II SA/Lu 1186/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maciej Kierek, Sędzia NSA Leszek Leszczyński (spr.), Asesor WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant- asystent sędziego Rafał Ostrowski, po rozpoznaniu w dniu 6 lipca 2004 r. sprawy ze skargi Z.P. na uchwałę Rady Miejskiej z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości gruntowych stanowiących własność gminy oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż trzy lata I. stwierdza niezgodność z prawem zaskarżonej uchwały, która nie podlega wykonywaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku; II. zasądza od Rady Miejskiej na rzecz skarżącego Z.P. kwotę 265 zł / dwieście sześćdziesiąt pięć złotych / tytułem zwrotu kosztów postępowania. II SA/Lu 1186/03 U z a s a d n i e n i e Rada Miejska podjęła w dniu [...] r. uchwałę nr [...] w sprawie zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości gruntowych stanowiących własność gminy oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż trzy lata, powołując się na art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "a" ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm.). W dniu 26 czerwca 2003 r. Z.P. skierował do Rady Miejskiej wezwanie do uchylenia powyższej uchwały, powołując się na art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r., nr 142 poz. 1591 ze zm.) Wskazał w nim, iż Rada nie określiła w uchwale zasad co do zbycia nieruchomości, zwłaszcza bezprzetargowego (§ 1 pkt 5), lecz przekazała swe uprawnienia w całości Zarządowi Miejskiemu. Ponadto, powyższy fragment uchwały wychodzi poza jej przedmiot określony w tytule, ponieważ dotyczy nie nieruchomości gruntowych lecz komunalnych lokali mieszkalnych. Wezwanie uzasadnione zostało ponadto faktem sprzedaży na podstawie uchwały przez Zarząd nieruchomości, o którą ubiegałby się autor wezwania, gdyby ogłoszony został przetarg. Rada Miejska uchwałą z dnia [...] r. (nr [...]) po rozpatrzeniu wezwania odmówiła uchylenia uchwały nr [...]. W uzasadnieniu wskazała, iż kwestionowany przepis § 1 pkt 5 stanowi zasady, bowiem odsyła do ustaw szczególnych i upoważnia Zarząd do sprzedaży bezprzetargowej jedynie w przypadkach określonych w przepisach szczegółowych. Zasadą ogólną wynikającą z uchwały jest natomiast forma przetargowa. Z.P. w skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego, OZ w Lublinie, wnosi o stwierdzenie niezgodności uchwały nr [...] z prawem. Wskazuje na to, że w uchwale nie ma ustalonych zasad. Uchwała przekazuje w całości kompetencje Rady Zarządowi. Zarzuca uchwale powtarzanie przepisów odpowiednich ustaw bądź bezpośrednie odwoływanie się do takich przepisów, co nie można nazwać formułowaniem zasad. Pewne odesłania, np. do planu miejscowego, są puste. Podnosi, że formułując zasady dysponowania mieniem komunalnym, wychodzi poza przedmiot uchwały, który dotyczy nieruchomości gruntowych. Skarżący podnosi także argument, iż wśród głosujących za odmową uchylenia uchwały znajdował się pozwany w sprawie indywidualnej toczącej się przed Sądem Rejonowym z powództwa skarżącego. Rada w odpowiedzi na skargę wnosi o jej oddalenie, powołując się na argumenty zawarte w uchwale odmawiającej uchylenia uchwały nr [...] oraz wskazując na zasadność odesłań w związku z treścią ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2000 r. nr 46, poz. 543). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie. Podstawą prawną wydania uchwały Rady Miejskiej jest art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "a" ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm.). Przepis ten, będący regulacją o charakterze kompetencyjnym, wskazuje, iż do wyłącznej właściwości rady gminy należy m. in. podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących m. in. określania zasad nabycia, zbycia i obciążenia nieruchomości gruntowych oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż trzy lata. Tytuł zaskarżonej uchwały stanowi niemal wierne powtórzenie brzmienia powyższego przepisu (dodane jest w tytule uchwały jedynie określenie, iż idzie o nieruchomości stanowiące własność gminy). Zarówno przepis ustawy jak i tytuł uchwały jednoznacznie wskazują na określenie zasad, jako na cel i przedmiot uchwały. Zasady dotyczyć mają różnych działań – nabywania, zbywania oraz obciążania, a także wydzierżawiania i najmu