II SA/Lu 120/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Asesor sądowy Marcin Małek po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi K. K. na uchwałę Rady Gminy Nr [...] z dnia [...] grudnia 2006 r. w sprawie zmiany I części zmian miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego obowiązujących na obszarze Gminy G. dla obszarów wsi: A. P., K., K., W. A., Ż. W., Ć., M. I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie postanowień dotyczących działki o numerze ewidencyjnym [...], położonej w A. P., w części obejmującej § 28 uchwały oraz teren oznaczony symbolem KXL na załączniku nr [...] do uchwały; II. zasądza na rzecz K. K. od Gminy G. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. K. K. (dalej jako: skarżący) wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na uchwałę Rady Gminy Nr [...] z dnia [...] r. w sprawie zmiany I części zmian miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego obowiązujących na obszarze Gminy G. dla obszarów wsi A. P., K., [...], W. A., Ż. W., Ć., M.. Zaskarżonej uchwale zarzucił przekroczenie władztwa planistycznego przez organy Gminy, a także naruszenie konstytucyjnych gwarancji ochrony własności (art. 64 Konstytucji RP). Wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że jest właścicielem działki nr [...], położonej w A. P., w obszarze objętym zaskarżoną uchwałą. W § 28 ust. 1 uchwały wyznaczono tereny pod wprowadzenie infrastruktury technicznej. Zgodnie z rysunkiem planu infrastruktura techniczna przebiega przez działkę skarżącego, pomimo tego, że brak jest jakiegokolwiek uzasadnienia prawnego dla takiego rozwiązania. Zdaniem skarżącego obszar sieci infrastruktury technicznej powinien przebiegać wzdłuż wyznaczonych odpowiednio i istniejących lub projektowanych ulic, zaś realizacja sieci poza liniami regulującymi ulic uzasadniona jest tylko w szczególnie uzasadnionych przypadkach, które usprawiedliwiałyby inny przebieg inwestycji. Takie przesłanki nie wystąpiły w przypadku działki skarżącego. Ponadto Gmina nie planuje budowy tych ciągów w tym miejscu. Taki stan sprzeczny z prawem i przeznaczeniem nieruchomości trwa już od kilkunastu lat. W odpowiedzi na skargę, Wójt Gminy G. wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazał, że skarżący posiada na terenie Gminy G. 6,4743 ha gruntów. Od roku 2000, w kolejnych edycjach zmian miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy G. na wniosek skarżącego Gmina przekształcała należące do niego tereny rolne na działki budowlane. Ogółem na dzień dzisiejszy skarżący posiada około 3,5 ha terenów budowlanych przeznaczonych dla ulokowania funkcji usługowej i mieszkaniowej oraz terenów zabudowy zagrodowej z dopuszczeniem realizacji dodatkowych budynków mieszkalnych jednorodzinnych. Z tak znacznego obszaru istnieje możliwość wydzielenia kilkunastu działek budowlanych, jednak żadna z tych działek do chwili obecnej nie została wydzielona geodezyjnie i zagospodarowana. 3,5 ha terenów budowlanych wyznaczonych w planie pozostaje wciąż rezerwą, która wobec sukcesywnego zabudowywania działek sąsiednich nie posiada już pełnej wartości rolnej (brak możliwości stosowania środków chemicznych i małe areały działek). Gmina miała obowiązek zapewnienia dojazdu i obsługi infrastrukturalnej terenów budowlanych wyznaczonych w planie. Na etapie sporządzania projektu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w 2006 r. analizowane były różne warianty obsługi technicznej terenów w taki sposób, aby w jak najmniejszym stopniu naruszyć układ własnościowy. Wyznaczenie terenu budowlanego na działce nr [...] należącej do skarżącego spowodowało odcięcie części działki nr [...] od dostępu do drogi publicznej. Proces planistyczny był skomplikowany ze względu na brak zgody na przeznaczenie części terenu na cele nierolnicze. Wyznaczenie ciągu pieszego i technicznego oznaczonego w planie symbolami AP25KXL i AP27KXL pozwalało zapewnić obsługę komunikacyjną "odciętego terenu" po działkach wyłączonych z produkcji rolnej. W trakcie procedury planistycznej dokonano dwukrotnego wyłożenia do publicznego wglądu projektów zmian planu, jednak skarżący nie złożył żadnych uwag do zaproponowanych rozwiązań. W momencie wyznaczenia w planie obszaru drogi KDW, obsługującej tereny budowlane AP31 RM oraz AP17RM, ciąg KXL nie był już niezbędny i w roku 2015, przy kolejnych zmianach planu miejscowego dla tego rejonu podjęto próbę jego