II SA/Lu 1138/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Danuta Małysz, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca), Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Protokolant Referent Bartłomiej Maciak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 sierpnia 2014 r. sprawy ze skargi A.Z. na decyzję Wojewody z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odszkodowania za grunt przejęty pod drogę oddala skargę. Decyzją z dnia 28 marca 2013 r., znak: [...], Starosta L. odmówił ustalenia i wypłaty odszkodowania za zajętą pod drogę państwową relacji L.-K. część nieruchomości o powierzchni 0,42 ha, położoną w K. W., gmina Ł., powiat l. W uzasadnieniu tej decyzji Starosta wyjaśnił, że w dniu 3 listopada 2011 r. A. Z., będący spadkobiercą T. Z., zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w L. z dnia 19 października 1989 r., sygn. akt. [...], zwrócił się do organu z wnioskiem o ustalenie i wypłatę odszkodowania za zajęcie pod drogę państwową relacji L.-K. części nieruchomości o powierzchni 0,42 ha, położonej w K. W., gmina L., powiat l., wchodzącej w skład gospodarstwa rolnego przyznanego A. Z., a następnie T. Z. jako ekwiwalent za mienie pozostawione poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Odmawiając uwzględnienia tego żądania organ stwierdził, że wbrew twierdzeniom wnioskodawcy, T. Z. nie nabyła własności ani nawet posiadania tej części nieruchomości, za którą domaga się on odszkodowania. Orzeczenie Powiatowej Komisji Ziemskiej z dnia 19 lutego 1949 r., Nr [...], (zmienione na rzecz T. Z. orzeczeniem Powiatowej Komisji Ziemskiej z dnia 2 czerwca 1950 r., Nr [...]), na mocy którego przyznano A. Z. gospodarstwo rolne o powierzchni 5,00 ha, nie stanowiło podstawy do objęcia go w posiadanie. Starosta ustalił bowiem, że Powiatowa Komisja Ziemska w L. wydała nowe orzeczenie z dnia 10 września 1953 r., nr Rep. [...], na mocy którego T. Z. nabyła prawo własności działki gruntu położonej w K. W., mającej powierzchnię 4,60 ha. Tak ustalony stan faktyczny potwierdza, zdaniem organu, wydany na rzecz T. Z. Dokument Nadania Ziemi z dnia 1 marca 1954 r. W związku z tym, jak podkreślił organ pierwszej instancji brak było podstaw do ustalenia i wypłaty odszkodowania za wspomnianą nieruchomość na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. nr 102, poz. 651 ze zm.). Odnosząc się do wniosku strony o "ewentualne przyznanie działki zamiennej", zgłoszonego po zapoznaniu się z całością materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy w dniu 12 lutego 2013 r., organ stwierdził, że przedmiotem roszczenia strony od samego początku było ustalenie i wypłata odszkodowania za zajecie pod drogę relacji L. – K. części nieruchomości o pow. 0,42 ha. W tym też kierunku organ prowadził postępowanie i wydał decyzję o charakterze merytorycznym. Wobec tego wniosek o przyznanie nieruchomości zamiennej należało by traktować jako alternatywne żądanie strony. Biorąc jednak pod uwagę, że został on złożony dopiero na etapie zapoznania się przez stronę zgodnie z art. 10 K.p.a z materiałem dowodowym, żądanie to nie mogło stanowić przedmiotu rozstrzygnięcia. Niezależnie od tego Starosta wskazał, że w aktach sprawy znajduje się orzeczenie PKZ w L. z dnia 10 września 1953 r., Rep. [...] oraz protokół z tej samej daty, które zawierają jedynie propozycję przyznania T. Z. nieruchomości zamiennej położonej w D., gmina L., a nie orzekają o tytule własności do tej nieruchomości. Brak jest również innych dokumentów, wydanych po tej dacie, które stanowiłyby o przyznaniu jej działki zamiennej. Zdaniem organu, istnieją zatem uzasadnione wątpliwości, czy orzeczenie PKZ w L. z dnia 10 września 1953 r., można uznać za dokument będący podstawą przyznania T. Z. działki zamiennej, skoro zawiera on jedynie sformułowaną ogólnikowo propozycję w tym zakresie. W odwołaniu od tej decyzji A. Z. zarzucił organowi pierwszej instancji błędną ocenę stanu faktycznego i prawnego sprawy, podnosząc, że T. Z. przyznano nieruchomość o powierzchni 5 ha. Nieruchomość ta – w wyniku wywłaszczenia – została następnie pomniejszona o część gruntu zajętego pod drogę państwową, za który