II SA/Lu 1181/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca),, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Starszy asystent sędziego Agnieszka Wąsikowska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi D. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego 1. oddala skargę; 2. przyznaje adwokat E. O.-M. od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie) wynagrodzenie z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w wysokości 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) w tym 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) należnego podatku od towarów i usług. II SA/Lu 1181/13 .U Z A S A D N I E N I E Zaskarżoną decyzją z dnia 20 września 2013 r., znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] – po rozpatrzeniu odwołania D. G. od decyzji z dnia 26 czerwca 2013 r., znak: [...] - wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta [...] przez Kierownika Działu Świadczeń i Pomocy Środowiskowej Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w [...] odmawiającej przyznania wnioskodawcy zasiłku celowego z przeznaczeniem na opłacenie adwokata, pokrycie kosztów badania DNA oraz zapłatę zaległych alimentów – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło, iż z akt sprawy wynika, że D. G. prowadzi gospodarstwo domowe wraz z matką. Oboje utrzymują się ze świadczenia pielęgnacyjnego przyznanego matce w kwocie 520 zł, dodatku mieszkaniowego w kwocie - 231,55 zł oraz zasiłku okresowego wypłacanego w kwocie 90,34 zł. Wnioskodawca nie pracuje, jest zarejestrowany jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku. Nie posiada orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, aktualnie się nie leczy. Od kilku lat prowadzi postępowanie w celu ustalenia, czy jest ojcem A. G., jednak ze względu na brak środków finansowych nie może przeprowadzić badań DNA. Matka dziecka mieszka na terenie Gminy [...] i z otrzymuje świadczenie z funduszu alimentacyjnego. Natomiast Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w [...] jako organ właściwy dłużnika alimentacyjnego prowadzi postępowanie wobec D. G. - dłużnika alimentacyjnego niewywiązującego się ze swoich zobowiązań. Kolegium podkreśliło, że w dniu 18 czerwca 2013 r. skarżący uzyskał bezpłatną poradę prawną od radcy prawnego z zakresu postępowania o ustalenie ojcostwa i postępowania o ustanowienie pełnomocnika z urzędu. Ponownie skorzystał z porady prawnej w dniu 5 lipca 2013 r. Organ drugiej instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 39 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz.182 ze zm., dalej jako: "u.p.s."), stanowiącym materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w przedmiocie zasiłku celowego, zasiłek ten może zostać przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w tym konieczności pokrycia części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Wyliczenie rodzajów niezbędnych potrzeb bytowych poprzedzone jest zwrotem " w szczególności", zatem mogą w grę wchodzić także inne potrzeby nie ujęte w przepisie, o ile zostaną przez organ zakwalifikowane jako niezbędne i bytowe. Zdaniem organu, niezbędna potrzeba to taka, bez zaspokojenia której osoba nie może egzystować, zagrożone są warunki jej istnienia, a w szczególności życia i zdrowia. Kolegium podniosło ponadto, że celem pomocy społecznej jest zaspokajanie "niezbędnych" potrzeb życiowych; rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy mogą zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Kolegium podkreśliło w ten sposób, że zaistnienie przesłanek udzielenia pomocy w trudnej sytuacji życiowej nie jest równoznaczne z koniecznością udzielenia pomocy w oczekiwanym przez stronę zakresie. Ograniczone środki finansowe, jakimi dysponuje organ pomocy społecznej, nie pozwalają na przyznanie zasiłków celowych na wszystkie zgłaszane potrzeby. W pierwszej kolejności przyznawane są zasiłki celowe na zaspokojenie niezbędnych potrzeb bytowych, takich jak żywność, opał, czy leki. Organ wyjaśnił, że potrzeby określone przez skarżącego we wniosku z dnia 31 maja 2013 r., sprecyzowane w dniu 7 czerwca 2013 r., nie mogą zostać zakwalifikowane do grupy niezbędnych potrzeb bytowych. Kolegium nie zakwestionowało przy tym, że koszty ponoszone z tytułu postępowania o ustalenie ojcostwa z punktu widzenia skarżącego są istotne, jednak nie są to potrzeby, których niezaspokojenie zagraża życiu czy zdrowiu skarżącego. W ocenie Kolegium, żądanie pomocy społecznej w zakresie opłacenia kosztów adwokata i kosztów badania DNA nie należy do kategorii niezbędnych potrzeb bytowych. Ponadto, jak podniosło Kolegium, organ pierwszej instancji zapewnił skarżącemu pomoc prawną, z której skarżący skorzystał. Odnośnie do udzielenia pomocy w spłacie zadłużenia z funduszu alimentacyjnego, to zdaniem Kolegium, taki cel również nie mieści się w