II SA/Lu 117/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca), Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Protokolant Starszy asystent sędziego Jakub Polanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 listopada 2015 r. sprawy ze skargi H. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] 2014 r., nr [...], w przedmiocie pozytywnej opinii wstępnego projektu podziału działki oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...]., znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu zażalenia H. K. utrzymało w mocy postanowienie Burmistrza P. z dnia [...] wydane na wnioski: K. Spółka Akcyjna z siedzibą w K., [...] Sp. z o.o. z siedzibą w P. i M. S.. Wskazanym postanowieniem organ I instancji zaopiniował pozytywnie – na podstawie art.93 ustawy o gospodarce nieruchomościami – wstępne projekty podziału szczegółowo opisanych działek: nr [...] o pow. 0,7377 ha położonej w P., nr [...] o pow. 0,1948 ha w P., nr [...] o pow. 0,9045 ha w P., nr [...] o pow.0,5214 ha w P. określając warunki ich podziału. W odniesieniu do działki nr [...] położonej w P. obręb 01 - P. Miasto będącej własnością Skarbu Państwa, będącej w gospodarowaniu S. O. oraz w użytkowaniu wieczystym K. Spółka Akcyjna i [...] Sp. z o.o. z siedzibą w P., posiadającej księgę wieczystą KW 58520 organ zatwierdził jej podział na trzy działki: nr [...] o pow. 0,0966 ha, nr [...] o pow. 0,0417 ha, nr [...] o pow. 0,0565 ha. Organ określił jednocześnie następujące warunki podziału tej działki: 1) Zbycie wydzielonej z podziału działki nr [...] na powiększenie działki sąsiedniej nr [...] 2) Zbycie wydzielonej z podziału działki nr [...] na powiększenie działek sąsiednich: nr [...] powstałej w wyniku podziału działki nr [...] i nr [...] powstałej w wyniku podziału działki nr [...] 3) Ustanowienie służebności przejazdu i przechodu do wydzielonej z podziału działki nr [...] przez każdoczesnego właściciela działek: nr [...] powstałej w wyniku podziału działki nr [...] oraz nr [...] powstałej w wyniku podziału działki nr [...] 4) Zbycie wydzielonej z podziału działki nr [...] na powiększenie działki sąsiedniej nr [...] powstałej w wyniku podziału działki nr [...] 5) Ustanowienie służebności przejazdu i przechodu do wydzielonej z podziału działki nr [...] przez każdoczesnego właściciela działki nr [...] powstałej w wyniku podziału działki nr [...] 6) Ustanowienie służebności przejazdu i przechodu do działki nr [...] przez każdoczesnego właściciela działki nr [...] powstałej w wyniku podziału działki nr [...]. 7) Ustanowienie służebności przejazdu i przechodu do działki nr [...] przez każdoczesnego właściciela działki nr [...] 8) Ustanowienie służebności przejazdu i przechodu do działki nr [...] przez każdoczesnego właściciela działek nr [...] i nr [...] 9) Ustanowienie służebności przejazdu i przechodu do działki nr [...] przez każdoczesnego właściciela działki nr [...] i nr [...] powstałej w wyniku podziału działki nr [...]. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ I instancji wskazał, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta P. działka nr [...] położona jest na terenach wytwórczości i składowania (P,S), działka nr [...] na terenach przeznaczonych pod drogi wewnętrzne (Kw), działka nr [...] na terenach wytwórczości i składowania (P,S), działka nr [...] na terenach przeznaczonych pod drogi wewnętrzne (Kw) i proponowany podział zgodny jest z tym planem. W zażaleniu na postanowienie organu I instancji H. K., użytkownik wieczysty działki nr [...], wnosił o uchylenie tego postanowienia w części dotyczącej działki nr [...], bezpośrednio przylegającej do jego działki. Skarżący zakwestionował warunki podziału tej działki ustalone w pkt 4 i 9. Wskazał, że zbycie działki wydzielonej z podziału działki nr [...] na powiększenie działki sąsiedniej nr [...] powstałej w wyniku podziału działki nr [...], czyli warunek, o którym mowa w pkt 4, jest niezgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, co stanowi naruszenie art. 93 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Działka nr [...], z której powstała działka nr [...] leży bowiem w terenie przeznaczonym w planie pod wytwórczość i składowanie (P, S), natomiast działka nr [...], z której powstała działka nr [...] leży na terenach przeznaczonych pod drogi wewnętrzne (Kw). Zbycie działki leżącej w terenie przeznaczonym pod drogi wewnętrzne na powiększenie działki położonej w terenie przeznaczonym pod wytwórczość i składowanie spowoduje powstanie jednej nieruchomości przeznaczonej pod wytwórczość i składowanie. Z kolei odnosząc się do warunku określonego w pkt 9 (dotyczącego podziału działki nr [...]) tj. ustanowienia służebności przejazdu i przechodu do działki nr [...] przez każdoczesnego właściciela działki nr [...] i nr [...] powstałej w wyniku podziału działki nr [...]. Skarżący podniósł, że ustanowienie dla niego (jako właściciela działki nr [...]) tej służebności było zbędne, gdyż istnieje już taka służebność na działce nr [...] i dojazd do jego posesji odbywa się przez urządzoną od strony tej działki bramę wjazdową. Poza tym w pkt 3 warunków podziału organ określił ustanowienie służebności przejazdu i przechodu do wydzielonej z podziału działki nr [...] przez każdoczesnego właściciela działek: nr [...] powstałej w wyniku podziału działki nr [...] oraz nr [...] powstałej w wyniku podziału działki nr [...]. Dojazd do drogi publicznej z działki nr [...] jest więc możliwy przez działkę nr [...]. Ustanowienie zatem kolejnej służebności ( w pkt 9) przez działki nr [...] i [...] będzie wymagało od niego wykonania nowego dojazdu, co wiąże się ze znacznymi kosztami. H. K. zarzucił również, że organ I instancji doręczył zaskarżone postanowienie jemu, a nie pełnomocnikowi, co stanowi naruszenie art. 40 § 2 kpa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie uwzględniło zażalenia, podzielając ustalenia i stanowisko organu I instancji. Kolegium stwierdziło, że proponowane warunki podziału nie są niegodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta P. – I etap, uchwalonym przez Radę Miejską w P. w dniu 26 marca 20014r., nr uchwały XIV/979/04. W. zbycia działki nr [...] na powiększenie działki nr [...] nie spowoduje bowiem zmiany jej przeznaczenia. Kolegium uznało również, że nie zachodzi sprzeczność między warunkami określonymi w pkt 3 i 9. Działka podlegająca podziałowi, tj. działka nr [...] nie jest bowiem obciążona służebnością przejazdu i przechodu na rzecz działki nr [...], będącej w użytkowaniu wieczystym H. K., co wynika z księgi wieczystej nr [...], a więc w sprawie nie będzie miał zastosowania art. 290 § 2 kc, który stanowi, że w razie podziału nieruchomości obciążonej służebność utrzymuje się w mocy na częściach utworzonych przez podział. Odnosząc się natomiast do naruszenia art. 40 § 2 kpa Kolegium wskazało, że wprawdzie postanowienie organu I instancji zostało doręczone H. K., a nie jego pełnomocnikowi, to pełnomocnik zapoznał się z treścią tego postanowienia i wniósł zażalenie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie H. K. domagał się uchylenia postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w części dotyczącej pozytywnego zaopiniowania wstępnego projektu podziału działki nr [...], podnosząc takie same zarzuty jak zażaleniu. Skarżący zarzucił więc niezgodność warunku podziału tej działki określonego w pkt 4 z planem miejscowym, a więc wydanie zaskarżonego postanowienia z naruszeniem art. 93 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zarzucił, że organ nie zbadał należycie możliwości zagospodarowania dzielonych działek zgodnie z przeznaczeniem w planie miejscowym. Zdaniem skarżącego zbędny jest również warunek podziału określony w pkt 9 – tj. ustanowienie służebności przejazdu i przechodu do działki nr [...] przez każdoczesnego właściciela działki nr [...] i nr [...]. W pkt 3 organ ustalił bowiem taką służebność dla działki nr [...] przez działkę nr [...], przylegającej do działki skarżącego nr [...], na której skarżący ma urządzony betonowy wjazd wraz z bramą z działki nr [...] (przed podziałem [...]. Poza tym wskazał, że niezależnie od zaskarżonego postanowienia pozytywnie opiniującego podział działki nr [...] [...] służebność przejazdu i przechodu na działce nr [...] do działki nr [...] już istnieje, co wynika z księgi wieczystej działki nr [...] znajdującej się w aktach. W razie natomiast podziału tej działki, służebność taka utrzyma się również na nowo powstałych działkach w tym nr [...]