II SA/Lu 1190/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja, Sędziowie Sędzia SO del. Arkadiusz Mrowiec, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Protokolant Referent Bartłomiej Maciak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Miejskiej z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Wojewoda domagał się stwierdzenia nieważności uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w O. L. z dnia [...] w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta O. L. oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta O. L. w rejonie ulic: M. i L., w części obejmującej § 33 uchwały, określonych w załączniku graficznym nr 1 do uchwały obszarów oznaczonych symbolami I 01 ZP/US/U i I 09 ZP/US/U oraz obszaru drogi położonej pomiędzy terenem oznaczonym symbolem 104 U/UT a terenami 105 P i 106 U/P. Zdaniem Wojewody zaskarżona uchwala została podjęta z istotnym naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego, polegających na przyjęciu ustaleń naruszających w sposób istotny treść przyjętego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w O. L. z dnia [...] r. studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy O. L. Wojewoda podkreślił, że stosownie do art. 9 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Studium służy gminie do określania kierunków jej polityki przestrzennej, natomiast jego realizacja następuje poprzez uchwalanie planów zagospodarowania przestrzennego jako aktów prawa miejscowego, który jest rozwinięciem i uszczegółowieniem zapisów zawartych w studium, przy czym, zgodnie z art. 9 ust. 4 ustawy, ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Konsekwencją powyższej zasady jest brzmienie art. 15 ust. 1 ustawy, który obliguje radę gminy do sporządzania projektu planu zgodnie z zapisami studium, ponadto w myśl art. 14 ust. 5 ustawy, przed podjęciem uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wójt. burmistrz albo prezydent miasta wykonuje analizy dotyczące zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium. Przepis zaś art. 20 ust. 1 ustawy uzależnia uchwalenie planu po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Jakkolwiek oznacza to, ze plan nie musi być dosłownym powtórzeniem regulacji określonych w studium, to jednak, jak już wskazano, studium wiąże organy gminy przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stopień zaś związania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zapisami studium jest uzależniony od szczegółowości zapisów studium (por. wyrok NSA z dnia 10 sierpnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1077/11). W rozpoznawanej sprawie § 33 ust. 1 uchwały wyznacza tereny zieleni parkowej z dopuszczeniem usług sportu ZP/US/U" z przeznaczeniem gruntów pod zieleń publiczną z funkcją sportu terenowego i usług, obsługi ruchu turystycznego i rekreacyjnego. Powyższe ustalenia dotyczą terenów oznaczonych na rysunku planu symbolem: I 01 ZP/US/U i I 09 ZP/US/U. Z ust. 2 wskazanego przepisu uchwały wynika, że na tych terenach ustala się przeznaczenie min. 30% terenu pod zieleń publiczną. Program sportowo - rekreacyjny stanowić może 70% programu zagospodarowania. Obiekty kubaturowe nie mogą przekroczyć 5% powierzchni terenu zajętego pod funkcję sportową. Tymczasem według załączonego do uchwały Nr [...] rysunku studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy O. L. wynika, że kwestionowany teren oznaczony jest w studium symbolem 0172 ZŁ, co zgodnie z umieszczoną na rysunku studium legendą, oznacza teren przeznaczony pod zieleń łęgową. Przewidziana w studium funkcja terenu 109 ZP/US/U jako zieleń łęgowa nie jest funkcją usługową i wyklucza całkowicie wprowadzenie na tym terenie jakiejkolwiek zabudowy. W opinii organu nadzoru sprzeczności powyższych ustaleń nie eliminuje treść ust. 2 § 33 uchwały, w myśl którego ,,wszystkie działania prowadzone na wyznaczonych terenach ZP/US/U nie mogą naruszać ustaleń obowiązujących dla stref, na obszarze których są położone ". Stosownie do zapisów studium kwestionowany obszar 109 ZP/US/U znajduje się w strefie A2 określonej jako obszar rzeczno - łąkowy (dolina T.) na północ od drogi O. L. - L. Wprawdzie ustalenia dotyczące przeznaczenia tego obszaru wskazują na możliwość wprowadzenia na tych terenach funkcji przemysłowych, usługowych i rekreacyjnych, nie dotyczy to jednak