nieruchomości gruntowych. Skarżący wskazuje, iż nie stanowi sformułowania zasad, określone zwłaszcza w § 1 pkt 5 uchwały przekazanie zarządowi kompetencji do bezprzetargowego zbywania, wydzierżawiania lub najmu składników mienia komunalnego w przypadkach określonych w przepisach szczególnych. Zarzuca również, że takie zasady nie są także sformułowane w pozostałych paragrafach uchwały W ocenie prawnej sądu argument strony skarżącej jest zasadny. Należy bowiem odróżnić czynność, polegającą na formułowaniu zasad od czynności, polegającej na określaniu form zbycia nieruchomości gruntowych. Rada w uchwale odmawiającej uchylenia zaskarżonej uchwały wskazuje, że określiła zasady w ten sposób, iż sformułowała ogólną wytyczną i przewodnią regułę, wskazującą na przetargową formę zbywania komunalnych nieruchomości gruntowych, natomiast, jako wyjątkową określiła formę bezprzetargową tam, gdzie określa to przepis szczególny. Twierdzenie to nie jest w ocenie sądu trafne. Sformułowanie przepisu, określające kompetencję rady gminy do określenia zasad nie może wiązać pojęcia tych zasad z określeniem jednej z form jako zasadniczej a innej jako wyjątkowej. Nie ma także znaczenia dla powyższej oceny fakt, że rada odwołuje się do przepisów szczególnych. Mimo, że, wbrew stanowisku strony skarżącej, nie w każdym przypadku powtórzenie w takiej uchwale reguły sformułowanej w przepisie rangi ustawy oznaczałoby brak sformułowania zasad, za takie sformułowanie zasad nie może być jednak uznane odsyłanie do przepisów szczegółowych. W takim bowiem przypadku zasada nie została przecież sformułowana czy nawet wyrażona. Same przepisy szczegółowe natomiast także nie zostały powołane, w związku z czym tym bardziej zasada, która miała być określona w uchwale, określoną w niej nie jest. W ocenie sądu należy odróżnić formy zbywania (przetargowa i bezprzetargowa), zasady zbywania oraz przypadki, w których może być wykorzystana forma bezprzetargowa. Uchwała w § 1 pkt 5 odwołuje się do określonych w przepisach szczegółowych przypadków, w których zarząd miejski może stosować bezprzetargowe formy zbywania nieruchomości. W ocenie sądu pojęcie "przypadków" nie może być ani semantycznie ani funkcjonalnie utożsamione z pojęciem zasad. Także tych, o których mówi tytuł uchwały i na które wskazuje treść przepisu ustawy o samorządzie gminnym. Zasady, na gruncie których zarząd mógłby przeprowadzić bezprzetargową formę zbycia nieruchomości, powinny zawierać standardy i kryteria, być określone w uchwale, a ich stosowanie jest możliwe w przypadkach, które są określone w przepisach szczególnych. Przypadki bowiem to sytuacje, w których zasady dotyczące kryteriów zbycia bezprzetargowego mogłyby być zastosowane, jeżeli zostałyby określone. W konsekwencji można przyjąć, iż odesłanie z § 1 pkt 5 nie jest niezbędne, bowiem zarząd i tak mógłby stosować formę bezprzetargową jedynie w przypadkach przewidzianych w przepisach szczególnych. W kontekście powyższego, odpowiednio należy także odnieść obie wyróżnione formy zbywania nieruchomości, To, że forma przetargowa została w uchwale określona jako zasada a forma bezprzetargowa - jako wyjątek nie oznacza, że w ten sposób określone zostały zasady zbywania nieruchomości stanowiących własność gminy. Zostały określone jedynie dwie formy zbywania, które kierować się powinny konkretnymi zasadami, których w zaskarżonej uchwale zabrakło. Określanie zasad zbywania nieruchomości w uchwale powinno posiadać zatem cechy normatywne, wyrażone w sposób abstrakcyjny (powtarzalny dla różnych przypadków i sytuacji) oraz generalny (odnoszący się do różnych podmiotów, które mogą nabyć taką nieruchomość), przy czym kompetencja organu, który dokonuje zbycia (w tym przypadku – zarząd) powinna być określona także przez wyznaczenie granic umocowania. Dotyczy to zarówno formy przetargowej jak i formy bezprzetargowej. W konkluzji należało zatem przyjąć, iż zaskarżona uchwała nie określała, wbrew swemu tytułowi, zasad, na podstawie których mogło się odbywać nabywanie, zbywanie i obciążanie nieruchomości gruntowych, stanowiących własność gminy zbywania nieruchomości. Zastosowana w jej treści praktyka odwoływania się albo do przepisów szczególnych, albo do innych uchwał Rady nie wyczerpuje pojęcia określania zasad dla dokonywania określonych czynności. Stanowi to zatem naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit "a" ustawy o samorządzie gminnym. Na powyższą kwalifikację prawna zaskarżonej uchwały nie miały wpływu te argumenty podniesione w skardze, które dotyczyły związku treści skargi z indywidualnym pozwem rozpatrywanym w postępowaniu przed sądem powszechnym oraz faktu uczestnictwa pozwanego w powyżej wzmiankowanym postępowaniu sadowym w głosowaniu nad uchwałą odmawiającą uchylenia zaskarżonej uchwały. Powyższa ocena prawna treści uchwały prowadzi do ustalenia odpowiednich konsekwencji prawnych podjęcia uchwały z naruszeniem przepisów prawnych. Na gruncie przepisów ustawy o samorządzie gminnym konsekwencją, która wiąże się z powyższą normatywną kwalifikacją treści zaskarżonej uchwały jest przewidziane w art. 94 ust. 1 i ust. 2 stwierdzenie nieważności uchwały lub stwierdzenie niezgodności uchwały z prawem. Na gruncie powyższej regulacji, nie stwierdza się nieważności uchwały organu gminy po upływie jednego roku od dnia jej podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie określonym w art. 90 ust. 1 albo jeżeli uchwała jest aktem prawa miejscowego. W przypadku nie stwierdzenia nieważności z powodu upływu czasu i istnienia przesłanek dla stwierdzenia nieważności, należy orzec o niezgodności uchwały z prawem, co oznacza, że uchwała taka traci moc prawną w dniem orzeczenia o jej niezgodności z prawem. W przypadku zaskarżonej uchwały nie budzi wątpliwości fakt upływu czasu, przekraczający wskazany w ustawie okres jednego roku. Z tego względu konsekwencja polegająca na stwierdzeniu nieważności nie byłaby uzasadniona. Drugim warunkiem jest charakter uchwały. Przepis art. 94 ustawy o samorządzie gminnym odwołuje się do kategorii aktów prawa miejscowego, które określone są w rozdziale 4 ustawy (art. 40 – art. 42). Warunek umożliwiający stwierdzenie nieważności uchwały organu gminy mimo upływu jednego roku od dnia jej podjęcia, jeżeli uchwała jest aktem prawa miejscowego wprowadzony został ustawą z dnia 12 maja 2000 r. o zmianie ustawy o Rzeczniku Praw Obywatelskich, ustawy – kodeks postępowania cywilnego oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. nr 48, poz. 552). Ustawa z dnia 8 maja 1990 r., nosząca pierwotnie tytuł "ustawa o samorządzie terytorialnym", która stanowiła podstawę prawną wydania zaskarżonej uchwały, nie posługiwała się terminem "akty prawa miejscowego" (używała określenia "przepisy gminne") oraz nie zawierała w treści art. 94 ust. 1 powyższego warunku, umożliwiającego stwierdzanie nieważności mimo upływu jednego roku od dnia podjęcia uchwały, jeżeli uchwała była aktem prawa miejscowego (czy nawet – przepisami gminnymi). Ten ostatni warunek, dotyczący aktów prawa miejscowego, został wprowadzony przez art. 43 pkt 49 ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (Dz.U. nr 113, poz. 984). Uzasadnionym jest zatem przyjęcie, iż na gruncie ustawy o samorządzie terytorialnym zaskarżona uchwała nie była aktem prawa miejscowego w takim znaczeniu, jakie pojawiło się wraz z nowelizacją ustawy z 2000 r.. Nie mógł zatem jej dotyczyć warunek wprowadzony po jej wydaniu i odwołujący się do kategorii nie znanej w dacie jej wydania. Niezależnie zatem od innych względów, spowodowanych upływem ponad dziesięciu lat jej funkcjonowania, należało w stosunku do tej uchwały, po stwierdzeniu przesłanek stwierdzenia jej nieważności, z powodu upływu ponad jednego roku od jej podjęcia oraz z powodu faktu, iż w dacie podejmowania nie była aktem prawa miejscowego, orzec na gruncie przesłanek art. 94 ust. 1 i ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym o jej niezgodności z prawem. W świetle argumentów powyższych, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, będąc na podstawie kompetencji określonej w art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270), upoważnionym do badania zgodności zaskarżonych uchwał z prawem, biorąc pod uwagę wskazane istotne wady treści zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej, na podstawie art. 147 § 1 powyższej ustawy stwierdza, iż została ona wydana z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów prawa. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 tejże ustawy. Nie podleganie wykonywaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku orzeczone zostało w stosunku do zaskarżonej uchwały na podstawie art. 152 wyżej powołanej ustawy.