. Skarżący powtórzył również zarzut zażalenia, że postanowienie organu I instancji zostało doręczone jemu, a nie jego pełnomocnikowi, co stanowi naruszenie art. 40 § 2 kpa i czyni to doręczenie bezskutecznym. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawą jej wydania był przepis art. 93 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2015r., poz.1774), zwanej dalej "u.g.n.". Zgodnie z tym przepisem - podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. W razie braku tego planu stosuje się przepisy art. 94 (ust.1). Zgodność z ustaleniami planu w myśl ust. 1 dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu (...) (ust.2). Podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej; za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem. Nie ustanawia się służebności na drodze wewnętrznej w przypadku sprzedaży wydzielonych działek gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną. Przepisu nie stosuje się w odniesieniu do projektowanych do wydzielenia działek gruntu stanowiących części nieruchomości, o których mowa w art. 37 ust. 2 pkt 6. (...) (ust.3). Zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego, z wyjątkiem podziałów, o których mowa w art. 95, opiniuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. W przypadku podziału nieruchomości położonej na obszarze, dla którego brak jest planu miejscowego, opinia dotyczy spełnienia warunków, o których mowa w art. 94 ust. 1 (ust.4). Opinię, o której mowa w ust. 4, wyraża się w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie (ust.5). Z powołanego przepisu wynika, że przedmiotem postanowienia opiniującego podział nieruchomości jest wyłącznie jego zgodność z planem miejscowym. "Organ w ramach dokonywanej oceny zgodności podziału z ustaleniami planu musi udzielić odpowiedzi na pytanie, czy proponowany przez wnioskodawcę projekt podziału służy realizacji celu i przeznaczenia określonego w planie, a więc czy projekt podziału stwarza hipotetyczną możliwość realizacji celu i przeznaczenia terenu, określonego w planie miejscowym, po zatwierdzeniu podziału nieruchomości" (zob. E. Mzyk w: Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz., red. S. Kalus, Lexis Nexis 2012, s.557) Z przepisu tego wynika również, że przedmiotem oceny w takim postępowaniu nie może być celowość czy racjonalność planowanego podziału (zob. E. Klat – Górska, Komentarz do art. 93 ustawy o gospodarce nieruchomościami, Komentarz LEX 2015). O ile więc projekt podziału zgodny jest z planem miejscowym, organ zobowiązany jest pozytywnie zaopiniować podział. Wbrew zarzutom skargi, prawidłowo przyjęto w niniejszej sprawie, że podział działki nr [...] zgodny jest z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta P. I – etap, zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w P. w dniu 26 marca 20014r., nr [...]. Wykonanie warunku, o którym mowa w pkt 4, który kwestionuje skarżący tj. zbycie wydzielonej działki nr [...] na powiększenie działki nr [...] - nie musi spowodować zmiany przeznaczenia tej działki. Plany miejscowe określają bowiem przeznaczenie terenów, a nie działek. Działka jest pojęciem używanym w przepisach o ewidencji gruntów i budynków. Pojęcie działki ewidencyjnej nie pokrywa się z pojęciem nieruchomości (por. SN 28.02.1989, OSN 2/1990/26). Nieruchomość może składać się z jednej lub kilku działek ewidencyjnych. Możliwe jest zatem różne przeznaczenie w planie miejscowym jednej nieruchomości. Poza tym jednym z warunków kwestionowanego w niniejszej sprawie podziału (pkt 3) jest ustanowienie przez każdoczesnego właściciela wydzielonej działki nr [...] służebności na rzecz wydzielonej działki nr [...] – faktycznie więc ta działka – zgodnie z projektem podziału – ma być wykorzystywana jako droga, co jest zgodne z planem miejscowym. W związku z ustanowieniem - w pkt 3 warunków podziału - służebności przejazdu i przechodu na wydzielonej działce nr [...], skarżący kwestionuje ustanowienie również takiej służebności przez właścicieli innych działek tj. działek nr [...] i wydzielonej w wyniku podziału działki nr [...] dla będącej w