II SA/Lu 1142/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędzia NSA Witold Falczyński (spr.), Bogusław Wiśniewski/asesor WSA/, Protokolant Ref.st.Joanna Janiak, po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2004 r. sprawy ze skargi B. i J. R. na uchwałę Rady Miejskiej z dnia [...]. Nr [...] w przedmiocie zarzutów do projektu planu miejscowego 1.stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, która nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku; 2.zasądza od Rady Miejskiej na rzecz skarżących B. i J. małż. R. 10,00 /dziesięć/ złotych tytułem kosztów postępowania. Rada Miejska podjęła w dniu 10 lipca 2002 r. uchwałę Nr LII/328/02 w sprawie rozpatrzenia zarzutów wniesionych do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części miasta B. - obejmującego teren pomiędzy: ul. [...], ul. [...], kanałem linii energetycznych WN i SN i ul. [...] . W § 1 pkt 2 tej uchwały "odrzucono częściowo uwzględniony" zarzut złożony dnia 9 sierpnia 2001r. przez B. i J. R. – właścicieli działki Nr 75, ark. mapy 19, dotyczący: a/ wprowadzenia dojazdu o parametrach ciągu pieszo-jezdnego o szerokości min. 5 m od projektowanej drogi 011KD do działki Nr 75, b/ wydzielenia z działki nr 75 trzech działek budowlanych, w tym apteki w formie budynku usługowo-mieszkalnego o wysokości zabudowy do trzech kondygnacji lub wolnostojących budynków usługowych i mieszkalnego jednorodzinnego o wysokości do trzech kondygnacji; c/ uchylenia w ustaleniach planu zapisu dotyczącego zabudowy na granicach działki nr 75 i realizacja zabudowy zgodnie z warunkami technicznymi. W uzasadnieniu uchwały wyjaśniono, że odrzucenie zarzutu dotyczącego dodatkowego dojazdu (lit.a) nastąpiło z uwagi na to, że w ustaleniach planu przewiduje się w niedalekiej odległości dojazd do działki Nr 75 zlokalizowany przy skrzyżowaniu dróg oznaczonych symbolami: 011 KD i 012 KD. Proponowany dojazd o parametrach ciągu pieszo-jezdnego przez wnoszących zarzut byłby położony w obszarze przewidziany do scalenia, w którym właściciele działki Nr 75 nie chcieli uczestniczyć. Odrzucenie propozycji wydzielenia trzech odrębnych działek budowlanych (lit.b) uzasadniono tym, że wymagałoby to, zgodnie z sugestią wnoszących zarzut, dodatkowego dojazdu publicznego, co zostało dorzucone w pkt a. Ustalenia projektu planu przewidują jednak możliwość realizacji budynku usługowo-handlowego z częścią mieszkalną oraz odrębnego budynku mieszkalnego o wysokości zabudowy od I do III kondygnacji. Wprowadzono stosowną korektę w projekcie uchwały wykreślając zapis mówiący o dopuszczeniu lokalizacji budynku gospodarczego lub garaży na granicy działki. Zaznaczono, że lokalizacja obiektów powinna być zgodna z obowiązującymi warunkami technicznymi zabudowy i zagospodarowania terenu. Jako podstawę prawną odrzucenia zarzutu wskazano art. 10 ust. 1 pkt 1, 2, 7 i 11a ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999r. Nr 15, poz. 1389 ze zm.). B. i J. R. wnieśli skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższą uchwałę Rady Miejskiej , która dotyczyła także uchwały tej Rady z dnia 10 lipca 2002 r. Nr LII/329/02. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z dnia 3 września 2002r. skarga na uchwałę Nr LII/329/02 została wyłączona do odrębnego postępowania i została rozstrzygnięta postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 27 lutego 2004r. sygn. akt II SA/Lu1143/02 o odrzuceniu skargi. W odniesieniu do uchwały Nr LII/328/02 skarżący domagali się jej uchylenia i zasądzenia na ich rzecz kosztów postępowania. Wyjaśnili, że zarzuty złożone przez nich w dniu 9 sierpnia 2001r. dotyczyły głównie dojazdu do ich działki Nr 75 (art.19). Nadmienili, że nie uczestniczą w scaleniu ze względu na zabudowę działki, na której znajduje się obecnie 5 budynków. Działka ta jest zamieszkała i zagospodarowana. Jeden dojazd, jaki zaplanowano o szerokości 12 m został zatwierdzony przez Straż Pożarną w B.. Na prośbę E. B. został on zwężony do 6 m (uchwałą Nr LII/328/02 - § 1 pkt 3c) , jednak w tej sprawie brak jest opinii Straży Pożarnej. B. i J. R. podnieśli, że zwężony dojazd znajdujący się na końcu ich działki w przyszłości uniemożliwi dojazd np. straży pożarnej, samochodu ciężarowego z przyczepą lub naczepą itd. Dojazd ten jest gorszy niż posiadają obecnie. Skarżący uważają, że jest to dla nich krzywdzące i zaproponowali dojazd w innym miejscu, szerszy niż 6 m, który rozwiązałby zupełnie problem dojazdu. Nie uwzględnienie