kwestionowanego terenu 109 ZP/US/U, ponieważ go nie obejmują. Oznacza to, iż Rada Miejska w O. L. nie przewidywała w studium zagospodarowania terenu 109 ZP/US/U pod usługi sportu czy usługi ruchu turystycznego i rekreacyjnego, zachowując tym samym wiodącą dla strefy A2 funkcję rzeczno - łąkową. Skoro natomiast zadaniem planu jest realizacja i konkretyzacja ustaleń studium, to postanowienie planu wprowadzające nowe funkcje dla obszarów, które w obowiązującym studium mają inne przeznaczenie, jest niedopuszczalne. Ponadto w ocenie Wojewody § 33 ust. 1 uchwały narusza art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z tym przepisem w planie miejscowym określa się obowiązkowo maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów; parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy. Z kolei § 4 pkt 6 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587) stanowi, że ujęte w projekcie tekstu planu miejscowego ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu powinny zawierać w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy oraz geometrii dachu. Skoro zatem tereny I 01 KS/US/U i I 09 KS/US/U zostały przeznaczone pod zieleń publiczną z funkcją usług sportu terenowego i usług obsługi ruchu turystycznego i rekreacyjnego z określeniem powierzchni przeznaczonej pod zabudowę, rada była zobligowana do określenia katalogu parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu zawartych w powołanych przepisach, czego jednak § 33 uchwały nie wskazuje wprost parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy, ograniczając się do podania maksymalnej intensywności zabudowy - do 70% powierzchni działki, wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej - 30% powierzchni i wielkości powierzchni zabudowy działki przez obiekty kubaturowe w stosunku do powierzchni działki, która nie może przekroczyć 5% powierzchni terenu zajętego pod funkcję sportową. Plan nie zawiera natomiast parametrów kształtowania zabudowy ternu, w tym dotyczących gabarytów obiektów, wysokości projektowanej zabudowy oraz geometrii dachu. Zdaniem Wojewody powoduje to brak jasnych i zrozumiałych dla adresatów uchwały (przyszłych inwestorów) wytycznych pozwalających na zagospodarowanie działki i wpływa negatywnie na ład przestrzenny, który w myśl art. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oznacza takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno- estetyczne. W ocenie Wojewody zaskarżona uchwała wadliwa jest także z powodu braku oznaczeń dla odcinka drogi wrysowanej zgodnie z załącznikiem graficznym nr 1 do uchwały, pomiędzy terenem oznaczonym symbolem 104 U/UT oraz terenami 105 U i 106 U/P oraz brak ustaleń dla wskazanego obszaru, co stanowi naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. W myśl § 4 pkt 9 lit. a rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ustalenia dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej powinny zawierać określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych. Jednak w załączonym do uchwały rysunku planu brak jest oznaczenia drogi jakimkolwiek symbolem literowym pozwalającym na zaliczenie wskazanej drogi do określonej kategorii dróg. Brak jest także takich ustaleń w tekście uchwały, w szczególności w § 29 zawierającym ustalenia w sprawie terenu dróg, mimo, że plan winien zawierać oznaczenia projektowanych dróg (ulic) poprzez zawarcie w planie ustaleń i oznaczeń związanych z odpowiednią ich kategorią, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Wodnej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43. poz. 430 ze zm.). Odpowiadając na skargę Burmistrz O. L. wyjaśnił, że tereny, oznaczone w Studium jako tereny łęgowe w planie zostały przeznaczone pod zieleń publiczną z funkcją usług sportu terenowego oraz usług obsługi ruchu turystycznego i rekreacyjnego. Wprowadzenie nieprzekraczalnej linii zabudowy było niezbędne dla określenia możliwych miejsc usytuowania urządzeń sportowych i rekreacyjnych tj.: drabinki, zjeżdżalnie, dla których niezbędne jest wykonanie fundamentu i czasem trwałe związanie z gruntem. Ponadto według planu 5% z całości programu sportowo - rekreacyjnego mają zajmować tego typu obiekty kubaturowe. Zapis ten ma za zadanie umożliwić wprowadzenie funkcji obsługującej program sportowo - rekreacyjny tj. sanitariaty, szatnie, czy punkt obsługi ruchu turystycznego. Zapis