użytkowaniu wieczystym skarżącego działki nr [...]; podnosi również, że istnieje służebność drogi koniecznej do jego działki nr [...] przez podlegającą podziałowi działkę nr [...], co wynika z księgi wieczystej nr [...], prowadzonej dla tej działki przez Sąd Rejonowy w K., IX Zamiejscowy Wydział Ksiąg Wieczystych z siedzibą w O. L. (k. 55 akt admin.) Zarzuty te na obecnym etapie nie zasługują na uwzględnienie. W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że podlegająca podziałowi działka nr [...] nie jest obciążona służebnością drogi koniecznej. W księdze wieczystej brak jest bowiem wpisu takiego prawa, jedynie z działu I - O tej księgi wynika, że działka nr [...] jest faktycznie użytkowana jako droga, co nie jest równoznaczne z ustanowieniem ograniczonego prawa rzeczowego, o którym mowa w art.145 k.c. Organ uprawniony był więc do zapewnienia działce nr [...] dostępu do drogi publicznej poprzez ustanowienie służebności przejazdu i przechodu. Jak bowiem stwierdził WSA w Łodzi w wyroku z dnia 13 sierpnia 2014r., sygn. akt II SA/Łd 348/14 - "Przepis art. 93 ust. 3 u.g.n. nie może być wykładany wyłącznie gramatycznie. Wykładnia językowa w tym przypadku nie jest wystarczająca, uzasadnione jest sięgnięcie do wykładni systemowej i celowościowej. Należy założyć, że skoro ustawodawca zakłada niedopuszczalność podziału na działki, które byłyby pozbawione dostępu do drogi publicznej, to tym samym nie dopuszcza, by w wyniku tego podziału już istniejące działki sąsiednie byłyby tego dostępu pozbawione. Zatem przyjąć należy, że przywołane uregulowanie zapewnia ochronę także właścicielom działek sąsiednich z nieruchomością podlegającą podziałowi wobec okoliczności, iż podział może pozbawić działki sąsiednie dostępu do drogi publicznej. (vide: wyrok NSA z dnia 14 października 2009 r. o sygn. akt I OSK 91/09). Jakkolwiek uzasadnienie organu w zakresie treści prawa służebności drogi koniecznej na rzecz działki skarżącego, w szczególności jego przebiegu przez działki nr [...] i nr [...], który jest kwestionowany przez skarżącego jest lakoniczne, to jednak nie świadczy to o wadliwości zaskarżonego postanowienia. Wskazać bowiem należy, że postanowienie to nie kończy jeszcze postępowania o podział nieruchomości, w szczególności go nie zatwierdza. Jak trafnie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w wyroku z dnia 5 grudnia 2013r., sygn. akt II SA/Op 438/13 – "Organ zatwierdzając podział nieruchomości, związany jest opinią o zgodności proponowanego podziału z planem miejscowym (...), a związanie to dotyczy jedynie kwestii zasadniczej, która podlega zaopiniowaniu, a więc odnosi się wyłącznie do zgodności proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego. Organ opiniujący nie wypowiada się zatem w sposób wiążący (ostateczny i definitywny) w innych kwestiach merytorycznych. (...) Przepis art. 93 ust. 2 ustawy wyznacza zakres, w jakim organ opiniując proponowany podział, może zbadać jego zgodność z planem miejscowym. Zakres ten jest ograniczony tylko do dwóch aspektów, tj. przeznaczenia terenu i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu (...). Pozytywna opinia, stanowi dopiero podstawę do opracowania projektu podziału nieruchomości". Skarżący będzie miał zatem prawo kwestionować przebieg służebności drogi koniecznej, jako warunek podziału, na kolejnym etapie, przed wydaniem decyzji zatwierdzającej podział na podstawie art. 97 u.g.n. Również zarzut naruszenia art. 40 § 2 kpa nie uzasadnia uchylenia zaskarżonego postanowienia. Wprawdzie postanowienie organu I instancji zostało doręczone skarżącemu, a nie jego pełnomocnikowi, to jednak nie jest to wadliwość na tyle istotna, by uzasadniała wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego postanowienia. Jak bowiem wynika z akt, zażalenie do organu odwoławczego wniósł pełnomocnik skarżącego, który reprezentował skarżącego w tym postępowaniu. Nie ma więc podstaw do przyjęcia, że skarżący został pozbawiony możliwości udziału w postępowaniu, co uzasadniałoby uwzględnienie skargi. Z tych względów Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie narusza obowiązujących przepisów, a skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm.).