granicach pojęcia niezbędnej potrzeby życiowej w rozumieniu art. 39 ust. 1 u.p.s. Z kserokopii informacji Ośrodka Pomocy Społecznej Gminy [...] z dnia 20 sierpnia 2013 r., wynika, że zobowiązania D. G. jako dłużnika alimentacyjnego wobec Skarbu Państwa wynoszą z tytułu wypłaconych osobie uprawnionej świadczeń z funduszu alimentacyjnego - 16.486,46 zł. Organ podniósł, że skarżący ma możliwość wystąpienia do organu właściwego wierzyciela o umorzenie tej należności w oparciu o art. 30 ust. 2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, z którego wynika, że organ właściwy wierzyciela może na wniosek dłużnika alimentacyjnego umorzyć jego należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, uwzględniając sytuację dochodową i rodzinną. Z uwagi na powyższe Kolegium uznało, że nie ma podstaw do zarzucenia organowi pierwszej instancji naruszenia przepisów postępowania, czy naruszenia prawa materialnego w stopniu, który miałby wpływ na wynik sprawy. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł D. G., domagając się ponownego rozpatrzenia sprawy i przyznania mu żądanego zasiłku. Skarżący wniósł o zawieszenie postępowania i nieprzekazywanie akt sprawy do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie i Sądu Administracyjnego w Warszawie do czasu zakończenia postępowań toczących się w Sądzie Rejonowym i w Sądzie Okręgowym. Wyjaśnił, że postępowanie sądowe trwa od siedmiu lat i obecnie nie jest celowe rozstrzyganie sporu przez sąd administracyjny. Podkreślił, że z powodu prowadzenia spraw sądowych poniósł straty nie tylko finansowe. Skarżący nadmienił, że ma problemy zdrowotne i że opiekuje się chorą matką. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do wniosku o nieprzekazywanie akt sprawy do sądu administracyjnego, Kolegium wyjaśniło, że w oparciu o art. 54 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej jako: "P.p.s.a.) jest obowiązane przekazać skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia. Przepisy powołanej ustawy nie uprawniają bowiem organu, za pośrednictwem którego skargę wniesiono, do samodzielnego podejmowania decyzji o zawieszeniu postępowania. O ewentualnym zawieszeniu postępowania rozstrzyga wyłącznie sąd. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. W myśl art. 2 ust. 1 u.p.s., pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Rodzaj, forma i rozmiar świadczeń z pomocy społecznej powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, a potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 3 i 4 u.p.s.). W niniejszej sprawie przedmiotem żądania skarżącego było przyznanie świadczenia w postaci zasiłku celowego z przeznaczeniem na opłacenie adwokata, pokrycie kosztów badania DNA oraz zapłatę zaległych alimentów. Zgodnie z art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s., zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Zważyć należy, że przyznanie bądź odmowa przyznania świadczenia na podstawie powyższego unormowania jest uprawnieniem właściwego organu, co sprawia, że decyzja w tym przedmiocie ma charakter uznaniowy. Uznaniu administracyjnemu organu rozpoznającego sprawę podlega także ustalenie wysokości przyznanego zasiłku. Wprawdzie uznanie administracyjne nie pozwala organowi na dowolność w załatwieniu sprawy, jednak nie nakazuje mu uwzględnienia każdego wniosku, nawet, jeżeli wnioskodawca znajduje się w trudnej sytuacji materialnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 września 2000 r., I SA 945/00, LEX nr 79608). Rola sądu administracyjnego w procesie kontroli decyzji opartych na konstrukcji uznania administracyjnego jest odmienna niż w przypadku związania organu treścią normy prawa materialnego, której stosowanie nie jest oparte na uznaniu. Organowi przypisana została bowiem swoboda decyzyjna, a wybór rozwiązania sprawy nie jest temu organowi narzucony. Kontrola sądu administracyjnego w przypadku uznania administracyjnego nie obejmuje zatem kwestii słuszności wyboru rozstrzygnięcia. Ogranicza się natomiast do oceny sposobu ustalenia treści kryteriów indywidualizujących, sposobu ich wykorzystania w rekonstrukcji normy prawnej z przepisu i konstrukcji decyzji, a także sposobu uzasadnienia przez organ administracyjny powyższych działań i towarzyszących im rozumowań, a w przypadku pojawienia się kryteriów mogących ze sobą pozostawać w kolizji – sposobu i wyniku wyważenia pozostających w kolizji wartości z punktu widzenia ich znaczenia dla treści decyzji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 9 stycznia 2012 r., I OSK 1389/12 oraz z dnia 14 grudnia 2010 r., I OSK 1279/10). W przypadku zasiłków celowych organ, działając w ramach przyznanej mu władzy dyskrecjonalnej, obowiązany jest uwzględniać, że istotą tej formy wsparcia finansowego jest umożliwienie potrzebującym życia w warunkach odpowiadających godności człowieka, poprzez