśli dokumentacja z powiatowego zasobu geodezyjnego będzie to uzasadniała. Na podstawie dokumentacji przedłożonej przez geodetę J. B. organ stwierdził, że granica pomiędzy nieruchomościami będącymi przedmiotem postępowania była już ustalona w trybie rozgraniczenia, które miało miejsce w 1983 r., kiedy to ówcześni właściciele nieruchomości J. S. (ojciec E. Z.) i F. K. (ojciec A. K.) zawarli ugodę graniczną. Ówczesne postępowanie rozgraniczeniowe obejmowało nie tylko działki będące przedmiotem obecnego postępowania, ale też działki siedliskowe obydwu sąsiadów (nr [...] J. S. i nr [...] [...] K.). Podczas dokonanych obecnie czynności w terenie geodeta odnalazł betonowe znaki graniczne i wykonał ich pomiar kontrolny stwierdzając, że widoczne na gruncie znaki graniczne i stan użytkowania są zgodne ze stabilizacją i liniami granicznymi ustalonymi w operacie rozgraniczeniowym nr [...] sporządzonym podczas rozgraniczenia w 1983 r., a tylko jeden ze znaków granicznych jest lekko przechylony. W tym stanie rzeczy organ pierwszej instancji doszedł do przekonania, że rozgraniczenie jest bezprzedmiotowe, wskazując na ewentualność przeprowadzenia czynności wznowienia znaków granicznych, która - w razie sporu co do położenia znaków granicznych - podlega rozpatrzeniu na drodze postępowania sądowego. W odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji E. Z. ponownie zakwestionowała położenie znaków granicznych spornej granicy, domagając się ich "wznowienia (...) przez rozgraniczenie". Odwołująca przyznała, że w 1983 r. miało miejsce rozgraniczenie. Podkreśliła jednak, że w 2013 r. znaki graniczne zostały wbrew jej woli przekopane, co może potwierdzić świadek. Od tego czasu powstał spór o granicę. Powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] września 2016 r. (zaskarżoną w niniejszej sprawie) Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] maja 2016 r. stwierdzając, że nie narusza ona prawa, a zawarte w niej wnioski i dokonana ocena materiału dowodowego są prawidłowe. Jednocześnie organ drugiej instancji uznał za niezasadne zarzuty odwołania wskazując, że koncentrują się one na problemie ewentualnego przesunięcia znaków granicznych. Kolegium podzieliło stanowisko organu pierwszej instancji, iż przeszkodą w przeprowadzeniu rozgraniczenia w niniejszej sprawie jest to, że kwestionowana granica nieruchomości jest już ustalona w trybie przepisów Prawa geodezyjnego i kartograficznego. Ustalenie granicy nastąpiło w dniu [...] listopada 1983 r. poprzez zawarcie ugody przez ówczesnych właścicieli nieruchomości. Geodeta przeprowadzający ówcześnie czynności techniczne rozgraniczenia utrwalił przebieg granicy słupkami betonowymi, a właściciele rozgraniczanych nieruchomości byli przy tym obecni. Kolegium podkreśliło, że ugoda zawarta przed geodetą ma moc ugody sądowej, co wynika z art. 31 ust. 4 Prawa geodezyjnego i kartograficznego. Zdaniem organu granice ustalone ugodą przebiegają natomiast prawidłowo, co potwierdza opinia uprawnionego geodety wydana w niniejszym postępowaniu, a znaki graniczne są widoczne, z tym, że jeden ze znaków granicznych (nr [...]) jest lekko przechylony. Zatem w sytuacji, gdy miało miejsce rozgraniczenie, choćby było to przed laty i pomiędzy innymi osobami, ale znaki graniczne istnieją i pokazują ustalony wówczas przebieg granicy, przeprowadzenie kolejnego rozgraniczenia byłoby – w ocenie organu odwoławczego – działaniem sprzecznym z prawem, skierowanym przeciwko ugodzie o mocy ugody sądowej. Kolegium wyjaśniło, że w "klasycznym postępowaniu administracyjnym", tj. takim, które kończy się wydaniem decyzji administracyjnej, wydanie decyzji w sprawie już zakończonej decyzją ostateczną stanowiłoby naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Zdaniem organu w tych samych kategoriach należy oceniać niniejszą sprawę, gdyż w rezultacie, gdyby doszło do przeprowadzenia pełnego postępowania rozgraniczeniowego, okazałoby się, że rozgraniczono nieruchomości już rozgraniczone. Końcowo organ drugiej instancji zwrócił uwagę, że z argumentów wnioskodawczyni wynika, iż problemem w niniejszej sprawie może być usytuowanie znaków granicznych, zaś sama wnioskodawczyni nie rozróżnia instytucji rozgraniczenia od instytucji wznowienia znaków granicznych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na powyższą decyzję ostateczną Samorządowego Kolegium Odwoławczego E. Z. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy R. z dnia [...] maja 2016 r., a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła: 1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: - art. 105 § 1 i art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że przeszkodą w przeprowadzeniu postępowania rozgraniczeniowego w niniejszej sprawie i zakończenia go merytoryczną decyzją jest to, że granice prawne nieruchomości zostały już ustalone w poprzednim postępowaniu rozgraniczeniowym zakończonym ugodą zawartą w dniu [...] listopada 1983 r., a zatem w sprawie zachodzi przesłanka bezprzedmiotowości postępowania, podczas gdy wcześniejsze rozgraniczenie miało jedynie ten skutek, że przesądzało o stanie prawnym granic dzielących sąsiednie nieruchomości w dacie kiedy zostało dokonane, zaś w niniejszym postępowaniu jego przedmiotem winien być i jest stan rzeczy istniejący aktualnie, a zatem błędny jest pogląd, jakoby przedmiotowe postępowanie dotyczyło sprawy poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, a umorzenie postępowania w trybie art.105 § 1 k.p.a. jest zasadne; - art. 7, art. 8 , art. 9, art. 10 § 1, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia dowodów niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia sprawy, a w szczególności ustalenia tożsamości niniejszej sprawy z postępowaniem zakończonym ugodą z dnia [...] listopada 1983 r., niewyjaśnienie wszystkich wątpliwości istniejących w sprawie, a mianowicie zasięgu prawa własności skarżącej, zaniechania poinformowania skarżącej o zebranych w sprawie dowodach i ich znaczeniu dla wyników postępowania, a także odstąpienie od rozpatrzenia całego materiału dowodowego, czego skutkiem było przyjęcie zaistnienia przesłanek jej umorzenia, w tym ze względu na treść przepisu art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., jak również sporządzenie uzasadnienia decyzji bez zachowania wymogów z art. 107 § 3 k.p.a., w tym wskazania faktów, które Kolegium uznało za udowodnione i dowodów na których zostały oparte, z powołaniem się wyłącznie na fakt zawarcia ugody; 2. naruszenie art. 34 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, poprzez jego bezzasadne zastosowanie w podstawie prawnej wydanego orzeczenia, akceptującej jako uzasadnione prawnie umorzenie postępowania w trybie art. 105 § 1 k.p.a. mimo, że przesłanki faktyczne zastosowania każdej z tych podstaw prawnych są odmienne, a wobec tego wskazanie powołanego wyżej przepisu jako podstawy prawnej wydania decyzji stanowi również naruszenie przepisów art. 8 i art. 9 k.p.a. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że poza ogólną konstatacją dotyczącą zawarcia w dniu [...] listopada 1983 r. ugody co do przebiegu przedmiotowej granicy nieruchomości, brak jest w zaskarżonej decyzji ustalenia jakichkolwiek przesłanek, które uprawniałyby do stwierdzenia tożsamości spraw i implikowały ewentualne wydanie decyzji w trybie art. 105 § 1 k.p.a. ze względu na bezprzedmiotowość postępowania. W ocenie skarżącej w sprawie nie zachodzi tożsamość podmiotowa, bowiem strony niniejszego postępowania są różne od stron ww. ugody. Ponadto zachodzi odmienny stan faktyczny aniżeli w poprzednim postępowaniu, bowiem obecne postępowanie miało na celu ustalenie zasięgu prawa własności do nieruchomości w chwili obecnej, nie zaś w odniesieniu do stanu z 1983 r. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji odpowiadają prawu. Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego w rozumieniu powyższej regulacji mamy do czynienia wówczas, gdy odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej. Przyczyny, dla których sprawa będąca przedmiotem postępowania administracyjnego utraciła charakter sprawy administracyjnej lub nie miała takiego charakteru jeszcze przed wszczęciem postępowania, mogą być różnorodnej natury. W doktrynie i orzecznictwie sądowym wskazuje się, że bezprzedmiotowość postępowania zachodzi wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy z uwagi na brak przedmiotu postępowania (por. M. Jaśkowska, A. Wróbel: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz LEX, 4. wydanie, Warszawa 2011, str. 623-624 oraz powołany tam wyrok NSA z dnia 21 września 2007 r., sygn. akt I OSK 602/07, LEX nr 443885). Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 czerwca 2000 r. (sygn. akt I SA/Ka 2247/98, LEX nr 44391), przedmiot postępowania administracyjnego istnieje, jeśli między innymi nie zostało w sprawie podjęte ostateczne rozstrzygnięcie. Sprawa administracyjna musi mieć charakter "otwarty" w tym znaczeniu, że nie może być rozstrzygnięta orzeczeniem ostatecznym (res iudicata). Dopóki orzeczenie rozstrzygające w sposób ostateczny daną sprawę funkcjonuje w obrocie prawnym, kolejne postępowanie dotyczące tej samej materii jest w oczywisty sposób bezprzedmiotowe. Dopiero bowiem eliminacja z obrotu prawnego w trybie prawem przewidzianym takiego rozstrzygnięcia otworzyłaby możliwość ponownego rozstrzygnięcia tej samej sprawy. Przyjęcie, że wszczęte postępowanie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej wymaga jednak wykazania istnienia tożsamości obu tych spraw. Tożsamość spraw zachodzi natomiast wówczas, gdy obie sprawy dotyczą tożsamego podmiotu oraz tożsamego przedmiotu, przy jednoczesnej tożsamości stanu prawnego oraz fatycznego. Innymi słowy, z tożsamością sprawy mamy do czynienia w przypadku występowania tych samych podmiotów w sprawie, tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy oraz tego samego przedmiotu, rozumianego jako interesy prawne lub obowiązki, które następnie po wydaniu decyzji stają się prawem nabytym (jego brakiem) lub obowiązkami prawnymi określonych podmiotów. Odnośnie tożsamości podmiotowej wyjaśnić wypada, że sprawa musi dotyczyć tych samych podmiotów, chyba że w prawa strony zbywalne i dziedziczne wejdą jej następcy prawni (por. M. Jaśkowska, A. Wróbel: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz LEX, 4. wydanie, Warszawa 2011, str. 970 wraz z powołanym tam orzecznictwem). W ocenie Sądu organy obu instancji orzekające w niniejszej sprawie w sposób rzetelny i prawidłowy przeprowadziły postępowanie dowodowe i zasadnie stwierdziły, że wszczęte na wniosek E. Z. w trybie art. 30 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1629 ze zm.) - dalej jako "p.g.k.", postępowanie w przedmiocie ustalenia przebiegu granicy pomiędzy nieruchomościami położonymi w K., oznaczonymi jako działki nr ewid. [...], [...] i [...] (stanowiącymi własność E. Z.), a nieruchomościami oznaczonymi jako działki nr ewid. [...], [...] i [...] (stanowiącymi własność A. K.), dotyczy sprawy już ostatecznie rozstrzygniętej i jako bezprzedmiotowe z tego powodu, podlega umorzeniu. Podkreślić należy, że przepisy p.g.k. przewidują trzy alternatywne formy zakończenia postępowania rozgraniczeniowego. Postępowanie takie może zakończyć się wydaniem przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości, od której nie służy odwołanie, jednak strona niezadowolona z ustalenia przebiegu granicy może żądać, w terminie 14 dni od dnia doręczenia jej decyzji, przekazania sprawy sądowi powszechnemu. Z art. 33 ust. 1 p.g.k. wynika jednak, że decyzję o rozgraniczeniu nieruchomości wydaje się wówczas, jeżeli zainteresowani właściciele nieruchomości nie zawarli ugody. Możliwość zawarcia ugody przed geodetą przewiduje natomiast art. 31 ust. 4 p.g.k. Jeżeli zaś nie dojdzie do zawarcia ugody lub nie ma podstaw do wydania decyzji, o której mowa w art. 33 ust. 1 p.g.k., organ umarza postępowanie administracyjne i przekazuje sprawę z urzędu do rozpatrzenia sądowi (art. 34 ust. 2 p.g.k.). W konsekwencji uznać należy, że wszczęte postępowanie rozgraniczeniowe może zakończyć się m.in. zawarciem przed geodetą ugody mającej skutki ugody sądowej. Ugoda taka ma przy tym charakter czynności prawnej zmierzającej do wywołania skutków w dziedzinie prawa materialnego (rzeczowego) (por. wyrok NSA z dnia 9 stycznia 1998 r. sygn. akt II SA 1114/97, LEX nr 41276). Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy w pełni potwierdza stanowisko organów obu instancji, że w sprawie przebiegu kwestionowanej przez E. Z. granicy pomiędzy działkami nr ewid. [...], [...] i [...], a działkami nr ewid. [...], [...] i [...], toczyło się już postępowanie rozgraniczeniowe, które zakończyło się zawarciem w dniu [...] listopada 1983 r. ugody pomiędzy J. S. (ojcem E. Z.) a F.K. (ojcem A. K.), tj. ówczesnymi właścicielami ww. sąsiednich nieruchomości. Oczywista w tym wypadku pozostaje tożsamość przedmiotowa obu tych spraw, skoro w zasadniczej części dotyczą one przebiegu tej samej granicy (wcześniejsze postępowanie rozgraniczeniowe dodatkowo obejmowało również odcinek granicy pomiędzy działkami nr [...] i nr [...]). Przeprowadzone obecnie postępowanie dowodowe potwierdziło nadto, że zachodzi tożsamość stanu faktycznego. Wyznaczony w niniejszej sprawie geodeta dokonując czynności ustalania przebiegu granic stwierdził bowiem, że znaki graniczne umiejscowione podczas rozgraniczenia z 1983 r. nie zostały naruszone, znajdują się w odpowiednich miejscach i są widoczne (tylko jeden ze znaków granicznych o nr [...] jest – jak stwierdził geodeta – "lekko przechylony", co jednakowoż pozostaje bez wpływu dla prawidłowego ustalenia przebiegu granicy). Ustalenia powyższe znalazły wyraz w załączonej do akt postępowania opinii geodety (k. 32-35 akt adm.). Wbrew zarzutom skarżącej, pomiędzy obiema sprawami, tj. rozgraniczeniem z 1983 r. oraz rozgraniczeniem, którego przeprowadzenia skarżąca domaga się obecnie, zachodzi również tożsamość podmiotowa, bowiem strony aktualnego postępowania, tj. E. Z. i A. K., są następcami prawnymi odpowiednio J. S. i [...] K., którzy występowali jako strony zawartej w dniu [...] listopada 1983 r. ugody. W tym stanie rzeczy za prawidłowe uznać trzeba stanowisko organów administracji, iż ponowne postępowanie w sprawie rozgraniczenia przedmiotowych nieruchomości jest bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. Wbrew zarzutom skargi, zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji – w zakresie mającym wpływ na wynik sprawy – odpowiadają przepisu prawa materialnego i procesowego. Jednocześnie wydane zostały z zachowaniem wymogów postępowania administracyjnego wynikających z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Organy prawidłowo i rzetelnie zgromadziły materiał dowodowy i prawidłowo materiał ten oceniły. Uzasadnienia kontrolowanych decyzji odpowiadają przy tym wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. Powołanie w podstawie prawnej decyzji organu pierwszej instancji m.in. art. 34 ust. 1 i 2 p.g.k. – jak słusznie stwierdziło Kolegium w odpowiedzi na skargę – w stanie faktycznym i prawnym niniejszej sprawy nie sposób natomiast uznać za naruszenie prawa. Spośród zarzutów skargi jako uzasadniony ocenić można jedynie zarzut wskazujący na naruszenie przez organ pierwszej instancji art. 10 § 1 k.p.a., albowiem z akt sprawy wynika, że organ ten istotnie przed wydaniem decyzji z dnia [...] maja 2016 r. nie dopełnił wynikającego z tego przepisu obowiązku powiadomienia stron o możliwości wglądu do akt sprawy i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Uchybienie to nie może jednak skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji, albowiem nie zostało wykazane, by mogło ono mieć jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, tym bardziej, że już w toku postępowania odwoławczego stronom prawidłowo zapewniono udział we wszystkich czynnościach, w tym doręczono im stosowne postanowienie w trybie art. 10 § 1 k.p.a. Skarżąca nie wykazała natomiast, by naruszenie przez organ pierwszej instancji dyspozycji tego przepisu uniemożliwiło jej podjęcie konkretnej czynności procesowej, a tylko w takiej sytuacji tego rodzaju zarzut mógłby odnieść skutek (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 431/12, Lex nr 1145527). Trafna jest ponadto uwaga Samorządowego Kolegium Odwoławczego zawarta w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż z pism skarżącej złożonych w toku postępowania zdaje się wynikać, że myli ona instytucję rozgraniczenia z instytucją wznowienia znaków granicznych uregulowaną w art. 39 p.g.k. Skarżąca konsekwentnie bowiem zarzuca, że znaki te zostały samowolnie przesunięte w 2013 r. i domaga się ich przywrócenia do stanu z 1983 r. Jeżeli jednak w istocie intencją skarżącej jest wznowienie znaków granicznych wyznaczonych w 1983 r., wszczęte w tej sprawie postępowanie rozgraniczeniowe tym bardziej należało uznać za bezprzedmiotowe, bowiem w myśl art. 39 p.g.k. wznowienia znaków granicznych dokonuje się bez ponownego przeprowadzenia postępowania rozgraniczeniowego. Z tych wszystkich względów, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.