II SA/Lu 114/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca) Asesor sądowy Marcin Małek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 maja 2022 r. sprawy ze skargi M. R. na postanowienie Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., znak: [...] w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza na rzecz skarżącego M. R. od Inspektor Nadzoru Budowlanego kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. . Postanowieniem z 9 grudnia 2021 r., znak: PEA-X.7723.10.2021, wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej: k.p.a.) i art. 119 § 1 i 2 oraz art. 121 § 4 i 5 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2020 r. poz. 1427 ze zm., dalej: u.p.e.a.), po rozpatrzeniu zażalenia M. R., Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublinie uchylił w całości postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Biłgoraju z 28 lipca 2021 r., znak: PINB.7355-VII/5/16 i nałożył na M. R. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 114 693,15 zł z powodu uchylania się od wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym z 13 sierpnia 2020 r., znak: PINB.7355-VII/5/16 o treści "postanawiam nakazać F. R. i M. R. rozbiórkę niewykończonego budynku mieszkalnego o wymiarach 14,30 m x 7,50 m i wysokości 13 m posadowionego na działce nr [...] w J. przy ul. [...]". W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ odwoławczy wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Biłgoraju postanowieniem z 28 lipca 2021 r. nałożył na M. R. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 106 048,80 zł z powodu uchylania się od wykonania wyżej wskazanego obowiązku. Wyjaśnił następnie, że wszczęcie postępowania egzekucyjnego związane jest z faktem zakończenia postępowania administracyjnego, w którym wydana została decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Biłgoraju z dnia 3 kwietnia 2018 r., znak: PINB.7355-VII/5/16, utrzymana w mocy decyzją Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia 21 maja 2018 r., znak: ZOA-XVII.7721.17.2018, nakazująca F. R. i M. R. rozbiórkę budynku mieszkalnego. Decyzja ta jest ostateczna i prawomocna (Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 26 marca 2019 r., II SA/Lu 72/19 oddalił skargę M. R. na decyzję LWINB). LWINB wskazał, że, wypełniając ustawowy obowiązek określony w art. 6 § 1 u.p.e.a., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Biłgoraju jako wierzyciel będący jednocześnie organem egzekucyjnym w egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym podjął kroki zmierzające do wykonania obowiązku orzeczonego w decyzji administracyjnej poprzez zastosowanie administracyjnych środków przymusu. W tym celu w dniu 14 października 2019 r. wydał upomnienie, w którym wezwał skarżącego do wykonania ciążącego obowiązku, wskazując równocześnie, że w przypadku niewykonania dobrowolnie obowiązku, wszczęte zostanie postępowanie egzekucyjne w administracji. Wobec niewywiązania się zobowiązanego z ciążącego na nim obowiązku w dniu 13 sierpnia 2020 r. wystawiony został tytuł wykonawczy nr PINB.7355-VII/5/16, który doręczony został zobowiązanemu 18 sierpnia 2020 r. Z chwilą doręczenia odpisu tytułu wykonawczego nastąpiło wszczęcie postępowania egzekucyjnego. W rezultacie dalszego niewywiązywania się przez zobowiązanego z nakazu rozbiórki wydane zostało przez organ egzekucyjny postanowienie z 28 lipca 2021 r., znak: PINB.7355-VII/5/16, nakładające na niego grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 106 048,80 zł. LWINB wyjaśnił, że grzywna jako środek przymusu mający oddziaływać na adresata w ten sposób, że z chwilą jej zastosowania osoba, do której ją skierowano, zachowa się tak, jak jest to określone w nakazie określonym w decyzji administracyjnej, nie jest środkiem o charakterze karnym. Jest to dolegliwość określona w ustawie, która z chwilą zastosowania się do nakazu administracyjnego na wniosek zobowiązanego podlega umorzeniu. W przypadku ściągnięcia grzywny w całości lub w części, grzywna po stwierdzeniu wykonania obowiązku, na wniosek zobowiązanego podlegać może zwrotowi w całości lub w 75 % ściągniętej lub wpłaconej kwoty. W ocenie organu II instancji, organ egzekucyjny, ustalając wysokość nałożonej grzywny, powinien wziąć pod uwagę treść art. 2 w związku z art. 121 § 4 i 5 u.p.e.a., wskazującej wprost sposób naliczania grzywien w zakresie, w jakim dotyczą one obowiązków wynikających z nakazów określanych w przepisach Prawa budowlanego. Art. 121 § 4 powyższej ustawy stanowi, że jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna jest jednorazowa, a stosownie do § 5, wysokość grzywny w przypadku obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części stanowi iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części, objętego nakazem przymusowej rozbiórki i 1/5 ceny m˛ powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. LWINB