II SA/Lu 118/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Asesor sądowy Marcin Małek (sprawozdawca) Protokolant Referent Agnieszka Komajda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 maja 2022 r. sprawy ze skargi R. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2021 r., nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Burmistrza [...] z [...] sierpnia 2021 r., nr [...] Przedmiotem skargi R. S. (skarżąca) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu (Kolegium) z 7 grudnia 2021 r. utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Modliborzyc (Burmistrz) z 17 czerwca 2021 r. w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Kwestionowana decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym. Po rozpoznaniu wniosku skarżącej, decyzją z 17 czerwca 2021 r. Burmistrz działając na podstawie art. art. 3 pkt 11, art. 17, art. 20, art. 23 i art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 111 ze zm. - dalej w skrócie: "u.ś.r.") oraz art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm. - dalej w skrócie: "k.p.a.") - odmówił skarżącej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką - C. B.. W jej uzasadnieniu stwierdził, że skarżącej mimo iż sprawuje opiekę nad niepełnosprawną matką nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż zgodnie z treścią orzeczenia o niepełnosprawności nie można ustalić od kiedy istnieje niepełnosprawność osoby wymagającej opieki. Tym samym nie zostało zachowane kryterium wiekowe określone przepisem art. 17 ust. 1b u.ś.r. W odwołaniu od powyższego rozstrzygnięcia skarżąca uznając je za krzywdzące wyjaśniła, że sprawuje całodobową opiekę nad mamą, która nie może samodzielnie funkcjonować i z tego powodu zrezygnowała z pracy w gospodarstwie rolnym. W związku z tym wnosi o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Po rozpoznaniu odwołania, Kolegium decyzją z 7 grudnia 2021 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W jej uzasadnieniu podniosło w pierwszej kolejności, że konsekwencją wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 jest to, że strona może się ubiegać o świadczenie pielęgnacyjne bez względu na wiek powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Wbrew zatem stanowisku Burmistrza, okoliczność, że brak jest danych pozwalających na przyjęcie, że niepełnosprawność matki skarżącej powstała przed ukończeniem 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia, nie jest przeszkodą do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przysługuje niezależnie od momentu, kiedy powstała niepełnosprawność osoby wymagającej opieki. Kolegium stwierdziło jednak, że niezależnie od błędnego ww. stanowiska Burmistrza, rozstrzygnięcie w przedmiocie odmowy ustalenia skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, odpowiada prawu. Mianowicie, zdaniem Kolegium, aby strona mogła się skutecznie ubiegać o świadczenie pielęgnacyjne, to musi z pracy zarobkowej zrezygnować, albo zrezygnować z potencjalnej możliwości podjęcia zatrudnienia, celem pełnienia opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. W niniejszej sprawie ustalono, że skarżąca jest rolnikiem i od 1 czerwca 2021 r. zaprzestała prowadzenia gospodarstwa rolnego i pracy w tym gospodarstwie, co potwierdziła własnym podpisem. Ponadto w piśmie z 10 czerwca 2021 r. oświadczyła, że ze względu na stan zdrowia matki musiała zrezygnować z pracy w gospodarstwie rolnym. Jednocześnie wyjaśniła, że posiada gospodarstwo rolne o pow. 16,05 ha fizyczne i 18,82 ha przeliczeniowe. Gospodarstwem zajmuje się mąż, jest ono związane z produkcją roślinną. Mąż nie pracuje zawodowo. W tym roku była prowadzona produkcja zwierzęca ale zaprzestano jej prowadzenia z uwagi na obowiązki, tj. codzienną opiekę sprawowaną nad matką. Wyjaśniła, że upoważniła męża do składania