II SA/Lu 1125/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca) Protokolant Starszy referent Agnieszka Wojtas po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 lipca 2015 r. sprawy ze skargi K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego I. oddala skargę; II. przyznaje [...] J. P. od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie) wynagrodzenie z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w wysokości 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) w tym 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) należnego podatku od towarów i usług. K. S. w dniu 14 sierpnia 2014 r. złożył w siedzibie Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w C. wniosek o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad wujkiem M. B.. Do wniosku dołączył pismo z dnia 14 sierpnia 2014 r., w którym szczegółowo przedstawił sytuację rodzinną oraz wskazał przepisy oraz orzecznictwo sądowe, na podstawie których wnosi o przyznanie przedmiotowego zasiłku. Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w C. działający z upoważnienia Prezydenta M. C. decyzją z dnia [...] r. nr M.. D..[...] odmówił K. S. przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad wujkiem M. B. na okres zasiłkowy 2013/2014. W uzasadnieniu organ przytoczył treść art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz podkreślił, iż specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy Kodeks rodzinny opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny. Ponieważ między siostrzeńcem, a wujkiem nie istnieje obowiązek alimentacyjny, to tym samym nie została spełniona podstawowa przesłanka do przyznania świadczenia. W związku z powyższym brak jest podstaw do podejmowania dalszych czynności mających na celu ustalenie faktów i okoliczności sprawowania opieki. W odwołaniu K. S. zarzucił powyższej decyzji naruszenie: art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych i art. 128 § 1 k.r.o. poprzez ich błędną wykładnię, jak i art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 80 oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego, w tym pisma z dnia 14 sierpnia 2014 r. W uzasadnieniu wskazał, iż jest jedynym i zarazem najbliższym członkiem rodziny dla wuja, który jest samotny, bezdzietny i nie ma możliwości korzystania z opieki sprawowanej przez osoby, na których w myśl k.r.o. ciąży obowiązek alimentacyjny. Jednocześnie podniósł, iż organ wydając decyzję błędnie przyjął, że jednoznaczne sformułowanie przepisu art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych wyłącza możliwość rozszerzenia przez organ orzekający kręgu osób uprawnionych do specjalnego zasiłku opiekuńczego nieobciążone obowiązkiem alimentacyjnym względem osoby, którą się opiekują. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r., nr [...] rozpatrując odwołanie K. S. od decyzji Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w C. z dnia [...] r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy wskazał, że z orzeczenia Lekarza Orzecznika ZUS nr [...] z dnia [...] r. wynika, iż M. B. jest trwale niezdolny do pracy oraz niezdolny do samodzielnej egzystencji do dnia 30 czerwca 2015 r. Wnioskodawca - K. S. jest jego siostrzeńcem i nie jest osobą, na której spoczywa obowiązek alimentacyjny w rozumieniu k.r.o. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych dotyczące przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, którego przepisy nie znajdują zastosowanie w przedmiotowej sprawie, organ uznał, że orzeczenia odnoszące się do kwestii obowiązku alimentacyjnego mogą mieć również zastosowanie na tle omawianej regulacji. Niewątpliwie bowiem specjalny zasiłek opiekuńczy przyznawany na podstawie art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz świadczenie pielęgnacyjne przyznawane na podstawie art. 17 tej ustawy - przysługują osobom, na których ciąży obowiązek alimentacyjny. Z uwagi na powyższe, w ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego zarzuty podnoszone przez stronę w odwołaniu nie mogą być uwzględnione. Organ stwierdził, że skoro K. S. nie jest osobą, na której ciąży obowiązek alimentacyjny wobec M. B. (wuja), to tym samym nie spełnia on przesłanek wymaganych do przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Zatem organ pierwszej instancji wydając decyzję z dnia [...] r. odmawiającą przyznania stronie specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad osobą niepełnosprawną wujkiem, nie naruszył przepisów prawa procesowego, ani prawa materialnego, w szczególności art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. K. S. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]., nr [...], zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych i art. 128 § 1 k.r.o. poprzez ich błędną wykładnię i niesłuszne niezastosowanie polegające na nieprzyznaniu mu świadczenia, w sytuacji gdy okoliczności faktyczne wskazują na konieczność przyznania wnioskowanego świadczenia. W celu sprawowania stałej opieki nad wujem, który nie jest niezdolny do pracy i samodzielnej egzystencji, co zostało stwierdzone orzeczeniem Lekarza Orzecznika ZUS nr [...] z dnia [...]. zgodnie z art. 16a ust 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych skarżący nie pozostaje w zatrudnieniu, ani nie podejmuje żadnych starań w celu podjęcia pracy zarobkowej. Skarżący wskazał, że reprezentowane przez organy stanowisko opiera się wyłącznie na literalnym brzmieniu przepisów o świadczeniach rodzinnych pomijając wykładnię prokonstytucyjną, systemową i celowościową, bez uwzględnienia specyfiki stanu faktycznego. Powołując się na art. 17 ustawy, który co prawda odnosi się do świadczeń pielęgnacyjnych, podniósł, że patrząc przez pryzmat tego przepisu wnioskodawca jest osobą uprawnioną do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. Przeciwna interpretacja – jego zdaniem - jest nie do pogodzenia z zasadą równości wyrażoną w art. 32 Konstytucji RP, w takim zakresie w jakim pozbawia osoby pozostające bez pracy możliwości ubiegania się o to świadczenie. Poza tym K. S. wyjaśnił, że na synu bratanka nie ciąży obowiązek alimentacyjny. Nie oznacza to jednak, że przez prawo nie jest postrzegany jako członek rodziny. Będąc zstępnym rodzeństwa jest członkiem rodziny należącym do kręgu spadkobierców ustawowych (art. 934, art. 935 § 1 k.c.). Podkreślił przy tym, że niezgodne z konstytucyjną zasadą równości byłoby zawężanie grupy osób legitymowanych do otrzymania świadczenia rodzinnego do osób, które opiekują się tylko swoimi dziećmi, a więc de facto osobami, wobec których ciąży obowiązek alimentacyjny. Utraciłby wówczas gwarancję równego traktowania wobec prawa osoby, które poświęcając się opiece nad krewnymi lub powinowatymi, wobec których nie mają obowiązku alimentacyjnego, ale dla których są jedynymi członkami rodziny (art. 3 pkt. 16 Ustawy o świadczeniach rodzinnych ) i rezygnują dla nich ze swojej aktywności zawodowej i zarobkowej. Taka interpretacja nie jest trafna i nie jest zgodna z konstytucyjną zasadą równości, na co wskazał TK w wyrokach z dnia 18 lipca 2008 r. i dnia 22 lipca 2008r. Ponadto naruszałby art. 18 i 71 ust. 1 Konstytucji RP. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja prawa nie narusza. Spór pomiędzy stronami dotyczy prawidłowości decyzji odmawiającej przyznania skarżącemu prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad wujem – M. B., legitymującym się orzeczeniem Lekarza Orzecznika ZUS z dnia [...] r., z którego wynika, że jest trwale niezdolny do pracy oraz niezdolny do samodzielnej egzystencji do dnia 30 czerwca 2015 r. Świadczenie w postaci specjalnego zasiłku opiekuńczego, o które skarżący zwrócił się do organu uregulowane zostało w art. 16a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych(Dz. U. z 2013 r., Nr 1456 ze zm.), zwanej dalej "ustawą", który dodano do ustawy z dniem 1 stycznia 2013 r., na mocy art. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r. poz. 1548). W wyniku powyższej nowelizacji ustawodawca ustanowił specjalny zasiłek opiekuńczy jako nowe świadczenie, występujące obok świadczenia pielęgnacyjnego. Jednocześnie ustanowiono zasady i kryteria przyznawania specjalnego zasiłku opiekuńczego i dokonano istotnej zmiany kryteriów przyznania dotychczasowego świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie z art. 16a ust. 1 ustawy w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2015 r., specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2015 r. poz. 583) ciąży obowiązek alimentacyjny, a także małżonkom jeżeli nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Znaczny stopień niepełnosprawności w rozumieniu ustawy oznacza natomiast również całkowitą niezdolność do pracy i samodzielnej egzystencji, orzeczoną na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (art. 3 pkt 21 lit. b). Stan faktyczny ustalony przez organy w rozpoznawanej sprawie nie jest kwestionowany przez skarżącego. Jak wynika z przedłożonych akt administracyjnych, K. S. opiekuje się M. B., będącym bratem jego matki, czyli wujem, legitymującą się orzeczeniem Lekarza Orzecznika ZUS z dnia [...] r., z którego wynika, że jest trwale niezdolny do pracy oraz niezdolny do samodzielnej egzystencji do dnia 30 czerwca 2015 r., czyli orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Skarżący, będący siostrzeńcem M. B., nie należy do kręgu osób, na których ciąży obowiązek alimentacyjny stosownie do przepisów ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2015 r., poz. 583). W rozpoznawanej sprawie zasadnicza kwestia dotyczy wykładni art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych i rozstrzygnięcia, czy w świetle tego przepisu osobie, której nie obciąża obowiązek alimentacyjny względem pełnoletniego członka rodziny, legitymującego się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym i która rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad tym niepełnosprawnym członkiem rodziny, przysługuje specjalny zasiłek opiekuńczy. W ocenie Sądu osobie, którą nie obciąża obowiązek alimentacyjny względem pełnoletniego członka rodziny, legitymującego się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym i która nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad tym niepełnosprawnym członkiem rodziny, w stanie prawnym obowiązującym przed 1 stycznia 2013 r., nie przysługuje specjalny zasiłek opiekuńczy na podstawie art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2013 r., sygn. akt I OPS 5/13, która w niniejszej sprawie odpowiednio znajduje zastosowanie, podobnie jak orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego wyroki: z dnia 15 listopada 2006 r. sygn. akt P 23/05, z dnia 18 lipca 2008 r., sygn. akt P 27/07 oraz z dnia 22 lipca 2008 r. sygn. akt P 41/07). Należy wskazać, że celem analizowanej regulacji jest bowiem to, by osoba zmuszona do rezygnacji z zatrudnienia w związku z wykonaniem ciążącego na niej obowiązku alimentacyjnego sama nie popadła w niedostatek, tracąc źródło utrzymania. Nie jest natomiast intencją ustawodawcy wspieranie wszystkich osób, które dobrowolnie podejmują się opieki nad niepełnosprawnym członkiem szeroko rozumianej rodziny. Wykładnia gramatyczna omawianych przepisów, ich znaczenie językowe, zgodne są z rezultatem wykładni systemowej i funkcjonalnej. W powołanej powyżej uchwale NSA podniesiono, że niedopuszczalne jest sądowe uzupełnianie ustawowego katalogu uprawnień socjalnych, wskazując, że przepisy art. 32 ust. 1 i art. 67 Konstytucji RP i wyrażone na ich gruncie zasady równości wobec prawa oraz pomocy i ochrony osób niepełnosprawnych, nie mogą być samoistnym źródłem roszczeń. Przepisy te zawierają bowiem treść normatywną nienadającą się do zbudowania podstawy prawnej rozstrzygnięcia sporu o prawo podmiotowe, ani nie umożliwiają oparcia na nich orzeczenia zasądzającego roszczenie. Nie można natomiast, z powołaniem się na wykładnię prokonstytucyjną, nadawać znaczenia przepisom ustawy sprzecznego z jej brzmieniem. Nie można zatem, powołując się na ogóle zasady konstytucyjne, wyprowadzać wniosków, że prokonstytucyjna wykładnia art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych pozwala przyjąć, że specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje również osobie niezobowiązanej do alimentacji, która sprawuje opiekę nad osobą niepełnosprawną. Zatem okolicznością warunkującą przyznanie żądanego świadczenia jest to, aby osoba świadcząca opiekę była obciążona w stosunku do podopiecznego obowiązkiem alimentacyjnym i mimo wielokrotnych zmian ustawy o świadczeniach rodzinnych ustawodawca od warunku tego nie odstąpił. Jak wynika z art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych wprost stwierdzono, że świadczenie przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny. Odesłanie do przepisów tego Kodeksu, jednoznacznie wskazuje krąg osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, ograniczając go do osób zobowiązanych do alimentacji. Treść omawianego przepisu ustawy o świadczeniach rodzinnych jest jasna, a ustalenie z nich normy prawnej nie wymaga szczególnych zabiegów interpretacyjnych i jest możliwe przy zastosowaniu wyłącznie wykładni gramatycznej. Nie może być zatem uzupełniona przez inne rozumienie zakresu podmiotowego obowiązku alimentacyjnego, niż to wynika z Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Stosownie do art. 128 ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy, obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem; jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych – obciąża bliższych stopniem przed dalszymi (art. 129 § 1 tej ustawy). Krewnych w tym samym stopniu obciąża obowiązek alimentacyjny w częściach odpowiadających ich możliwościom zarobkowym i majątkowym (art. 129 § 2 tej ustawy). Poza tym zgodnie z art. 617 § 1 tego Kodeksu, krewnymi w linii prostej są osoby, z których jedna pochodzi od drugiej. Krewnymi w linii bocznej są osoby, które pochodzą od wspólnego przodka, a nie są krewnymi w linii prostej. Tak więc krewnymi w linii prostej są zstępni i wstępni - zstępnym jest syn, wnuk, wstępnym - ojciec i dziadek, rodzeństwem zaś osoby mające choćby jednego wspólnego przodka. Z kolei wuj nie jest osobą spokrewnioną w stopniu pierwszym. Skarżący, będący siostrzeńcem M. B., którym się na co dzień opiekuje, nie należy do kręgu podmiotów wymienionych w tym przepisie. Na skarżącym nie ciąży wobec wuja obowiązek alimentacyjny, w związku z czym, nie zostały spełnione przesłanki warunkujące otrzymanie specjalnego zasiłku opiekuńczego. Innymi słowy, brak obowiązku alimentacyjnego po stronie osoby ubiegającej się o specjalny zasiłek opiekuńczy na podstawie art. 16a ust. 1 ustawy, stanowi negatywną przesłankę do przyznania takiego świadczenia. Jakkolwiek niekwestionowana jest trudna sytuacja życiowa skarżącego, to trzeba podkreślić, że na gruncie niniejszej sprawy organy administracji odmawiając przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego, kierowały się ściśle określonymi kryteriami ustawowymi i nie działały w ramach uznania administracyjnego. O przyznaniu prawa do tego świadczenia nie może bowiem przesądzać sam fakt sprawowania opieki faktycznej i prawnej nad osobą niepełnosprawną, bez istnienia obowiązku alimentacyjnego. Treść art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych wyklucza możliwość rozszerzenia przez organ administracji publicznej kręgu osób uprawnionych do świadczenia w drodze wykładni prokonstytucyjnej, celowościowej, czy systemowej. Z kolei sądy administracyjne nie są uprawnione do orzekania o zgodności z Konstytucją rozwiązania ustawodawczego, gdyż należy to do wyłącznej kompetencji Trybunału Konstytucyjnego (art. 188 Konstytucji). Ponadto nie posiadają kompetencji do zastępowania ustawodawcy i tworzenia w drodze wykładni nowej normy prawnej, zwłaszcza gdy dokonana wykładnia gramatyczna nie wymaga uściślenia w toku dalszej wykładni. Z tych wszystkich względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.). O wynagrodzeniu adwokata ustanowionego w ramach pomocy prawnej orzeczono na podstawie art. 250 cytowanej ustawy w związku z §18 ust.1 pkt.1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu ( tekst jedn. Dz. U z 2013r. poz. 461). U Z A S A D N I E N I E