II SA/Lu 1141/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca), Protokolant Referent Bartłomiej Maciak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 września 2014 r. sprawy ze skargi M. i P. małżonków P. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (..) r., nr (..), w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę. Decyzją z dnia 4 października 2013 r., nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego w [...], po rozpoznaniu odwołania M. i P. P. oraz Zarządu Dróg i Mostów w [...], utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta [...] z dnia 5 lipca 2013 r., nr [...], nakazującą Zarządowi Dróg i Mostów w [...], w związku ze stwierdzeniem niewłaściwego stanu technicznego schodów terenowych służących jako dojście do posesji przy ul. [...] w [...], wykonanie określonych w sentencji tej decyzji robót budowlanych. Wskazana decyzja organu odwoławczego zapadła w następujących okolicznościach sprawy. Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia 21 stycznia 2003 r., nr [...], udzielił Z. R. pozwolenie na rozbudowę istniejącego budynku mieszkalno-usługowego, zlokalizowanego na działce nr ewid. 4/1 przy ul. [...] w [...] oraz na budowę schodów terenowych na działce nr ewid. 22/2, obsługujących działkę przy ul. [...]. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Wojewody [...] z dnia 15 maja 2003 r., nr [...]. Postanowieniem z dnia 24 października 2003 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wstrzymał, na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, wykonywanie robót budowlanych, polegających na budowie schodów terenowych na działce nr 22/2, obsługujących działkę przy ul. [...], z powodu stwierdzenia wykonywania schodów niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym. Postanowieniem z dnia 17 listopada 2003 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] utrzymał to postanowienie w mocy. Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia 16 grudnia 2003 r., wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, nakazał inwestorowi Z. R. sporządzić i przedłożyć w terminie 30 dni projekt budowlany zamienny opisanych schodów terenowych, wykonywanych z istotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego. Decyzja ta utrzymana została w mocy decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 1 marca 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 27 października 2004 r., sygn. akt II SA/Lu 232/04, oddalił skargę Z. R. na powyższą decyzję organu odwoławczego. Decyzją z dnia 11 września 2006 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta [...]a z dnia 4 sierpnia 2006 r. zatwierdzającą Z. R. projekt budowlany zamienny schodów terenowych zlokalizowanych na działce nr 22/2 (pas drogowy), obsługujących działkę przy ul. [...] w [...] oraz udzielającą pozwolenia na wznowienie robót przy budowie powyższych schodów i orzekł o zatwierdzeniu Z. R. projektu budowlanego zamiennego schodów terenowych, udzielił pozwolenia na wznowienie robót przy budowie powołanego obiektu budowlanego oraz nałożył na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie tego obiektu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 4 kwietnia 2007 r., sygn. akt II SA/Lu 888/06, oddalił skargę M. i P. małż. P., S. P. i B. B. na wskazaną decyzję organu drugiej instancji. W dniu 5 czerwca 2013 r. do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego miasta [...] wpłynął wniosek M. i P. P. z prośbą o interwencję i skontrolowanie działek, zlokalizowanych przy ul. [...] i 11 w [...], z uwagi na to, że pomiędzy bramką wnioskodawców a schodami terenowymi, zapadła się ziemia i powstała duża dziura. Po przeprowadzeniu kontroli, w toku której stwierdzono niewłaściwy stan techniczny wskazanych wyżej schodów terenowych Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego miasta [...] decyzją z dnia 5 lipca 2013 r., nr [...], nakazał Zarządowi Dróg i Mostów w [...], w związku ze stwierdzeniem wykonanie określonych w sentencji tej decyzji robót budowlanych. Uzasadniając to rozstrzygnięcie organ wskazał, że z uwagi na fakt, iż niniejsza sprawa dotyczy skarpy i obiektu budowlanego, zlokalizowanego w pasie drogowym ul. [...] w [...], obowiązek utrzymywania w odpowiednim stanie technicznym tych obiektów, w myśl art. 61 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, należy do zarządcy tej drogi publicznej, to jest Zarządu Dróg i Mostów w [...]. Odwołania od tej decyzji złożyli M. i P. P. oraz Zarząd Dróg i Mostów w [...]