wniosków i pobierania dopłaty do upraw. Z uzyskanych natomiast przez Kolegium informacji wynika, że skarżąca wnioskiem z 17 lutego 2021 r. zwróciła się o zwrot podatku akcyzowego zawartego w cenie oleju napędowego wykorzystywanego do produkcji rolnej na rok 2021 w którym wskazała, że na dzień 1 lutego 2021 r. posiada 14,35 ha użytków rolnych i je użytkuje i decyzją z 4 marca 2021 r. przyznano jej limit zwrotu podatku akcyzowego na 2021 r. w kwocie 1.435,17 zł oraz przyznano zwrot w takiej samej kwocie. Powyższe ustalenia - w ocenie Kolegium - potwierdzają, że skarżąca nie zrezygnowała z prowadzenia gospodarstwa rolnego, a pracę w nim łączyła ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką. Zdaniem Kolegium materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie pozostawia wątpliwości, że wnioskodawczyni nie zrezygnowała z pracy w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką, a tym samym brak jest podstaw do przyznania stronie świadczenia pielęgnacyjnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, skarżąca podniosła, że decyzja Kolegium jest dla niej bardzo krzywdząca gdyż sprawuje całodobową opiekę na matką, której stan zdrowia stale się pogarsza. W chwili obecnej potrzebny jest jej chodzik i wózek inwalidzki. Nadto dodał, że niezasadne jest stanowisko organu, że nie zaprzestała prowadzenia gospodarstwa rolnego z uwagi na zwrot podatku akcyzowego w lutym 2021 r. W tym okresie nie ubiegała się bowiem o świadczenie pielęgnacyjne, gdyż wniosek złożyła dopiero 1 czerwca 2021 r. Wyjaśniła, że konto rolnicze ma wspólne z mężem i to on jest upoważniony do dysponowania środkami z tego konta w tym pobierania ich na potrzeby gospodarstwa. Od samego początku wspólnego prowadzenia gospodarstwa to ona występowała o nadanie numeru gospodarstwa, założenie konta rolniczego i zwrot akcyzy do paliwa rolniczego. Jednakże z chwilą pogorszenia się stanu zdrowia matki upoważniła męża do składania wniosków o dopłaty bezpośrednie, lecz nie miała świadomości, że istotne jest to kto złożył wniosek o zwrot akcyzy za paliwo rolnicze. Końcowo dodała, że matka mieszka z nią i sama (bez jej pomocy) nie byłaby w stanie funkcjonować, w związku z czym wnosi o przyznanie wnioskowanego świadczenia. W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2022.329, dalej "P.p.s.a."), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Mając powyższe kryteria na uwadze, Sąd uznał, że skarga jest zasadna, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie, jak również rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji nie odpowiadają prawu, co skutkuje koniecznością ich uchylenia. Przedmiotem żądania skarżącej, wyrażonego w jej wniosku wszczynającym postępowanie administracyjne było przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną matką - C. B.. Wniosek ten podlegał zatem rozpatrzeniu w oparciu o przepisy przywoływanej w części historycznej niniejszego uzasadnienia u.ś.r. Na wstępie Sąd podkreśla, że nie budzi żadnych wątpliwości prawidłowość stanowiska Kolegium dotyczącego zastosowania art. 17 ust. 1b u.ś.r. w stanie faktycznym kontrolowanej sprawy. Zasadnie bowiem Kolegium uznało, że nie może stanowić podstawy odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego ww. przepis, którego niezgodność z konstytucyjną zasadą równości została stwierdzona wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. K 38/13. Kwestia ta, jako już utrwalona w orzecznictwie nie wymaga szerszego omówienia, a przedstawione przez organ odwoławczy wywody i wnioski jej dotyczące są właściwe i Sąd podziela takie właśnie stanowisko. Pomimo, że trafnie zauważyło Kolegium powyższe kwestie, to błędem było utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji. Kolegium uznało bowiem, że istnieją inne okoliczności wykluczające przyznanie skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką, jaką sprawuje nad niepełnosprawną matką. Mianowicie - jego zdaniem - przeszkodą w przyznaniu wnioskowanego świadczenia jest brak pozytywnej przesłanki przyznania wnioskowanego świadczenia, a mianowicie rezygnacji z zatrudnienia. Odnosząc się do znajdującego się w aktach oświadczenia o zaprzestaniu prowadzenia działalności rolniczej organ wskazał, że nie znajduje ono potwierdzenia w rzeczywistości. W tym zakresie Kolegium podniosło, że skarżąca wnioskiem z 17 lutego 2021 r. zwróciła się o zwrot podatku akcyzowego zawartego w cenie oleju napędowego wykorzystywanego do produkcji rolnej na rok 2021 w którym wskazała, że na dzień 1 lutego 2021 r. posiada 14,35 ha użytków rolnych i je użytkuje. Powyższe - w ocenie Kolegium - potwierdza, że skarżąca nie zrezygnowała z prowadzenia gospodarstwa rolnego, a pracę w nim łączyła ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką. Z tak wyrażonym stanowiskiem nie sposób się zgodzić. Po pierwsze, w sprawie bezsporne jest, że matka skarżącej legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności przyznanym jej na stałe. Po drugie, nie jest kwestionowane, że opiekę nad matką sprawuje wyłącznie skarżąca i że opieka ta wykonywana jest w sposób prawidłowy. W związku z tak zakreślonym przedmiotem sporu rozpocząć należy od przywołania art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. który stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny (...) - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (...)". Zgodnie natomiast z art. 17b ust. 1 i 2 u.ś.r. w przypadku, gdy o świadczenia, o których mowa w art. 16a i art. 17 ubiegają się rolnicy, małżonkowie rolników bądź domownicy, świadczenia te przysługują odpowiednio: 1) rolnikom w przypadku zaprzestania prowadzenia przez nich gospodarstwa rolnego; 2) małżonkom rolników lub domownikom w przypadku zaprzestania prowadzenia przez nich gospodarstwa rolnego albo wykonywania przez nich pracy w gospodarstwie rolnym. Zaprzestanie prowadzenia gospodarstwa rolnego lub zaprzestanie wykonywania pracy w gospodarstwie rolnym, potwierdza się stosownym oświadczeniem złożonym pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań. Składający oświadczenie jest obowiązany do zawarcia w nim klauzuli następującej treści: "Jestem świadomy odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia.". Klauzula ta zastępuje pouczenie organu o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań. W tym miejscu należy podkreślić, że art. 17b u.ś.r. został dodany ustawą z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2014 r., poz. 567), która weszła w życie z dniem 15 maja 2014 r., czyniąc tym samym nieaktualnym uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 grudnia 2012 r. I OPS 5/12, która dyskwalifikowała rolnika jako podmiot uprawniony do pobierania przedmiotowego świadczenia. W aktualnym stanie prawnym możliwe jest więc uzyskanie przez rolnika świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., oczywiście na warunkach w skazanych w analizowanej ustawie. Te natomiast bezsprzecznie stanowią, że dowodem zaprzestania prowadzenia gospodarstwa rolnego jest w świetle art. 17b ust. 2 u.ś.r. stosowne oświadczenie złożone przez rolnika pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań. Taka forma dowodzenia podstawowej przesłanki przyznania świadczenia została wprowadzona z uwagi na specyficzny charakter pracy rolnika. Z oczywistych względów nie ma w tym przypadku innych dokumentów wskazujących na rezygnację z aktywności zawodowej, tak jak w przypadku osób rezygnujących z zatrudnienia na podstawie stosunku pracy. Ułatwienie dowodowe nie oznacza jednak, że oświadczenie rolnika nie podlega weryfikacji przez organ orzekający w sprawie świadczenia pielęgnacyjnego. Takie założenie