tej propozycji przez Zarząd i Radę Miejską dziwi ich, gdyż nie narusza ona w niczym struktury osiedla , a powierzchnia pod dojazd jest zbliżona. Skarżący podnieśli, że nie rozpatrzono i nie uwzględniono ich zarzutu dotyczącego braku określenia w ustaleniach planu rygoru nieuciążliwości projektowanych inwestycji na terenach oznaczonych na planie osiedla symbolami 10 KSUI i 12 KSUI. Są to działki sąsiadujące z ich nieruchomością. B. i J.R. zarzucili nadto, że na terenie oznaczonym 12 KSUI (działka Nr 76) narysowano na planie budynek, którego w rzeczywistości nie ma. Zdaniem skarżących bardzo ważne byłoby połączenie z ulicą [...] na co wyraża zgodę Zarząd Dróg Wojewódzkich , a czego w planie nie uwzględniono. W odpowiedzi na skargę Przewodniczący Rady Miejskiej wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały. Postępowanie w niniejszej sprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie zostało zakończone przed dniem 1 stycznia 2004r. , wobec czego na podstawie art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1271) podlegała ona rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w oparciu o przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270). Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przepisy art. 23 i 24 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) przewidują dwa rodzaje środków prawnych służących do kwestionowania ustaleń zawartych w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub projekcie zmian takiego planu, wyłożonym do publicznego wglądu. Pierwszym z nich jest protest, przysługujący każdemu, kto kwestionuje ustalenia przyjęte w projekcie planu (art. 23 ust. 1). Uchwała o uwzględnieniu lub odrzuceniu protestu nie musi spełniać szczególnych warunków formalnych i przepisy nie wprowadzają warunku jej doręczenia wnoszącemu protest. Drugim środkiem jest zarzut, który może wnieść jedynie podmiot szczególnie legitymowany, a mianowicie ten, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przez ustalenia projektu planu (art. 24 ust. 1). Uchwała o uwzględnieniu bądź o odrzuceniu zarzutu powinna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne (art. 24 ust. 3), powinna zostać doręczona wnoszącemu zarzut i przysługuje na nią samodzielna skarga do sądu administracyjnego w terminie 30 dni od dnia jej doręczenia (art. 24 ust. 4). Osoby wnoszące zarzut w niniejszej sprawie były do tego legitymowane jako właściciele nieruchomości objętej projektem zmian planu i prawidłowo w ten sposób zostało zakwalifikowane przez organy gminy ich pismo złożone dnia 9 sierpnia 2001r. W literaturze przedmiotu i orzecznictwie sądowym wyraża się pogląd, że procedurze sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (lub zmiany tego planu) określonej w art. 18 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, ustawodawca nadał wysoką rangę. Każde bowiem naruszenie tej procedury powoduje z mocy art. 27 ust. 1 u.z.p. nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Ustanowienie tej zasady jest prawidłowe, bowiem plan miejscowy jest prawem powszechnie obowiązującym, a więc rygory jego stanowienia muszą być ściśle przestrzegane. Ponadto ustalenia planu miejscowego kształtujące sposób wykonywania prawa własności w rezultacie niejednokrotnie ograniczają to prawo. Jest prawdą, że naruszenie prawa własności przez projekt planu zagospodarowania przestrzennego oraz odrzucenie zarzutu do tego projektu, same przez się nie stanowią dostatecznej podstawy do uwzględnienia skargi. Jednak całe postępowanie prowadzone w sprawie przez Radę Miejską i jej organy winno jednoznacznie wskazywać, że nie naruszono prawa materialnego i zasad przewidzianej przez ustawę procedury. W rozpoznawanej sprawie materiały przedstawione przez Radę Miejską nie pozwalają na jednoznaczne ustalenie, czy zachowano procedurę sporządzenia planu określoną w art. 18 ust. 2 w związku z art. 24 ust. 3 u.z.p. Jak wyżej wskazano, uchwała o uwzględnieniu bądź odrzuceniu zarzutu winna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie takie powinno być realne i adekwatne, a nie tylko pozorne. Przede wszystkim winno wskazywać przesłanki i motywy, jakimi kierowała się Rada Miejska nie uwzględniając zarzutu. Uzasadnienie zaskarżonej uchwały, zdaniem Sądu, nie odpowiada kryterium dobrego uzasadnienia, tj. nie zawiera umotywowanej oceny stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. W szczególności należy podnieść, że B. i J. R. zgłosili konkretny zarzut