dopuszczający zabudowę do 5% z całości terenu przeznaczonego dla programu sportowo - rekreacyjnego skutecznie reguluje sposób jego zagospodarowania jako terenu zieleni, która ma pełnić funkcje rekreacyjno-sportowe. Odnosząc się do braku oznaczeń drogi wrysowanej na załączniku graficznym nr 1 do uchwały, pomiędzy terenami oznaczonymi symbolami 104 U/UT, 105 U oraz 106 U/P organ stwierdził, że oznaczenie drogi dotyczy całego jej ciągu i zostało wpisane na odcinku poza obszarem opracowania, gdzie pokazano dalszy jej przebieg. Droga której dotyczy skarga ma oznaczenie KDZ-W(821) i szczegółowe ustalenia dla niej określono w tekście planu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Uwagi Wojewody dotyczące znaczenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego dla procesu planistycznego są oczywiście trafne. W świetle art. 9 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( tekst jedn. Dz. U z 2012r., poz. 647 ze zmianami ) studium jest aktem polityki wewnętrznej gminy, w którym z jednej strony określa się uwarunkowania zagospodarowania przestrzennego gminy (m.in. geograficzne, demograficzne, przyrodnicze, ekonomiczne), a z drugiej strony określa jej długofalową politykę przestrzenną. Również w orzecznictwie zwraca się uwagę, że wprawdzie studium nie jest aktem prawa miejscowego (art. 9 ust. 5), jednakże jego ustalenia są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4). Zgodnie z dyspozycją art. 15 ust. 1 ustawy wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem. O znaczeniu studium świadczy również art. 20 ust. 1 ustawy, według którego plan miejscowy uchwala rada gminy po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium. Podkreśla się jednocześnie, że studium jest aktem o charakterze ogólnym, gdyż wyznacza podstawowy zarys, czy kierunki zagospodarowania gminy, których uszczegółowienie następuje w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego i w tym właśnie kontekście postanowienia planu muszą być zgodne z założeniami studium. Studium pełni też funkcję koordynującą ustalenia przyszłych planów miejscowych. Postanowienia studium dotyczące zagospodarowania terenów gminy powinny wyznaczać konkretne dyrektywy na przyszłość, jednakże nie mogą regulować kwestii szczegółowych zastrzeżonych przez ustawodawcę dla miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 27 września 2007 r. (sygn. akt II OSK 1028/07 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych) zaznaczył, że stopień związania miejscowego planu ustaleniami studium jest uzależniony od szczegółowości zapisów tego ostatniego aktu i w związku z tym może być silniejszy lub słabszy. Zauważył też, że ustalenia studium nie mogą być przeniesione wprost do zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale nie mogą również być ze sobą sprzeczne ( por. także wyrok NSA z dnia 2 października 2014r. II OSK 1599/14 opubl. w CBOSAi podane tam orzeczenia ). Przy tak wyraźnym charakterze studium nie może zatem budzić wątpliwości, że stwierdzenie braku nienaruszalności jego zapisów z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prowadzi w efekcie do stwierdzenia nieważności planu w całości lub części. W rozpoznawanej sprawie zarzut ten jest jednak niezrozumiały. Dopatrując się braku nienaruszalności ustaleń planu ze studium Wojewoda wskazał, że obszar objęty w planie oznaczeniem I 09 ZP/US/U, opisany jako teren zieleni publicznej z funkcją sportu terenowego i usług obsługi ruchu turystycznego i rekreacyjnego w studium oznaczony jest symbolem 0172 ZŁ, co zgodnie z umieszczoną na rysunku studium legendą, oznacza teren przeznaczony pod zieleń łęgową. Wbrew jednak tej ocenie, treść części graficznej planu nie pozwala na tego rodzaju wniosek. Teren zieleni łęgowej (wyłączonej spod zabudowy), zgodnie z zamieszczonym na rysunku studium opisem, oznaczono symbolem ZC. Znajduje się on po drugiej stronie drogi wojewódzkiej 813 i nosi oznaczenie 037 ZC. Natomiast obecny obszar I 09 ZP/US/U znajdujący się pomiędzy drogami 813 i 821, w studium opisany jest jako 0172 ZŁ – tereny rekreacji i usług w zakresie obsługi ruchu turystycznego i wypoczynku. Z kolei I O1 ZP/US/U w studium jest opisany jako 0171U, 032U i 0170U – tereny usług publicznych i komercyjnych. Jeśli zatem chodzi o oznaczenie I 09 ZP/US/U, a na nim koncentruje się skarga, nie ma wątpliwości, że