II SA/Lu 1119/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Krystyna Sidor, Sędzia SO del. Arkadiusz Mrowiec (sprawozdawca), Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Referent Bartłomiej Maciak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 listopada 2014 r. sprawy ze skargi J. K. na postanowienie o Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...]; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz J. K. kwotę 340 (trzysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] września 2013 r , [...] L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] sierpnia 2013 r znak [...] w sprawie uznania wniesionych zarzutów za bezzasadne. Powyższe rozstrzygnięcia zostały wydane w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny ustalony przez organy . Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2013 r Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] lipca 2013 r znak [...] uznał za bezzasadne zarzuty wniesione przez J. K. w prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym, na podstawie tytułu wykonawczego z dnia [...] lutego 202 r znak [...]. W podstawie prawnej rozstrzygnięcia wskazano art. 34 § 4 w związku z art. 33 oraz art. 20 § 1 pkt 4 , art. 17 i 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2005 r. Nr 229 poz.) W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji wyjaśnił, że egzekwowany obowiązek wynika z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta L. z dnia [...] marca 2011 r znak [...], w której nakazano m.in. skarżącemu J. K. usunięcie w terminie do dnia 30.06.2011 r stwierdzonych nieprawidłowości kamienicy frontowej przy ul. L. w L., poprzez : 1. Wzmocnienie przykładkami drewnianymi belek stropowych nad parterem z wykonaniem nad nimi trwałej płyty stropowej; 2. Wykonanie tymczasowych zabezpieczeń przez podstemplowanie schodów drewnianych i związanego z nimi stropu z korytarzem 1 piętra; 3. Usunięcie polepu stropu strychowego; 4. Zabezpieczenie tymczasową konstrukcją wsporczą nadmiernie ugięte stropy nad I i II piętrem, w części nad korytarzem I piętra, nad mieszkaniem nr.6; Jednocześnie zakazano użytkowania lokali mieszkalnych na I i II piętrze oraz schodów drewnianych do czasu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Podano, iż w dniu 27,10.2011 r pracownicy Inspektoratu dokonali kontroli w/w kamienicy i stwierdzili wykonanie podstemplowania schodów drewnianych, wykonanie stemplowania stropów nad I piętrem i zabezpieczenia stropów nad piętrem II, usunięcie polepy ze strychu. Nie dokonano kontroli w lokalach, poprzestając na oświadczeniu skarżącego, iż pomieszczenia są nadal użytkowane. Stwierdzono niewykonanie robót objętych pkt 1 decyzji. Konieczne zabezpieczenia wykonane zostały w części określonej w pkt 2, 3 i 4 decyzji. Nie wzmocniono belek stropowych nad parterem z wykonaniem nad nimi trwałej płyty stropowej oraz nie zaprzestano użytkowania mieszkań na I i II piętrze. Rozpoznając zarzuty skarżącego organ stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie występują żadne przeszkody o charakterze faktycznym, gdyż nie ma przeszkód do wykonania określonych w egzekwowanej decyzji robót budowlanych. Przesłanką uznania aktu za niewykonalny nie mogą być trudności w wykonaniu decyzji. Nakazane prace nie stanowią robót, które z uwzględnieniem aktualnych osiągnięć wiedzy i techniki nie mogłyby być wykonane natychmiast. Przebywanie lokatorów w lokalach nie stanowi trwałej przeszkody do wykonania orzeczonego obowiązku. Zdaniem organu bez znaczenia dla sprawy pozostaje fakt, że sąd prawomocnie oddalił pozwy zobowiązanego o eksmisje lokatorów, skoro współwłaściciele nieruchomości powinni zapewnić osobom przebywającym w tym budynku lokale zastępcze tylko na czas trwania remontu. Może to polegać na wynajęciu stosownych pomieszczeń przez zobowiązanego i pozostałych współwłaścicieli. Na powyższe postanowienie skarżący złożył zażalenie, podnosząc zarzut niewykonalności nałożonego na niego obowiązku o charakterze niepieniężnym na podstawie art. 33 pkt 5 u.p.e.a. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. utrzymał w mocy postanowienie, podzielając w całości argumentację organu I instancji co do oceny zarzutu niemożliwości niewykonalności obowiązku z powodu użytkowania pomieszczeń przez lokatorów. . Organ odwoławczy uznał, iż nie jest to przeszkoda trwała, zwłaszcza, iż właściciel może zapewnić lokatorom inne pomieszczenia na czas remontu, a eksmisja nie jest konieczna. Wbrew twierdzeniom zobowiązanego, zamieszkiwanie lokatorów i niemożność zapewnienia im lokali zastępczych jest przeszkodą subiektywną i nie uzasadnia niemożliwości wykonania zobowiązania. Na powyższe postanowienie wpłynęła skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. Skarżący zarzucił w niej naruszenie art. 33 pkt 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, przez błędne przyjęcie, iż wskazana przez dłużnika przeszkoda w postaci zamieszkiwania lokatorów w lokalach nie oznacza dla dłużnika niewykonalności obowiązku, chociaż to nie dłużnik ma zapewnić lokale zastępcze. Zdaniem skarżącego skoro nie jest możliwe wykonanie trwałej płyty stropowej w lokalach, w których przebywają mieszkańcy, którzy nie chcą się wyprowadzić, a dłużnik uczynił w tym celu wszystko, co jest możliwe i zgodne z prawem, wykonanie nałożonych na niego obowiązków nie jest możliwe. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumentacje zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Stosownie do art.1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2002.1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem . Oznacza to , że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność zaskarżonego postanowienia z przepisami prawa materialnego , które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego , regulującymi tryb jej wydania . Skarga, analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. W rozpoznawanej sprawie wystąpiło bowiem naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Na wstępie wskazać należy, że instytucja zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym służy między innymi ochronie praw zobowiązanego. Ma na celu stworzenie możliwości rozstrzygnięcia w postępowaniu egzekucyjnym wątpliwości co do dopuszczalności prowadzenia w danej sprawie egzekucji administracyjnej. Zgodnie z art. 33 pkt 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym. W rozpatrywanej sprawie istota sporu koncentruje się przede wszystkim na ocenie, czy niemożność usunięcia lokatorów z lokali przeznaczonych do wykonania prac remontowych, jest jednoznaczna z niemożnością wykonania przez zobowiązanego nałożonego na niego obowiązku. Zgodzić się należy z organem który wskazuje, że niewykonalność obowiązku niepieniężnego musi mieć charakter obiektywny i obowiązek musi być niemożliwy do wykonania nawet przy uwzględnieniu aktualnych osiągnięć wiedzy i techniki. Bez znaczenia dla oceny niewykonalności są ewentualne utrudnienia, koszty, a także konieczność zapewnienia bezpieczeństwa ludzi i mienia. Jednocześnie jednak niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym oznaczać może istnienie niezależnych od skarżącego trwałych przyczyn braku możliwości wykonania zobowiązania, w tym wypadku remontu budynku. Co do zasady zajęcie lokalu przez inną osobę nie może automatycznie stanowić o niewykonalności nałożonego obowiązku, bowiem nie musi to być okoliczność niezależna od skarżącego i trwała. Skarżący ma obowiązek doprowadzić do tego, by lokale zostały opuszczone przez lokatorów, przynajmniej na czas trwania prac remontowych. Pełna ocena takiej sytuacji, w kontekście zarzutu niemożności wykonania obowiązku, wymaga jednak uwzględnienia tego, jakie działania prawne podjął zobowiązany w celu opróżnienia lokali i z jakim skutkiem. Tym samym rozważenia wymaga, czy można postawić mu zarzut zaniechania podjęcia określonych działań, do których powinien zostać przymuszony w trybie zastosowania środków egzekucyjnych. Poza sporem jest, iż J. K. wykonał część prac remontowych wymienionych w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta L. z dnia [...] marca 2011 r znak [...]. Prace te nie wymagały zwolnienia lokali. W zażaleniu w/w podnosił natomiast, iż podjął również kroki prawne, by spełnienie całego obowiązku było możliwe. Wystąpił mianowicie do sądu z powództwami eksmisyjnymi, w związku z koniecznością przeprowadzenia prac remontowych. Wyjaśnił, iż powództwa zostały przez Sąd oddalone. Organy obu instancji twierdzeniom tym nie przeczyły, mimo iż nie poczyniono w tym zakresie żadnych ustaleń. Organy zobowiązane były natomiast do wyjaśnienia i właściwej oceny, czy przeszkody w wykonaniu obowiązku są wynikiem zaniechań skarżącego, czy też rzeczywiście podjął on prawem przewidziane kroki umożliwiające remont, jednak okazały się one nieskuteczne. W przypadku ustalenia, iż mimo wypowiedzenia