podkreślił, że w dacie wydania postanowienia przez organ pierwszej instancji, tj. 28 lipca 2021 r., aktualny był Komunikat Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 24 maja 2021 r. w sprawie ceny 1 m˛ powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego za I kwartał 2021 r. - wydany na podstawie art. 3b ust. 4 ustawy z dnia 30 listopada 1995 r. o pomocy państwa w spłacie niektórych kredytów mieszkaniowych, udzielaniu premii gwarancyjnych oraz refundacji bankom wypłaconych premii gwarancyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2162 ze zm.), zgodnie z którym cena 1 m˛ powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego za I kwartał 2021 r. wynosiła 4944 zł. Natomiast zgodnie z obowiązującym obecnie Komunikatem Prezesa GUS z dnia 24 listopada 2021 r., cena 1 m˛ powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego za III kwartał 2021 r. wynosi 5347 zł. LWINB wyjaśnił, że organ pierwszej instancji, stosując ten środek egzekucyjny, powinien uwzględnić cenę określoną w komunikacie Prezesa GUS w wysokości aktualnej w dacie wydania postanowienia o nałożeniu grzywny, przy czym dotyczy to również organu drugiej instancji, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, wyrażoną w art. 15 k.p.a. (por. wyrok WSA w Lublinie z 8 października 2019 r., II SA/Lu 287/19). W świetle przytoczonej argumentacji, organ odwoławczy, ustalając wysokość grzywny w celu przymuszenia na podstawie art. 121 § 5 u.p.e.a., uwzględnił obecnie obowiązującą cenę 1 m˛ powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, wynoszącej 5347 zł i z tego względu uchylił w całości zaskarżone postanowienie. Skargę na postanowienie organu drugiej instancji wniósł M. R., zarzucając temu organowi wydanie postanowienia mniej korzystnego niż postanowienie pierwszoinstancyjne. W związku z powyższym wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i umorzenie postępowania egzekucyjnego. Wyjaśnił, że nie jest w stanie wykonać samodzielnie rozbiórki. Jest ciężko chory, w tym psychicznie, od lat. Miał z tego powodu orzeczoną niepełnosprawność i rentę. Często nie miał rozeznania swojego zachowania. Wskazał, że nie stać go na wynajęcie kogoś, kto by dokonał rozbiórki, ponieważ ma 1.300 zł emerytury miesięcznie, a jego żona - 1.000 zł, nie ma majątku, który mógłby sprzedać, nie ma też zdolności kredytowej, by wziąć pożyczkę. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Zaskarżone postanowienie jest niezgodne z prawem. Organ drugiej instancji po rozpoznaniu odwołania wydał decyzję reformatoryjną nakładającą na odwołującego się grzywnę w większej wysokości niż ta nałożona przez organ pierwszej instancji. W okolicznościach faktycznych i prawnych rozpoznawanej sprawy stanowi to istotne naruszenie zakazu orzekania na niekorzyść odwołującego się (zakazu reformationis in peius). Wprowadzony w art. 139 k.p.a. zakaz orzekania na niekorzyść ma za zadanie chronić interesy strony, która wniosła odwołanie od niekorzystnego jej zdaniem orzeczenia organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy nie może więc wydać decyzji (postanowienia) na niekorzyść strony i pogorszyć w ten sposób jej dotychczasowej sytuacji prawnej, chyba że zachodzą wyjątki przewidziane w prawie, tj. zaskarżone orzeczenie rażąco narusza prawo lub interes społeczny, co organ musi wykazać. Ratio legis zakazu orzekania na niekorzyść polega na stworzeniu stronie odwołującej się gwarancji procesowych dających jej pewność, że w wyniku złożenia przez nią odwołania (zażalenia) jej sytuacja prawna nie ulegnie pogorszeniu, bowiem organ odwoławczy może w takim przypadku co do zasady bądź utrzymać w mocy dotychczasowe orzeczenie, bądź też zmienić je na orzeczenie bardziej korzystne dla strony odwołującej się. Nie może jednak, jeżeli nie ma ku temu wyraźnych i oczywistych podstaw wprost wskazanych w przepisie i należycie uzasadnionych, orzec mniej korzystnie dla strony odwołującej się niż zrobił to organ pierwszej instancji. Powodowałoby to bowiem obawy stron przed skorzystaniem z prawa do wnoszenia odwołań (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 11 marca 2021 r., IV SA/Po 1827/20). Z punktu widzenia kontroli postanowienia wydanego w trybie odwoławczym i zarzucanego naruszenia wskazanego zakazu istotna jest ocena "niekorzystnego" orzekania w postępowaniu odwoławczym. Chodzi w tym przypadku o obiektywne, a nie subiektywne pogorszenie sytuacji prawnej strony odwołującej się. Pogorszeniem sytuacji strony może być zatem np. zastosowanie surowszej podstawy prawnej niż przyjęta przez organ pierwszej instancji (zob. podobnie wyrok NSA z 18 października 1988 r., IV SA 186/88). Należy ponownie podkreślić, że art. 139 k.p.a. przewiduje odstępstwa od zakazu reformationis in peius, ale jedynie wtedy, gdy zaskarżone orzeczenie rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Tymczasem w niniejszej sprawie organ odwoławczy