dotyczący złego i niefunkcjonalnego – ich zdaniem – rozwiązania dojazdów do ich działki oraz braku podziału terenu działki nr 75 na trzy oddzielne działki: dwie o funkcji mieszkalnej jednorodzinnej oraz jedną o charakterze usługowo-mieszkalnym jak też wiążącego się z tym nie wydzielenia terenu działki usługowo-mieszkalnej jako odrębnego terenu określonego liniami rozgraniczającymi. Skarżący zarzucili także, iż projekt planu dopuszcza realizację na działkach sąsiednich (teren 10 KS.UI. i 12 KS.UI) urządzeń i usług obsługi komunikacji samochodowej, w tym warsztatów napraw samochodów i ewentualnie stacji paliw, tj. usług uciążliwych dla otoczenia. B. i J. R. domagali się skorygowania ustaleń projektu planu miejscowego w powyższym zakresie i proponowali wprowadzenie dojazdu o parametrach ciągu pieszo-jezdnego szerokości minimum 5 m od projektowanej drogi 011 KD do ich działki Nr 75 we wskazanym przez nich miejscu na kopii projektu planu oraz wydzielenie liniami rozgraniczającymi terenu usługowo-mieszkalnego o funkcji usług nieuciążliwych. Wnoszący zarzut zdeklarowali także, iż przy koncepcji wprowadzenia ulicy dojazdowej równoległej do ulicy [...] na całej szerokości projektowanego osiedla, wyrażą zgodę, aby proponowany przez nich ciąg pieszo-jezdny był realizowany w formie ulicy dojazdowej przez ich działkę Nr 75 aż do ulicy [...]. Uzasadnienie zaskarżonej uchwały stwierdza jedynie, że proponowany przez skarżących dojazd do ich działki o parametrach ciągu pieszo-jezdnego byłby położony w obszarze przewidzianym do scalenia, w którym oni nie chcieli uczestniczyć. Z tego samego powodu uznano za niemożliwe wydzielenie trzech działek budowlanych. Jest to uzasadnienie zdawkowe, nie odpowiadające na zarzut skarżących. Brak jest w szczególności opinii architektonicznej mówiącej, dlaczego nie jest możliwe wprowadzenie do projektu planu proponowanych przez skarżących rozwiązań. B. i J. R. trafnie podnoszą też w skardze, że zaskarżona uchwała w ogóle nie odnosi się do zawartego w zarzucie ich żądania wprowadzenia do treści projektu planu zapisu o nieuciążliwości projektowanych inwestycji na terenie sąsiadującym z ich nieruchomością, oznaczonym symbolami 10 KS.UI oraz 12 KS.UI. Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym gminie przysługuje tzw. władztwo planistyczne, w ramach którego rada gminy ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy. Poprzez ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rada gminy kształtuje też sposób wykonywania prawa własności tych nieruchomości (art. 33 u.z.p.). Działanie rady gminy na zasadzie przysługującego jej uznania nie może jednak prowadzić do dowolności. Ingerencja z jej strony w konstytucyjnie chronione prawo własności (art. 64 ust. 2 Konstytucji RP), aczkolwiek dopuszczalna w ramach władztwa planistycznego, nie może być nadużywana. Dlatego też uchwała odrzucająca zarzut właściciela nieruchomości dotyczący projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wymaga przekonującego uzasadnienia ustosunkowującego się do argumentacji wnoszącego zarzut. Uzasadnienie zaskarżonej uchwały – jak wyżej wykazano - nie spełnia tego warunku. Oznacza to, że odrzucenie zarzutu nastąpiło bez wyjaśnienia i oceny istotnych okoliczności sprawy. Rozstrzygnięcie zawarte w §1 pkt 2 lit. c zaskarżonej uchwały jest niejasne. Treść uzasadnienia uchwały zdaje się wskazywać na uwzględnienie zarzutu B. i J. R. w części dotyczącej uchylenia w ustaleniach planu zapisu dotyczącego zabudowy w granicach działki Nr 75. Jednakże uwzględnienie zarzutu w tym przedmiocie nastąpiło w uchwale Nr LII/329/02 z dnia 10 lipca 2002r. , która także była przedmiotem skargi (odrzuconej w sprawie sygn. akt II SA/Lu 1143/02). Ta ostatnia uchwała dotyczy zarzutów uwzględnionych. Dlatego należy sądzić, że uchwała zaskarżona w niniejszej sprawie w istocie nie rozstrzyga zarzutu co do zabudowy w granicach, a stosowny zapis w jej treści ma tylko charakter informacyjny, zwłaszcza że nie używa się w nim sformułowania "uwzględnia zarzut". Gdyby było inaczej, to dwukrotne orzekanie przez Radę Miejską w tym samym przedmiocie należałoby uznać za niedopuszczalne. W powyższej sytuacji Sąd stwierdza, ze zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem przepisu art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, wobec czego Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 147 § 1 , art. 152 i art. 200 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.