najmu lokatorzy mają prawo dalej zajmować lokale, nie można przyjąć, iż zmiana tego stanu zależna jest w dalszym ciągu wyłącznie od woli skarżącego. Niewykonalność obowiązku niepieniężnego może mieć w takim wypadku charakter obiektywny. Niewykonalność obowiązku (obowiązku opróżnienia lokalu z osób) miałaby miejsce również w sytuacji, gdyby istniały niezależne od zobowiązanego, trwałe przeszkody – w tym wypadku również o charakterze prawnym. Sąd aprobuje prezentowane w orzecznictwie stanowisko, iż okoliczności zajmowania lokali przez lokatorów przy braku możliwości prawnych ich usunięcia mogą stanowić o niemożliwości wykonania obowiązku przeprowadzenia prac remontowych w budynku ( wyrok NSA z 5 listopada 2000 r , II SA/Gd 1685/98, wyrok NSA z 19 lipca 2007 r , II OSK 1083/06, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 19 września 2008 r , II SA/GL 164/08, wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 sierpnia 2010 r , VII SA/Wa 2145/09 ) Wskazać należy również, że cecha niewykonalności aktu administracyjnego może zaistnieć zarówno przed jego wydaniem jak i po ustaleniu obowiązku i może mieć charakter trwały lub czasowy. Przeszkody decydujące o niewykonalności mogą mieć charakter prawny na co słusznie powoływał się w skardze skarżący. (Wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 lutego 2009 r. VII SA/Wa 1916/08). Orzeczenie Sądu potwierdzające uprawnienie lokatorów do lokali, do czasu skutecznego wypowiedzenia najmu, stwarzałoby taką właśnie prawną przeszkodę, uniemożliwiającą właścicielowi wykonanie nałożonych na niego obowiązków. Dlatego kwestia ta musi być obecnie poddana ponownej ocenie organów. Wobec uznania przez organy że eksmisja lokatorów nie jest konieczna, w sytuacji, gdy właściciel może wynająć odpowiednie lokale i udostępnić je lokatorom na czas remontu, zwrócić należy uwagę na brak ustaleń, czy właściciel podjął próbę zapewnienia lokatorom innych pomieszczeń na okres prac remontowych oraz czy lokatorzy propozycję taką przyjęli. Sama ewentualna propozycja czasowego przekazania takich lokali do czasowego użytkowania, przy opozycji lokatorów nie czyni realnym możliwości wykonania prac remontowych w lokalach. Postawienie właścicielowi zarzutu zaniechania, bez wyjaśnienia powyższych okoliczności, jest przedwczesne. Należałoby bowiem ocenić sytuację, w której właściciel nie uzyskał tytułu wykonawczego umożliwiającego eksmisję lokatorów, którzy nie wyrażają zgody na wyprowadzkę, chociażby na okres koniecznego remontu. Gdyby taka sytuacja zaistniała, zdaniem sądu brak byłoby podstaw do uznania istnienia po stronie skarżącego możliwości wykonania nałożonych obowiązków, z powodów prawnych i faktycznych. Nie jest zdaniem Sądu trafna argumentacja organu, iż bez znaczenia dla sprawy pozostaje fakt, że sąd prawomocnie oddalił pozwy zobowiązanego o eksmisje lokatorów, skoro współwłaściciele nieruchomości powinni zapewnić osobom przebywającym w tym budynku lokale zastępcze tylko na czas trwania remontu. Może to polegać na wynajęciu stosownych pomieszczeń przez zobowiązanego i pozostałych współwłaścicieli. Organ II instancji odwołując się do orzecznictwa wskazał na to, iż o niewykonalności obowiązku można mówić, jeśli jest ona następstwem przeszkód o charakterze nieusuwalnym. W ocenie Sądu nie można by zarzucić skarżącemu, iż mając taką możliwość nie usunął tych przeszkód, jeśli ustalone zostanie, iż podjął właściwe kroki prawne mające na celu eksmisję lokatorów, mając ku temu podstawę w art. 11 ust 2 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i zmianie Kodeksu Cywilnego ( Dz. U z 2005 r nr 31 poz 266 ze zm. ), lub w celu czasowego przekwaterowania lokatorów na czas remontu. Jeżeli nie uzyskał tytułu do eksmisji lub zgody lokatorów do przeniesienia się do innych lokali, przeszkoda będzie miała charakter trwały. Skarżący był uprawniony do skorzystania z roszczenia przewidzianego w art. 11 ust 2 pkt 4 powołanej wyżej ustawy, zgodnie z którym właściciel może wypowiedzieć stosunek prawny, jeżeli lokator z używa lokal, który wymaga opróżnienia w związku z koniecznością rozbiórki lub remontu budynku, z zastrzeżeniem art. 10 ust. 4. Oceny prawidłowości i skuteczności tych działań dokonuje Sąd. Zarzut, że działania te były niewystarczające do realizacji nałożonego obowiązku wymagały szczegółowych ustaleń, nie zaś formułowania hipotetycznych założeń. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji wyroku.