orzekł na niekorzyść skarżącego z uwagi na to, że pomiędzy datą orzekania przez organ pierwszej instancji a datą orzekania przez organ odwoławczy częściowo zmienił się stan prawny. Według Komunikatu Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 24 maja 2021 r. w sprawie ceny 1 m˛ powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego za I kwartał 2021 r., wydanego na podstawie art. 3b ust. 4 ustawy z dnia 30 listopada 1995 r. o pomocy państwa w spłacie niektórych kredytów mieszkaniowych, udzielaniu premii gwarancyjnych oraz refundacji bankom wypłaconych premii gwarancyjnych, który obowiązywał w dniu wydania postanowienia organu pierwszej instancji, cena 1 m˛ powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego wynosiła 4944 zł. Natomiast zgodnie z Komunikatem Prezesa GUS z dnia 24 listopada 2021 r. obowiązującym w dacie orzekania organu odwoławczego, cena 1 m˛ powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego wynosiła 5347 zł. To właśnie tę zwiększoną stawkę przyjął organ, obliczając na nowo wysokość grzywny w celu przymuszenia skarżącego do wykonania obowiązku rozbiórki obiektu. W tej sytuacji organ nie miał podstaw, by przyjąć, że ziścił się przewidziany w art. 139 k.p.a. wyjątek umożliwiający odstąpienie od zakazu reformationis in peius z uwagi na rażące naruszenie prawa orzeczeniem pierwszoinstancyjnym. Podobnie należy ocenić brak wykazania zaistnienia drugiej przesłanki umożliwiającej odstąpienie od zakazu, czyli rażące naruszenie interesu społecznego. Zmiana stanu prawnego do żadnej z tych przesłanek nie należy. Nieporozumieniem jest powołanie się przez organ odwoławczy na tezy zawarte w uzasadnieniu wyroku WSA w Lublinie z 8 października 2019 r., wydanego w sprawie II SA/Lu 287/19. W tym wyroku Sąd podkreślił, że organ, stosując grzywnę w celu przymuszenia, powinien uwzględniać cenę określoną w komunikacie Prezesa GUS w wysokości aktualnej w dacie wydania postanowienia o nałożeniu grzywny, przy czym dotyczy to również organu drugiej instancji, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, wyrażoną w art. 15 k.p.a. W ocenie Sądu, w sytuacji, gdy przepisy prawa ulegną zmianie w czasie między wydaniem decyzji pierwszej instancji a rozpatrzeniem odwołania, organ odwoławczy – zachowując tożsamość sprawy – obowiązany jest uwzględnić nowy stan prawny, chyba że z nowych przepisów wynika coś innego (zob. wyrok NSA z dnia 23 września 2010 r., I OSK 1566/09, wyrok NSA z dnia 21 grudnia 1999 r., IV SA 2079/97 oraz wyrok SN z dnia 7 maja 2002 r., III RN 59/01). Tyle tylko, że na gruncie sprawy II SA/Lu 287/19 w dacie wydania postanowienia przez organ pierwszej instancji tj. 21 stycznia 2019 r. aktualny był Komunikat Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z 21 listopada 2018 r. w sprawie ceny 1 m˛ powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego za III kwartał 2018 r., zgodnie z którym cena 1 m˛ powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego wynosiła 4.385 zł. Natomiast przed datą wydania postanowienia organu II instancji tj. 13 marca 2019 r. ukazał się Komunikat Prezesa GUS z 21 lutego 2019 r., aktualny od 25 lutego 2019 r., zgodnie z którym cena 1 m˛ powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego wynosiła 4139 zł. Cena ta w dacie orzekania przez organ drugiej instancji uległa zatem obniżeniu w stosunku do ceny określonej przez Prezesa GUS w dniu orzekania przez organ pierwszej instancji, zatem nie mogło tu dojść do naruszenia zakazu reformationis in peius. Podsumowując, za brakiem możliwości wydania przez organ odwoławczy orzeczenia reformatoryjnego (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.) przemawiała treść art. 139 k.p.a. wyrażającego zasadę zakazu reformationis in peius. Zakaz ten należy do podstawowych gwarancji procesowych prawa obrony strony. Tworzy swobodę realizowania przyznanego prawa do odwołania się od decyzji organu pierwszej instancji. Zatem istotą zawartego w art. 139 k.p.a. zakazu reformationis in peius jest stworzenie stronie odwołującej się gwarancji procesowych, że w wyniku złożenia odwołania jej sytuacja prawna nie ulegnie pogorszeniu, bowiem organ odwoławczy może bądź utrzymać w mocy decyzję dotychczasową, bądź też zmienić ją na decyzję bardziej korzystną dla strony, która składa odwołanie. Nie może zaś wydać decyzji mniej korzystnej dla strony odwołującej się niż decyzja dotychczasowa (vide wyrok NSA z 23.04.2014 r., II OSK 1385/13, Lex nr 1575540). Organ odwoławczy powyższą zasadę niewątpliwie naruszył. Z przytoczonych względów Sąd uchylił zaskarżone postanowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.) Rozstrzygnięcie o zwrocie kosztów postępowania sądowego, wydane stosowanie do treści art. 200 powołanej wyżej ustawy, obejmuje zwrot wpisu od skargi w kwocie 100 zł. Rozpoznając sprawę ponownie, organ odwoławczy weźmie pod uwagę dokonaną przez Sąd ocenę prawną sprawy.