byłoby sprzeczne z podstawowym obowiązkiem wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnie z rzeczywistością (zasada prawdy obiektywnej - art. 7 k.p.a.). Nie przeczy temu również fakt, że oświadczenie jest składane pod rygorem odpowiedzialności karnej. Potencjalne sankcje karne, jakie mogą być zastosowane względem rolnika, który złożył niezgodne z prawdą oświadczenie, pozostają bez związku z obowiązkiem organu ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego w sprawie o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. (por. wyrok WSA w Krakowie z 7 lutego 2022 r., sygn. akt III SA/Kr 1600/21). Skoro skarżąca takie oświadczenie złożyła (k. 6 verte akt administracyjnych organu pierwszej instancji), to oczywistym jest, że mogło ono zostać poddane przez organy ocenie. Zważyć jednak należy, że ocena ta może dotyczyć wyłącznie okresu następującego po wskazanej w tym oświadczeniu dacie. Wnioskodawca oświadczając, że zaprzestał prowadzenia gospodarstwa rolnego lub zaprzestał wykonywania pracy w tym gospodarstwie jednocześnie podaje datę od jakiej to następuje posługując się wyrażeniem "od dnia". Wyrażenie "od dnia" oznacza podany dzień oraz dni kolejne po tym dniu, a nie przed tym dniem, do czego nawiązują ustalenia Kolegium. Mianowicie, skoro skarżąca oświadczyła, że zaprzestała prowadzenia gospodarstwa rolnego albo wykonywania pracy w gospodarstwie rolnym od dnia 1 czerwca 2021 r., to całkowicie irrelewantne dla sprawy były ustalenia dotyczące tego czy prowadziła gospodarstwo rolne w okresie poprzedzającym wskazany przez nią dzień. Innymi słowy poza wpływem na prawo do wnioskowanego świadczenia pozostają okoliczności dotyczące prowadzenia gospodarstwa rolnego z lutego 2021 r., gdyż w tym zakresie nie ubiegała się o przedmiotowe świadczenie, co uczyniła dopiero w dniu 1 czerwca 2021 r. Całkowicie chybiony jest również przywołany w odpowiedzi na skargę argument, że skoro skarżąca do 31 maja 2021 r. miała przyznane prawo do zasiłku dla opiekuna w związku z opieką nad matką i w tym czasie prowadziła gospodarstwo rolne, to okoliczność ta czyni aktualne jest oświadczenie o zaprzestaniu prowadzenia gospodarstwa rolnego niewiarygodnym. Mianowicie, kwestia ta może stanowić podstawę odrębnego postępowania w przedmiocie nienależnie pobranego świadczenia i obowiązku jego zwrotu, natomiast nie stanowi żadnego dowodu na fałszywość oświadczenia skarżącej z 1 czerwca 2021 r. Podsumowując, w aktualnym porządku prawnym ciężar dowodu wykazania zaprzestania prowadzenia gospodarstwa rolnego ciąży na rolniku. Ustawodawca ściśle określił, jaki rodzaj dowodu będzie służyć temu celowi. Takim środkiem dowodowym, podlegającym ocenie na zasadach ogólnych, jest oświadczenie składane w trybie art. 17b ust. 2 u.ś.r. Oświadczenie winno wskazywać na całkowite zaprzestanie prowadzenia gospodarstwa rolnego czy wykonywania w nim pracy. Zakres oświadczenia winien być zgodny z zakresem przewidzianym w art. 17b ust. 2 u.ś.r. i oświadczenie winno być złożone w przewidzianej przez przepisy formie, aby mogło być uwzględnione przez organy orzekające w sprawie. Powyższe oczywiście nie wyklucza możliwości oceny prawdziwości oświadczenia jako dowodu w sprawie. Ocena ta powinna jednak odbywać się z poszanowaniem ogólnych reguł swobodnej oceny dowodów, tym bardziej że oświadczenie jest składane właśnie pod rygorem odpowiedzialności karnej. Odpowiedzialność za złożenie oświadczenia przerzucana jest na osobę, która dane oświadczenie składa. W sytuacji gdy strona postępowania administracyjnego złoży nieprawdziwe oświadczenie zawierające klauzulę, że jest świadoma odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia, może podlegać odpowiedzialności karnej z art. 233 § 1 k.k. Zgodnie z art. 233 § 1 k.k., kto, składając zeznanie mające służyć za dowód w postępowaniu