zaspokojenie niezbędnej potrzeby bytowej, a sytuacja wnioskującego oceniana być powinna każdorazowo jako indywidualny przypadek. Z drugiej strony obowiązkiem organu jest rozważenie interesu publicznego przejawiającego się tu jako obowiązek właściwego rozdzielenia posiadanych środków, tak aby zapewnić wsparcie wszystkim potrzebującym. W toku postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie zebrano wyczerpująco materiał dowodowy pozwalający na rozstrzygnięcie sprawy co do jej istoty, a nadto prawidłowo go oceniono, uzasadniając przy tym w sposób przekonujący zajęte stanowisko. Jak wynika z akt administracyjnych, D. G. prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z matką. Dochód na osobę w jego rodzinie wynosi 420,95 złotych, a zatem nie przekracza kryterium dochodowego dla osoby w rodzinie wynoszącego 456 złotych. Należy jednak zważyć, że zasiłek celowy, w odróżnieniu od zasiłku stałego czy okresowego, jest zawsze przyznawany na określony cel, mieszczący się w kategorii "niezbędnych potrzeb życiowych" wnioskodawcy. Ustalenie, czy cel, który określił wnioskodawca, żądając przyznania tego świadczenia, zaspokoi jego niezbędną potrzebę, jest zatem konieczne dla rozstrzygnięcia sprawy. Niezbędna potrzeba bytowa to potrzeba usprawiedliwiona ze względu na zachowanie życia, zdrowia i zwykłych stosunków związanych ze statusem obywatela. Pojęcie "bytowanie" jest co do zasady utożsamiane z zachowywaniem życia w sposób pozwalający na prawidłowy rozwój fizyczny i psychiczny. Niezbędna potrzeba bytowa to potrzeba uzasadniona tylko podstawowym katalogiem dóbr zasługujących na ochronę, zadość której czyni zaspokojenie jej w minimalnym standardzie (por. W. Maciejko, [w:] W. Maciejko, P. Zaborniak, Ustawa o pomocy społecznej. Komentarz, Warszawa 2010, s. 178–179). W art. 39 ust. 2 u.p.s. ustawodawca wskazał przykładowe cele, które usprawiedliwiają przyznawanie tego zasiłku. Stanowią one zarazem istotną wskazówkę interpretacyjną oraz punkt odniesienia dla zakwalifikowania innych wydatków jako niezbędnych potrzeb bytowych (por. wyrok NSA z 28 kwietnia 2010 r., I OSK 116/10, CBOSA). W niniejszej sprawie podstawą odmowy przyznania skarżącemu wnioskowanego zasiłku celowego było uznanie przez organy obu instancji, że wskazane we wniosku cele nie mieszczą się w kategorii niezbędnych potrzeb życiowych. Tego stanowiska nie sposób zakwestionować. Za niezbędne potrzeby życiowe, w świetle powyższej interpretacji tego sformułowania, nie można bowiem uznać ani opłacenia adwokata, ani pokrycia kosztów badania DNA, ani też zapłaty zaległych alimentów. Niezaspokojenie tych potrzeb nie stanowi bowiem żadnego zagrożenia dla egzystencji skarżącego. Dodatkowo, jak zasadnie podniósł organ drugiej instancji, odnosząc się do wniosku o udzielenie pomocy w spłacie zadłużenia z funduszu alimentacyjnego, skarżący ma prawo wystąpić do organu właściwego wierzyciela o umorzenie zadłużenia w oparciu o art. 30 ust. 2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów z uwagi na jego trudną sytuację dochodową i rodzinną. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie przekracza granic uznania administracyjnego. Wydając zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji, organy kierowały się przede wszystkim ogólną zasadą dostosowania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględnienia potrzeb innych osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Podsumowując stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja została opata na prawidłowych ustaleniach co do stanu faktycznego, który właściwie oceniono. Postępowanie dowodowe przeprowadzono z zachowaniem zasad określonych w przepisach art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., zaś uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymogi przewidziane w art. 107 § 3 k.p.a. Na marginesie należy zauważyć, że niezasadny był zawarty w skardze wniosek o nieprzesyłanie przez organ odwoławczy akt niniejszej sprawy wraz ze skargą do sądu i o zawieszenie postępowania w sprawie. Sąd podziela stanowisko Kolegium, że przytoczona wyżej dyspozycja art. 54 § 2 P.p.s.a. czyni uwzględnienie tego wniosku prawnie niedopuszczalnym. Nie było również żadnych podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącego o zawieszenie niniejszego postępowania zarówno przez organy administracji, jak i przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie. Nie zachodziła bowiem żadna z przesłanek zawieszenia postępowania, określonych w art. 97 § 1 k.p.a. oraz w art. 124-126 P.p.s.a. Z tych wszystkich względów Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił. O wynagrodzeniu adwokata z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu orzeczono na podstawie art. 250 P.p.s.a. w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c i § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 461).