uprawniona miała otrzymać działkę zamienną o tej samej powierzchni położoną w D. Decyzją z dnia 7 października 2013 r., znak: [...], Wojewoda L., uchylił w całości decyzję organu pierwszej instancji i umorzył postępowanie w sprawie. Organ odwoławczy przywołał treść przepisów art. 112 ust. 2, art. 128 ust. 1 i art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami i wskazał, że nie mają one zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż brak jest przedmiotu wywłaszczenia, a w konsekwencji nie ma również podmiotu, któremu przysługiwać by mogło odszkodowanie za wywłaszczone prawo rzeczowe. Organ drugiej instancji podkreślił, że w momencie uzyskania tytułu własności do nieruchomości przydzielonej w wyniku reformy rolnej i oznaczonej następnie jako działka nr 2/11 o powierzchni 4,62 ha, działka o powierzchni 0,42 ha stanowiła już drogę i tym samym nie weszła w skład nieruchomości nabytej przez T. Z. W związku z tym, prawidłowe było stanowisko organu pierwszej instancji, że T. Z. nigdy nie posiadała prawa rzeczowego do wspomnianej nieruchomości o powierzchni 0,42 ha, a więc nie mogła być z tego prawa wywłaszczona. Potwierdza to fakt, że w stosunku do spornej nieruchomości, wchodzącej obecnie w skład działki nr 51/4 o powierzchni 3,6448 ha, nie toczyło się nigdy postępowanie wywłaszczeniowe, a podstawą uzyskania przez Skarb Państwa tytułu własności tej nieruchomości był art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 260 ze zm.), zgodnie z którym grunty oddane i zajęte pod drogi publiczne, wybudowane z udziałem czynnika społecznego i istniejące w dacie wejścia w życie ustawy, to jest w dniu 1 października 1985 r., stają się z mocy prawa własnością Państwa. Z powyższego, zdaniem Wojewody, wynika, że nie ma podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia tej sprawy z uwagi na brak przedmiotu postępowania, to jest nieruchomości wywłaszczonej. W związku z tym organ odwoławczy uchylił w całości decyzję organu pierwszej instancji oraz umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe w oparciu o art. 139 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267; dalej: "K.p.a."). Organ wskazał jednocześnie, że kwestia niewywiązania się organów administracji z obowiązku przekazania działki zamiennej za część nieruchomości przyznanej w ramach rekompensaty za mienie pozostawione poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej rozpoznawana może być w odrębnym postępowaniu. Skargę do Sądu na decyzję organu drugiej instancji złożył A. Z., wnosząc o jej uchylenie. W treści skargi skarżący powtórzył argumentację podniesioną w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. Dodatkowo podkreślił, że umorzenie postępowania w niniejszej sprawie, bez merytorycznego jej rozpoznania, stanowi naruszenie jego interesu prawnego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowiły art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 K.p.a. Z przepisów tych wynika, że w przypadku gdy postępowanie administracyjne z jakiegokolwiek powodu stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ odwoławczy uchylając zaskarżoną decyzję umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. Należy podkreślić, iż przepis art. 105 § 1 K.p.a. mówi o bezprzedmiotowości postępowania, będącej odzwierciedleniem bezprzedmiotowości sprawy administracyjnej, która miała być rozstrzygnięta w trybie tego postępowania. Ustalenie istnienia wspomnianej przesłanki obliguje organ administracji publicznej do zakończenia postępowania w danej instancji poprzez jego umorzenie. Dalsze prowadzenie postępowania w takim przypadku stanowiłoby o jego wadliwości, mającej istotny wpływ na wynik sprawy. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o jakiej mowa w art. 105 § 1 K.p.a., oznacza stan tego postępowania, charakteryzujący się brakiem elementu materialnego stosunku prawnego, który to stan skutkuje niemożnością zakończenia postępowania poprzez podjęcie decyzji załatwiającej sprawę co do jej istoty (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2009, s. 391). W sytuacji więc, gdy strona postępowania domaga się merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, lecz brak jest przedmiotu postępowania, który uregulowany byłby przez obowiązujące przepisy prawa materialnego, organ obowiązany jest umorzyć postępowanie, a nie może wydawać decyzji rozstrzygającej sprawę administracyjną co do jej istoty. W ocenie Sądu prawidłowe jest stanowisko organu odwoławczego, że w rozpoznawanej sprawie zachodził przypadek bezprzedmiotowości postępowania, którego skutkiem jest powstanie obowiązku umorzenia postępowania administracyjnego w tej sprawie. Z akt administracyjnych wynika, że protokołem Państwowego Urzędu Repatriacyjnego Oddział w L. Inspektorat Osadnictwa w L., przekazano repatriantowi A. Z. w użytkowanie gospodarstwo położone w K. Z., gmina L., powiat l. o powierzchni 5 ha wraz z budynkami i inwentarzem (k. 7 akt adm. I inst.). Powiatowa Komisja Ziemska w L. orzeczeniem z dnia 2 czerwca 1950 r., nr [...], zmieniła orzeczenie własne z dnia 19 lutego 1949 r., nr [...], w przedmiocie przydziału A. Z. działki ziemi o obszarze 5 ha z majątku państwowego P. w ten sposób, że działka ta miała stanowić własność spadkobierców tej osoby, ponadto dokonano zmiany granic przydzielonej działki (k. 8 akt adm. I inst.). W orzeczeniu Powiatowej Komisji Ziemskiej w L. z dnia 10 września 1953 r., nr [...], wskazano, że po dniu 30 listopada 1953 r. działkę z majątku państwowego P. W. winna objąć w posiadanie T. Z. (spadkobierczyni A. Z.). W powołanym orzeczeniu Państwowej Komisji Ziemskiej w L. zawarto ponadto informację, że "za część działki, która weszła pod budowę drogi państwowej, komisja zaproponowała ob. Z. działkę o takiej samej powierzchni w D., gm. l. Projekt ten ob. przyjęła bez zastrzeżeń" (k. 6 akt adm. I inst.). Na podstawie powołanego wyżej orzeczenia Powiatowej Komisji Ziemskiej w L. z dnia 10 września 1953 r., dokumentem nadania ziemi T. Z. otrzymała na własność nadział ziemi o pow. 4,60 ha ze stanowiącej własność Skarbu Państwa nieruchomości ziemskiej położonej w K. W., gmina Ł., powiat l. Wraz z nadziałem ziemi T. Z. otrzymała na własność – jako repatriantka – nieruchomość ziemską z majątku państwowego tzw. P., położoną w kol. W. (k. 5 akt adm. I inst.). W świetle zaświadczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w L. z dnia 10 lutego 1960 r. wynika, że z gruntów K. W. "P." nadanych w trybie reformy rolnej T. Z. wyłączono na budowę szosy L. – K. 0,42 ha, a nie 0,38 ha jak poprzednio było ustalone (k. 4 akt adm. I inst.). Niekwestionowanym jest również, że zgodnie z wyrysem z planu gruntów rozparcelowanego majątku Państwowego "P. W.", gromady L., powiatu l., wykonanym w 1952 r. oraz zgodnie z rejestrem pomiarowym gruntów hipotecznych uregulowanych w KW [...], T. Z. otrzymała nieruchomość gruntową o powierzchni 4,6200 ha, w tym grunty orne stanowiły powierzchnię 4,3287 ha (k. 2 akt adm. I inst.). W oparciu o postanowienie Sądu Powiatowego w L. z dnia 12 lutego 1955 r. organy administracji ustaliły, że z księgi wieczystej KW nr [...] założonej dla nieruchomości pod nazwą "P. W.", położonej w gromadzie W., powiatu l., odłączono m.in. działkę o nr 2/11 o powierzchni 4,62 ha, która na podstawie art. 18 dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. R.P z 1945 r. nr 3, poz. 13) stała się własnością T. Z. i założono dla niej księgę wieczystą KW nr [...] (k. 60 akt adm. I inst.). Na podstawie dokumentów archiwalnych organy stwierdziły, że część powierzchni gruntu zajętej pod drogę z majątku państwowego "P." stanowi obecnie fragment drogi gminnej (ulicę gen K.), położonej w L., w obrębie geodezyjnym [...], oznaczonej jako działka nr 51/4 o powierzchni 3,6448 ha, dla której prowadzona jest księga wieczysta KW nr [...] (k. 33-42 akt adm. I inst.). Nadto organy ustaliły, że działka ta powstała w wyniku podziału działki nr 51 o powierzchni 4,9497 ha, zatwierdzonego decyzją Kierownika Urzędu Miejskiego w L. z dnia 5 grudnia 2001 r., znak: [...]