likwidacji. Jednak ze względu na brak zgody ministra na przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze projekt zmiany planu nie mógł zostać uchwalony w zakładanym kształcie i w rejonie ciągu KXL odstąpiono od zamierzonej zmiany. Aktualnie trwają procedury zmian studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz zmian planów dla innych obszarów gminy. W piśmie procesowym z 22 marca 20221 r. skarżący zawarł wniosek o przeprowadzenie dowodu z dołączonych do pisma dokumentów w postaci korespondencji prowadzonej przez skarżącego z organami Gminy. Postanowieniem z 8 czerwca 2021 r. Sąd przeprowadził dowód uzupełniający z dokumentów dołączonych do ww. pisma. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842, ze zm.), gdyż rozpoznanie sprawy było konieczne, z uwagi na istniejącą sytuację epidemiczną przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie było możliwości przeprowadzenia rozprawy z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje: Skarga została uwzględniona, gdyż uchwała Rady Gminy Nr [...] z dnia [...] r., w zaskarżonej części dotyczącej działki o numerze ewidencyjnym [...] położonej w A. P., jest dotknięta istotnym naruszeniem prawa, skutkującym koniecznością stwierdzenia jej nieważności, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm.; dalej jako u.s.g.) oraz art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r., poz. 713, ze zm.; dalej jako: u.s.g.). Legitymacja skargowa skarżącego w rozpoznawanej sprawie jest niesporna. W świetle art. 101 ust. 1 u.s.g., każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Przedmiotowa działka o nr ew. 267 jest własnością skarżącego, zaskarżona uchwała określa zasady dopuszczalnego prawnie zagospodarowania działki, wprowadzając w tym zakresie istotne ograniczenia. Niewątpliwie uchwała narusza interes prawny skarżącego w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g., uprawniając go do wniesienia skargi do sądu. Skarżący spełnił również formalną przesłankę dopuszczalności skargi, poprzedzając ją wezwaniem Rady Gminy do usunięcia naruszenia prawa (pismo z 18 listopada 2020 r., odpowiedź udzielona pismem z 15 grudnia 2020 r.). Wprawdzie wymóg wezwania do usunięcia naruszenia prawa w przypadku skarg na uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego został zniesiony z dniem 1 czerwca 2017 r. w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935), tym niemniej jednak, w świetle przepisów przejściowych zawartych w ustawie nowelizującej (art. 17 ust. 2), zniesienie obowiązku wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa nie dotyczy aktów wydanych przed wejściem w życie nowelizacji. Wątpliwości nie budzi również zachowanie przez skarżącego ustawowego terminu do wniesienia skargi (skarga wniesiona 4 stycznia 2021 r.; art. 53 § 2 p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym do 31 maja 2017 r. w zw. z art. 17 ust. 2 ww. ustawy nowelizującej z dnia 7 kwietnia 2017 r.). Przechodząc do oceny merytorycznej sprawy, Sąd uznał, że w zakresie, w jakim uchwała przewiduje przeznaczenie części działki nr 267 jako teren pod prowadzenie infrastruktury technicznej (§ 28 części tekstowej planu oraz symbol KXL na załączniku nr 1.12 do uchwały), akt ten narusza art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r., poz. 741, ze zm.; dalej jako: u.p.z.p.) poprzez brak należytego uwzględnienia w planie prawa własności przysługującego skarżącemu oraz art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez sprzeczne z zasadą proporcjonalności ograniczenie prawa własności skarżącego. Tym samym zasadny jest zarzut naruszenia granic przysługującego gminie władztwa planistycznego. Uchybienia te stanowią istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego i w konsekwencji powodują nieważność uchwały Rady Gminy [...] w tej części (art. 28 ust. 1 u.p.z.p.). Jak wynika z rysunku planu dla analizowanego obszaru, stanowiącego załącznik nr [...] do zaskarżonej uchwały, sporna działka o nr [...] została w części objęta obszarem oznaczonym symbolem [...] (obszary [...] i [...] Pozostała część działki znajduje się na obszarze oznaczonym w planie miejscowym symbolami RM (teren zabudowy mieszkaniowej o funkcji zagrodowej) i MN (teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej). Zgodnie z opisem oznaczeń geograficznych użytych na rysunku zmian planu (§ 4) symbol KXL oznacza teren pod prowadzenie infrastruktury technicznej. Infrastruktura