. M. i P. P. zarzucili, że wbrew twierdzeniom organu, stan techniczny wspomnianych schodów uzasadniał ich rozbiórkę oraz wykonanie w ich miejsce nowych schodów. Zarząd Dróg i Mostów w [...] wskazał, że nieodpowiedni stan opisanego obiektu budowlanego jest efektem zaniedbań wykonawcy realizowanego obok budynku mieszkalno-usługowego, polegających na niewypełnieniu szczeliny pomiędzy wymienionym budynkiem a schodami. Dodatkowo wykonanie obowiązków nałożonych przez organ pierwszej instancji, zdaniem Zarządu, utrudnia wykonane przez wykonawcę wskazanego budynku, szczelne odeskowanie – wygrodzenie terenu od strony chodnika ul. [...], uniemożliwiające wejście na plac budowy. Wspomnianą na wstępie decyzją z dnia 4 października 2013 r., nr [...], Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 5 lipca 2013 r. Organ odwoławczy podzielił w całości stanowisko wyrażone w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji. Skargę do Sądu na powyższa decyzję organu odwoławczego złożyli M. i P. P. Skarżący podnieśli, że działania podejmowane w niniejszej sprawie przez organy architektoniczno-budowlane oraz organy nadzoru budowlanego są podejmowane w sposób nierzetelny i stronniczy. Zarzucili, że decyzja organu pierwszej instancji została skierowana do niewłaściwego podmiotu, albowiem obowiązek usunięcia nieodpowiedniego stanu opisywanych schodów winien być nałożony na Z. R.. Skarżący wskazali, że schody te zostały zrealizowane samowolnie i dotychczas nie zostały zalegalizowane. Wskutek nieodpowiedniego stanu wskazanego obiektu, zagrożone jest życie i zdrowie skarżących, nie nadaje się on bowiem do "poprawy", lecz do rozbiórki, co potwierdza dokumentacja fotograficzna dołączona do skargi. Zdaniem skarżących, zaskarżona decyzja, nakazująca "zakrycie" odsłoniętych fundamentów, prowadzi do zniszczenia "ostatniego ewidentnego dowodu wykonanych w niedopuszczalny sposób wielu robót, które zagrażają zdrowiu i życiu wielu ludzi". Skarżący zapowiedzieli, że zwrócą się w tej sprawie również do organów ścigania w celu usunięcia stanu bezprawia, jaki tolerowany jest w niniejszej sprawie przez organy administracji publicznej. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W dniu 31 stycznia 2014 r. wpłynęło do Sądu pismo organu odwoławczego z dnia z 29 stycznia 2014 r. wraz z notatką służbową pracownika Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego miasta [...] potwierdzającą fakt wykonania przez Zarząd Dróg i Mostów w [...] obowiązków nałożonych zaskarżoną decyzją. W piśmie procesowym z dnia 16 grudnia 2013 r. skarżący M. i P. P. wnieśli o dopuszczenie przez Sąd dowodu z opinii biegłego rzeczoznawcy z zakresu budownictwa w celu zbadania prawidłowości zabezpieczeń wykonanych na podstawie decyzji organów obu instancji. Dodatkowo pismem z dnia 9 września 2014 r. skarżący zwrócili się do Sądu dopuszczenie na rozprawie dowodu z zeznań świadków A. G. i T. J., którzy obserwowali oględziny nieruchomości przeprowadzone przez pracowników organu nadzoru budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organ pierwszej instancji, którą organ ten, w związku ze stwierdzeniem niewłaściwego stanu technicznego schodów terenowych służących jako dojście do posesji przy ul. [...] w [...], nakazał Zarządowi Dróg i Mostów w [...]: – wykonać podbicie odsłoniętego fundamentu prawej strony schodów terenowych, – wykonać barierkę ochronną prawej strony schodów terenowych, zgodnie z przepisami wynikającymi z warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, – uzupełnić i zagęścić grunt pomiędzy schodami a granicą działki nr 5, – zapewnić nadzór osoby posiadającej stosowne uprawnienia budowlane oraz przynależnej do właściwej izby samorządu zawodowego nad wykonaniem powyższych robót. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 66 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.). Przepis ten stanowi, że w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany: - może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska (pkt 1), - jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku (pkt 2), - jest w nieodpowiednim stanie technicznym (pkt 3), właściwy organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. Obowiązki te, jak wynika z art. 61 ustawy Prawo budowlane, nakładać można na właścicieli lub zarządców obiektu budowlanego. Zgodnie bowiem z tym przepisem właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany: 1) utrzymywać i użytkować obiekt w sposób zgodny z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywać w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej, w szczególności w zakresie związanym z