sądowym lub w innym postępowaniu prowadzonym na podstawie ustawy, zeznaje nieprawdę lub zataja prawdę, podlega karze pozbawienia wolności do lat 3. Przepis ten stosuje się odpowiednio do osoby, która składa fałszywe oświadczenie, jeżeli przepis ustawy przewiduje możliwość odebrania oświadczenia pod rygorem odpowiedzialności karnej (art. 233 § 6 k.k.). Co z kolei po stronie organu, w sytuacji np. powzięcia informacji o braku zaprzestania przez rolnika prowadzenia gospodarstwa rolnego, może powodować obowiązek, o którym mowa w art. 304 § 2 k.p.k., tj. zawiadomienia prokuratury lub Policji. Instytucje państwowe i samorządowe, które w związku ze swą działalnością dowiedziały się bowiem o popełnieniu przestępstwa ściganego z urzędu, są obowiązane niezwłocznie zawiadomić o tym prokuratora lub Policję oraz przedsięwziąć niezbędne czynności do czasu przybycia organu powołanego do ścigania przestępstw lub do czasu wydania przez ten organ stosownego zarządzenia, aby nie dopuścić do zatarcia śladów i dowodów przestępstwa. (e- komentarz do art. 17b u.ś.r. Małysa-Sulińska Katarzyna(red.) Kawecka Anna, Sapeta Joanna). W świetle przedstawionej treści art. 17b u.ś.r. i jego wykładni za bezzasadne należało ocenić stanowisko Kolegium odnośnie braku wiarygodności oświadczenia o zaprzestaniu prowadzenia gospodarstwa rolnego albo wykonywania w nim pracy od 1 czerwca 2021 r. Mianowicie okoliczności na które powołał się organ nie miały żadnego znaczenia dla sprawy, a ponadto organ nie wykazał by istniały uzasadnione wątpliwości odnośnie prawdziwości złożonego przez skarżącą oświadczenia. Wobec powyższego stwierdzenie przez Kolegium, że skarżąca nie zaprzestała prowadzenia gospodarstwa rolnego albo wykonywania w nim pracy nie są póki co uprawnione. Jak już wskazano, organ ma prawo zakwestionować oświadczenie strony, jednakże musi dokonać jednoznacznych ustaleń odnoszących się do okresu istotnego dla sprawy, a bez nich nie można zakładać a priori, że oświadczenie to jest niewiarygodne. Mając na względzie powyżej przedstawioną argumentację Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił decyzje organów obydwu instancji jako wydane z naruszeniem wyżej wskazanych przepisów prawa materialnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 P.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu niniejszej sprawy organy powinny mieć na uwadze powyższe wskazania i dokonaną przez Sąd ocenę prawną, zgodnie z postanowieniami art. 153 P.p.s.a. Organy powinny ustalić w oparciu o zebrany w sprawie materiał dowodowy i należycie oceniony, czy skarżąca spełnia ustawowe przesłanki do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego, przy czym wyrażenie tej oceny nie może polegać li tylko na niczym nie popartych założeniach. Ma to być ocena zebranego materiału dowodowego, tak jak stanowi to art. 80 k.p.a. "Swobodna ocena dowodów, aby nie przerodziła się w samowolę, musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem reguł tej oceny, tj. po pierwsze - opierać się należy na materiale dowodowym zebranym przez organ, z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych w przepisach prawa. Po drugie ocena powinna być oparta na wszechstronnej ocenie całokształtu materiału dowodowego i po trzecie - organ powinien dokonać oceny znaczenia i wartości dowodów dla toczącej się sprawy, z zastrzeżeniem ograniczeń dotyczących dokumentów urzędowych, które mają na podstawie art. 76 § 1 k.p.a. szczególną moc dowodową. W końcu, po czwarte - rozumowanie, w wyniku którego organ ustala istnienie okoliczności faktycznych, powinno być zgodne z zasadami logiki. Jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny (art. 75 § 1 k.p.a.). Powyższe winno mieć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.)" - por. wyrok NSA z 15 lutego 2022 r., sygn. akt I OSK 677/21.