techniczna obejmuje urządzenia, sieci i linie energetyczne, kable telefoniczne, sieci wodociągowe, gazowe i kanalizacyjne. Z § 28 uchwały wynika, że tereny oznaczone symbolem KXL są przeznaczone pod pasy techniczne infrastruktury szerokości w liniach ograniczających zgodnie z rysunkiem planu. Dotyczy to m.in. terenów oznaczonych na rysunkach planu we wsi A. P. symbolem [...] i [...] Ponadto prawodawca miejscowy dopuścił na ww. terenach lokalizację terenów zieleni i ciągów pieszych (ust. 2). Fragment działki objęty ww. postanowieniami jest w istocie wyłączony z możliwości zabudowy, a także zagospodarowania w jakikolwiek inny sposób poza lokowaniem sieci infrastruktury technicznej, terenu zieleni lub ciągu pieszego. Możliwości zagospodarowania spornej działki nr [...] zostały zatem istotnie ograniczone, poprzez swoiste "zarezerwowanie" pod realizację infrastruktury technicznej, wyłączające możliwość zabudowy mieszkaniowej. Prawodawca miejscowy, działając w granicach przysługującego mu władztwa planistycznego, może kształtować sposób wykonywania prawa własności (art. 6 ust. 1 u.p.z.p.), ma zatem kompetencje do wprowadzania takich rozwiązań, ograniczających czy wyłączających możliwość wykorzystanie danego fragmentu działki pod zabudowę mieszkaniową, dominującą na danym terenie. Tym niemniej jednak tego rodzaju ingerencja musi być racjonalnie uzasadniona. Jak wskazuje się w orzecznictwie, władztwo planistyczne gminy stanowi uprawnienie organu do legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności, nie stanowi jednak władztwa absolutnego i nieograniczonego, gdyż gmina wykonując je ma obowiązek działać w granicach prawa, kierować się interesem publicznym, wyważać interesy publiczne z interesami prywatnymi, uwzględniać aspekt racjonalnego działania i proporcjonalności ingerencji w sferę wykonywania prawa własności (por. wyrok NSA z 25 września 2012 r., II OSK 1377/12). W wyroku z 21 sierpnia 2012 r. (II OSK 1339/12) NSA stwierdził: "Ingerencja gminy w prawa właścicielskie jest możliwa, ale musi też uwzględniać proporcjonalnie wyważony interes publiczny z uprawnieniami właścicielskimi. Wymaga to więc od gminy wnikliwego i wszechstronnego rozważenia interesu indywidualnego i publicznego oraz uzasadnienia prawidłowości przyjętych rozwiązań planistycznych, ich celowości i słuszności. Powyższe ma na celu wykluczenie zarzutu naruszenia przez gminę władztwa planistycznego poprzez jego nadużycie, co (...) stanowi o naruszeniu zasad sporządzania planu i stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności jego części lub całości". Z kolei w wyroku z 22 listopada 2012 r. (II OSK 840/12) NSA wskazał: "Poza regulacjami ustawodawstwa zwykłego, organy gminy przy stanowieniu treści aktu planistycznego muszą uwzględniać również normy konstytucyjne statuujące m.in. zasadę równości czy proporcjonalności. (...) Gminy wprowadzając ograniczenia w korzystaniu z konstytucyjnie chronionego prawa własności, obowiązane są stosować takie środki prawne, które będą najmniej uciążliwe dla poszczególnych podmiotów oraz pozostaną w racjonalnej proporcji do zamierzonych celów. Nieuniknione jest jednak to, że przy tworzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ujawniają się sprzeczne interesy różnych podmiotów jak i kolizje interesów między poszczególnymi członkami wspólnoty samorządowej a samą wspólnotą. Niewątpliwie rozstrzyganie tych konfliktów w procesie stanowienia prawa wymaga każdorazowo wyważenia interesu poszczególnych właścicieli nieruchomości oraz interesu publicznego całej wspólnoty samorządowej. Zachowanie właściwej równowagi pomiędzy wartościami chronionymi konstytucyjnie i ustawowo wyklucza zakładanie prymatu interesu ogólnego nad jednostkowym i odwrotnie". W licznych orzeczeniach sądy podkreślają także rolę należytego uzasadnienia aktów planistycznych, wykazującego zachowanie właściwych proporcji i rozważenie wszystkich kolidujących racji. Sądy wskazują, że ingerencja gminy poprzez działania planistyczne w sferę prawną podmiotu, naruszająca atrybuty właścicielskie, dla swej legalności wymaga bezwzględnie wykazania, że gmina stanowiąc w planie miejscowym o przeznaczeniu terenu i sposobie jego zagospodarowania nie nadużyła władztwa planistycznego. Powinno to nastąpić w uzasadnieniu uchwały w sprawie planu, wyjaśniającym przesłanki, którymi gmina kierowała się przyjmując konkretne rozwiązania planistyczne, wpływające na