wymaganiami, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 1-7; 2) zapewnić, dochowując należytej staranności, bezpieczne użytkowanie obiektu w razie wystąpienia czynników zewnętrznych odziaływujących na obiekt, związanych z działaniem człowieka lub sił natury, takich jak: wyładowania atmosferyczne, wstrząsy sejsmiczne, silne wiatry, intensywne opady atmosferyczne, osuwiska ziemi, zjawiska lodowe na rzekach i morzu oraz jeziorach i zbiornikach wodnych, pożary lub powodzie, w wyniku których następuje uszkodzenie obiektu budowlanego lub bezpośrednie zagrożenie takim uszkodzeniem, mogące spowodować zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia lub środowiska. W ocenie Sądu prawidłowe jest stanowisko organów obu instancji, że nieodpowiedni stan techniczny omawianych schodów terenowych uzasadniał nałożenie, w drodze decyzji, o której mowa w art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, obowiązków określonych w sentencji decyzji organu pierwszej instancji. W piśmie z dnia 5 czerwca 2013 r. skarżący zwrócili się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta [...] o podjęcie natychmiastowych działań w związku z grożącym im niebezpieczeństwem, wynikającym z zapadnięcia się ziemi i powstaniem dużej wyrwy w gruncie pomiędzy ich "bramką" przy ich posesji znajdującej się przy ul. [...] w [...] a schodami terenowymi służącymi jako dojście do tej posesji. W oparciu o to zawiadomienie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wszczął z urzędu postępowanie administracyjne, w toku którego przeprowadzona została w dniu 4 lipca 2013 r. przez pracowników organu kontrola. W jej wyniku ustalono, że na skarpie w pasie drogowym ul. [...] na działce nr ewid. 22/4 (dawny nr ewid. 22/2), naprzeciwko nieruchomości położonej przy ul. [...], znajdują się schody terenowe służące do wejścia na posesję M. i P. P., wybudowane przez Z. R. Na działce sąsiedniej nr ewid. 4/1, w odległości ok. 60 cm od wejścia do budynku M. i P. P., położonego przy ul. [...] (działka nr ewid. 5), znajduje się wybudowany przez Z. R. budynek mieszkalno-usługowy w stanie surowym otwartym, przed którym nie ma skarpy, a wejście do budynku jest na poziomie ciągu pieszego ulicy Męczenników Majdanka. W toku kontroli stwierdzono również, że opady atmosferyczne powodują wymywanie gruntu pomiędzy omawianymi schodami i wejściem do domu M. i P. P., a opisanym wyżej budynkiem. Wymywanie gruntu spowodowało ubytek ziemi pod prawą stroną konstrukcji schodów oraz pomiędzy wejściem do budynku zamieszkałego przez M. i P. P. a budynkiem, wybudowanym przez Z. R.. W tej sytuacji, to jest wobec uznania, że opisane schody terenowe znajdują się w nieodpowiednim stanie technicznym, który mając na uwadze sposób ich użytkowania może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, organ pierwszej instancji w dniu 5 lipca 2013 r., a zatem niezwłocznie pod dokonaniu kontroli obiektu budowlanego, nakazał wykonanie opisanych wyżej robót budowlanych. Dodatkowo, uznając tym samym zasadność twierdzeń skarżących co do grożącego im niebezpieczeństwa wywołanego wadliwym stanem schodów, organ pierwszej instancji nadał swej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności na podstawie art. 108 K.p.a. Organ stwierdził bowiem, że konieczność wykonania nieostatecznej decyzji, wydanej w trybie art. 66 ust. 1 pkt 1-3 ustawy Prawo budowalne, wynika z istniejącego zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi. W ocenie Sądu podjęte przez organ pierwszej instancji działania w celu zapobieżenia zagrażającemu skarżącym i innym osobom niebezpieczeństwu były adekwatne do stwierdzonego niebezpieczeństwa. Powołany wyżej przepis art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane nie określa bliżej treści merytorycznej decyzji, a wskazuje jedynie, że decyzja ta powinna dotyczyć usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. W związku z tym, że celem takiej decyzji jest doprowadzenie obiektu budowlanego do należytego stanu technicznego, zadaniem organu jest dokładne określenie czynności bądź prac i robót budowlanych, które właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany wykonać, celem zapewnienia prawidłowego funkcjonowania obiektu lub jego części (A. Despot-Mładanowicz [w:] A. Gliniecki (red.), Prawo budowalne. Komentarz, Warszawa 2014, s. 807 wraz z powołanym tam orzecznictwem). Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, opierając się na ustaleniach poczynionych w wyniku opisanej wyżej kontroli obiektu budowlanego przeprowadzonej w dniu 4 lipca 2013 r., stwierdził, że doprowadzenie do należytego stanu technicznego służących do wejścia na posesję schodów terenowych wymaga wykonania podbicie odsłoniętego fundamentu prawej strony schodów, barierki ochronnej prawej strony schodów oraz uzupełnienia i zagęszczenia gruntu pomiędzy schodami a granicą działki nr 5. Skarżący nie wykazali, że wykonanie tychże prac i robót budowlanych nie doprowadzi do usunięcia nieodpowiedniego stanu technicznego wskazanych schodów, a tym samym do zapobieżenia niebezpieczeństwu grożącemu w związku z tym skarżącym i osobom postronnym. Sąd nie dopatrzył się również z urzędu istnienia takich okoliczności. Prawidłowo również określony został przez organ pierwszej instancji podmiot obowiązany do wykonania opisanych w sentencji decyzji z dnia 5 lipca 2013 r. robót budowlanych. Ponownie należy podkreślić, że adresatem decyzji nakazującej, na podstawie art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości jest właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Wybór na kogo nałożyć określone w tej decyzji obowiązki pozostawiony został organowi nadzoru budowlanego. W orzecznictwie podkreśla się przy tym, że rozliczenie ewentualnych nakładów poniesionych w związku z wykonaniem tych robót dokonywane może być na drodze postępowania cywilnego. Rozstrzygnięcie tej kwestii nie należy bowiem do kompetencji organów nadzoru budowlanego (tak NSA w wyroku z dnia 14 września 1999 r., II SA/Gd 1674/97, LexPolonica nr 2236288). W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że wybudowane przez Z. R. schody terenowe służące do wejścia na posesję skarżących usytuowane są na skarpie w pasie drogowym ul. [...] na działce nr ewid. 22/4 (dawny nr ewid. 22/2), naprzeciwko nieruchomości położonej przy ul. [...]. Zarządcą nieruchomości, na której położone są opisane wyżej schody terenowe, jest niewątpliwie Zarząd Dróg i Mostów w [...]. Sąd podziela stanowisko organu drugiej instancji, który stwierdził, że niezależnie od tego, że inwestor inny niż zarządca drogi otrzymał pozwolenie na wykonywanie w pasie drogowym inwestycji, zarządca drogi nie jest zwolniony od utrzymywania pasa drogowego w odpowiednim stanie technicznym oraz zabezpieczenia i obsługi ruchu dla osób zamieszkałych przy ul. [...]. Zauważyć należy, że jak wynika z przedłożonej w toku postępowania sądowego notatki służbowej sporządzonej przez pracownika Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta [...], Zarząd Dróg i Mostów w [...] wykonał obowiązki wynikające z decyzji organów obu instancji Na potwierdzenie tego faktu do pisma organu załączono dokumentację fotograficzną obrazującą zrealizowane roboty budowlane. Niezasadne są również pozostałe zarzuty skarżących. Kwestia samowolnego wykonania opisanych schodów terenowych przez Z. R. nie była objęta przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie. Niezależnie od tego wskazać trzeba, że opisaną wyżej decyzją z dnia 11 września 2006 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta [...] z dnia 4 sierpnia 2006 r. zatwierdzającą Z. R. projekt budowlany zamienny opisanych schodów terenowych oraz udzielającą pozwolenia na wznowienie robót przy budowie powyższych schodów i orzekł o zatwierdzeniu inwestorowi projektu budowlanego zamiennego schodów terenowych, udzielił pozwolenia na wznowienie robót przy budowie powołanego obiektu budowlanego oraz nałożył na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie tego obiektu. Skargę M. i P. małż. P., S. P. i B. B. na tę decyzję organu drugiej instancji została oddalona prawomocnym wyrokiem Sądu z dnia 4 kwietnia 2007 r., sygn. akt II SA/Lu 888/06. Sąd nie uwzględnił wniosku skarżących o dopuszczenie dowodów wskazanych w pismach procesowych z dnia 16 grudnia 2013 r. i 9 września 2014 r. Sąd bowiem, jak wynika z przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: "P.p.s.a."), zasadniczo nie prowadzi odrębnego – od przeprowadzonego przez organy administracji – postępowania dowodowego. Kontrolując legalność zaskarżonej decyzji Sąd opiera na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem administracji wydającym zaskarżoną decyzję (art. 133 § 1 P.p.s.a.). Jedynie wyjątkowo, gdy jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie, Sąd może przeprowadzić dowód uzupełniający z dokumentów na podstawie wskazanego wyżej przepisu art. 106 § 3 P.p.s.a. Dowód z opinii biegłego ani dowód z przesłuchania świadków nie stanowią dowodu z dokumentu, o którym mowa w art. 106 § 3 P.p.s.a., a więc nie mogły być przeprowadzone przez Sąd. Z tych wszystkich względów, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 P.p.s.a.