. Stosownie do zaświadczenia Kierownika Urzędu Rejonowego w L. z dnia 11 grudnia 1995 r., znak [...] oraz wniosku Kierownika Urzędu Rejonowego w L. z dnia 11 grudnia 1995 r., znak [...], o sprostowanie zapisu w dziale I księgi wieczystej nr [...] oraz o włączenie do tej księgi działek (dróg i ulic) Skarbu Państwa, działka nr 51 w dniu 1 października 1985 r. stanowiła drogę w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych i na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy stała się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa. Z dokumentów tych wynika również, że w stosunku do tej działki nie było prowadzone postępowanie wywłaszczeniowe. Decyzją Wojewody L. z dnia 16 lipca 2009 r., znak [...], działka nr 51/4 o powierzchni 3,6448 ha - ulica K. (obręb [...], arkusz mapy nr [...]) została przekazana, w trybie art. 5 ust. 4 i art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 1990 r. Nr 32 poz. 191 ze zm.), na rzecz Gminy Miasto L. (k. 61-67 akt adm. I inst.). Opisana wyżej działka nr 51/4, jak wynika ze znajdujących się w aktach sprawy dokumentów, to jest: fragmentu mapy ewidencyjnej miasta L. obrębu [...], wypisu z rejestru gruntów działek nr 1.51/4 (arkusz mapy [...]), nr 2.51/4 oraz 3.51/4 (arkusz mapy nr [...]) o łącznej pow. 3.6448 ha oraz odpisu zwykłego księgi wieczystej KW nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w L., oznaczona jest jako droga i stanowi własność Gminy Miasto L. (k. 33-44 akt adm. I inst.). Z akt sprawy wynika również, że w operacie ewidencyjnym wsi D., gmina L. nie odnaleziono dokumentów dotyczących nieruchomości posiadanych przez A. i T. Z. w latach 1947-1974 (pismem Starosty Ł. z dnia 2 listopada 2012 r., znak [...], k. 45 akt adm. I inst.). Ponadto Zastępca Dyrektora [...] Oddziału Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad pismem z dnia 28 stycznia 2012 r., znak [...], poinformował, że nie odnaleziono dokumentacji dotyczącej nabycia na własność Skarbu Państwa działki nr 51/4 o pow. 3,6448 ha (k. 72 akt adm. I inst.). W tych okolicznościach prawidłowo stwierdziły organy obu instancji, że T. Z., której spadkobierczynią jest skarżący, nie nabyła prawa własności ani nie stała się posiadaczem nieruchomości o powierzchni 0,42 ha, położonej w K. W., gmina L., zajętej pod drogę państwową relacji L.-K.. Nie budzi wątpliwości Sądu, że T. Z. objęła w posiadanie gospodarstwo rolne o powierzchni 4,60 ha i na taką powierzchnię został jej wydany Akt Nadania Ziemi. Ponadto cała nieruchomość była, aż do dnia 10 września 1953 r., w posiadaniu J. M., który orzeczeniem z tej daty został zobowiązany do jej opuszczenia. Trafnie wskazały również organy administracji, że w chwili uzyskania przez T. Z. prawa własności do nieruchomości przydzielonej jej w ramach reformy rolnej i oznaczonej później jako działka nr 2/11 o powierzchni 4,62 ha, sporna działka o powierzchni 0,42 ha stanowiła już drogę i w związku z tym nie weszła w skład nieruchomości nabytej. Niezasadnym jest więc twierdzenie, że ta ostatnia działka została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa. Tym samym słusznie uznały organy obu instancji, że w rozpoznawanej sprawie brak było podstaw do orzekania o odszkodowaniu za wywłaszczoną nieruchomość, skoro poprzedniczce prawnej skarżącego nie odebrano prawa rzeczowego do tej nieruchomości. Nie mógł mieć więc zastosowania w sprawie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który stanowi, że starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Mając powyższe na uwadze, za zasadne należało uznać stanowisko organu drugiej instancji, iż wobec braku przedmiotu postępowania, nie było podstaw prawnych do podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, co uzasadniało uchylenie decyzji Starosty L. z dnia 28 marca 2013 r., znak: [...] oraz umorzenie postępowania tego organu. Nieuzasadnione były więc zarzuty podniesione w skardze. O ile skarżący uważa, że organy władzy publicznej, wbrew ciążącemu na nich prawnemu obowiązkowi, nie przekazały poprzednikowi prawnemu skarżącego – A. Z. działki zamiennej należnej mu jako rekompensata za mienie pozostawione poza obecnymi granicami kraju, to skarżący może zwrócić się ze stosownym wnioskiem do właściwych organów administracji, w trybie przepisów ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. nr 169, poz. 1418 ze zm.). Z tych wszystkich względów, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) skargę oddalił.