odzwierciedla treść studium. Nie ma zatem żadnych podstaw do kwestionowania zgodności powołanych zapisów, czego dowodzi organ. Odmiennej oceny nie uzasadnia, wbrew mniemaniu skarżącego, treść art. 15 ust.2 pkt.6 wspomnianej ustawy. Rzeczywiście stosownie do tego przepisu w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta O. L. ( 25 listopada 2011r. ) w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów. Trafnie jednak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny, że wykładnia tego przepisu, mimo zawartego w zdaniu wstępnym tego przepisu obowiązku określenia w planie miejscowym dalej wymienionych ustaleń, nie pozwala na przyjęcie konieczności ich zamieszczenia w każdym planie miejscowym, niezależnie od tego czego on dotyczy. Taka wykładnia prowadziłaby bowiem do niezrozumiałego formalizmu, sprzecznego z założeniem o racjonalnym ustawodawcy. Według sądu zakładając dosłowne brzmienie powołanego przepisu w każdym planie miejscowym należy określić parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy. W każdym, czyli nawet w takim, który nie przewiduje zabudowy, bo jest sporządzany po to tylko, aby wprowadzić zakaz zabudowy. Taka gramatyczna wykładnia, w przekonaniu sądu, prowadzi do wyniku, którego nie sposób zaakceptować. Nie sposób zgodzić się, aby w planie miejscowym, który wprowadza zakaz zabudowy określać jednocześnie parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy. W związku z tym przepis ten powinien być wykładany z uwzględnieniem jego funkcji i innych przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w ten sposób, że obowiązkiem właściwych organów jest określenie parametrów i wskaźników zabudowy, gdy plan miejscowy zabudowę przewiduje ( wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2010r. II OSK 545/10 opubl. w CBOSA). Do tego stanowiska nawiązał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 kwietnia 2012r. ( II OSK 94/12 opubl. w CBOSA) ponownie zwracając uwagę, że plan miejscowy nie musi zawierać ustaleń dotyczących parametrów zabudowy dla terenów, które co do zasady nie są przeznaczone pod zabudowę i na których dopuszcza się jedynie taką zabudowę, której parametry wynikają z charakteru zabudowy. W rozpoznawanej sprawie zarzut, zwracający uwagę na konieczność określenia parametrów zabudowy, jest związany z treścią § 33 zaskarżonej uchwały, który, zdaniem Wojewody, określa obszary I 01 ZP/US/U i I 09 ZP/US/U jako przeznaczone pod zabudowę. Ocena ta nie może jednak znaleźć akceptacji. Treść powołanego zapisu planu stanowi przecież jednoznacznie, że są to tereny zieleni parkowej z dopuszczeniem usług sportu, z przeznaczeniem gruntów pod zieleń publiczną z funkcją sportu terenowego, usług obsługi ruchu turystycznego i rekreacyjnego. Same obiekty kubaturowe nie mogą przekroczyć 5 % powierzchni terenu zajętego pod funkcję sportową, a więc jest jasne, że muszą tej funkcji odpowiadać. W żadnym razie przywołane ustalenia nie prowadzą do wniosku o przeznaczeniu tego terenu pod zabudowę, a co najwyżej, dopuszczają obiekty kubaturowe związane ze ściśle określoną działalnością. Nie można więc wymagać, aby dla tego rodzaju obiektów, związanych z funkcją sportową i realizowanych na terenie o tym samym przeznaczeniu, wymagać określenia parametrów, o których mowa w art. 15 ust.2 pkt.6 ustawy oraz § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1587). Za przekonujący nie może zostać uznany również zarzut sprowadzający się do zaniechania określenia kategorii drogo wiodącej pomiędzy terenami o symbolach 104 U/UT oraz 105 U i 106 U/P. Bez wątpienia, co widoczne jest w sposób oczywisty na rysunku planu, droga ta we wcześniejszym biegu oznaczona jest symbolem KDz –W ( 821 ). Słusznie uważa Burmistrz Miasta dowodząc, że oznaczenie drogi dotyczy całego jej ciągu. Taka tez konstatacja znajduje potwierdzenie w art. 2 ust.2 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych ( tekst jedn. DZ, U z 2013r., poz. 260 ), według którego ulice leżące w ciągu dróg wymienionych w ust.1 należą do tej samej kategorii, co te drogi.. Jeśli zatem droga w dalszej swojej części nie ma innego oznaczenia, nie może być wątpliwości co do jej kategorii, szczegółowo opisanej w § 29 zaskarżonej uchwały. Z tych powodów na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U z 2012r. poz. 270 ze zmianami ) skargę należało oddalić.