sposób wykonywania prawa własności przez dysponenta prawa. Uzasadnienie uchwały winno zawierać argumentację pozwalającą uznać, że gmina dołożyła należytej staranności w przestrzeganiu zasad obowiązujących przy podejmowaniu działań planistycznych, w tym rozważyła inne warianty zrealizowania zamierzenia planistycznego w ramach przyjętej koncepcji, albo że przyjęte rozwiązanie planistyczne, mimo konieczności dokonania ingerencji w sferę prawa własności, jest jedynym możliwym w danych warunkach (wyroki NSA z 19 czerwca 2006 r., II OSK 1404/05; z 7 grudnia 2010 r., II OSK 1174/10; z 27 października 2011 r., II OSK 1679/11; z 22 czerwca 2012 r., II OSK 878/12; z 24 września 2015 r., II OSK 76/14; z 31 sierpnia 2016 r., II OSK 87/15). Przenosząc te uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy trzeba wskazać, że zaskarżona uchwała nie spełnia powyższych kryteriów. W przekazanej do sądu dokumentacji planistycznej brakuje jakiegokolwiek uzasadnienia dla rozwiązań planistycznych przyjętych dla obszaru oznaczonego symbolem KXL. Z kolei argumenty podniesione w odpowiedzi na skargę zdecydowanie nie wyjaśniają konieczności wprowadzenia ograniczeń, co stanowi kluczowy argument przesądzający o tym, że są nieproporcjonalne. Po pierwsze, całkowicie irrelewantny dla oceny dopuszczalności (proporcjonalności) wprowadzonych ograniczeń jest argument dotyczący tego, że skarżący posiada na terenie Gminy ponad 6 ha gruntów, z czego około 3,5 ha zostało przeznaczone pod działki budowlane, w konsekwencji uwzględniania wniosków skarżącego w zakresie rozwiązań planistycznych i przekształcania terenów rolnych na działki budowlane. Ani ilość gruntów, jakimi dysponuje skarżący, ani fakt tworzenia korzystnych dla niego rozwiązań planistycznych, ani fakt, że działki skarżącego przeznaczone na cele budowlane nie zostały dotychczas wykorzystane zgodnie z przeznaczeniem, nie stanowią argumentów mających znaczenie dla oceny, czy uzasadnione było wprowadzenie na działce nr [...] ograniczenia w jej zagospodarowaniu poprzez "rezerwację" pod teren infrastruktury technicznej. Nie ma żadnego związku logicznego między wcześniejszymi korzystnymi dla skarżącego działaniami Gminy, a ograniczeniem prawa własności na części działki nr [...]. Po drugie, niezrozumiały jest argument, że wyznaczenie terenu budowlanego na działce nr [...] spowodowało "odcięcie części działki nr [...] od dostępu do drogi publicznej". Argument ten jest po prostu nielogiczny – takie stwierdzenie byłoby racjonalne tylko wówczas, gdyby działka nr [...] stanowiła teren komunikacyjny, a zmiana tego terenu na przeznaczenie budowlane (MN/U) spowodowała brak możliwości wykorzystania działki nr [...] jako drogi dojazdowej do działki nr [...]. Nic nie wskazuje, aby przed uchwaleniem planu z 2006 r. działka nr [...] stanowiła obszar zapewniający dostęp do drogi publicznej dla działki nr [...]. Niezrozumiałe jest też stwierdzenie o "odcięciu części działki" od dostępu do drogi publicznej. Z żadnego obowiązującego przepisu nie wynika, aby każda część działki (jakkolwiek to rozumieć) miała dostęp do drogi publicznej. Dostęp do drogi ma posiadać działka jako całość. Zgodnie z przytoczonymi wyżej postanowieniami planu, symbol KXL stanowi obszar infrastruktury technicznej, z możliwością dodatkowego przeznaczenia pod ciąg pieszy; takie przeznaczenie nie zapewnia dostępu działki do drogi publicznej. Zgodnie z definicją ustawową zawartą w art. 2 pkt 14 u.p.z.p., pod pojęciem "dostępu do drogi publicznej" należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Dostęp zakłada konieczność istnienia drogi, umożliwiającej zarówno ruch pieszy, jak i ruch pojazdów. Ciąg pieszy takiej możliwości nie daje. Chybiony jest zatem argument, że wyznaczenie obszaru KXL było niezbędne do zapewnienia dostępu do drogi publicznej dla działki nr [...]. Obszar KXL nie daje dostępu do drogi publicznej. Po trzecie, z rysunku planu wynika, że działka nr [...] ma dostęp do drogi publicznej zarówno od strony południowej (ulica S. – obszar KDL-G), jak i od strony północnej (obszar KDW). Obszar KDW został wyznaczony już w planie z 2006 r., a nie w późniejszych jego zmianach, co ewidentnie wynika z załącznika nr [...] do uchwały. Po wyznaczeniu obszaru KDW zbędny stał się obszar KXL. Obszar KXL, jeśli był projektowany na wcześniejszych etapach procedury planistycznej, należało zlikwidować jeszcze przy uchwalaniu planu z 2006 r., skoro już wówczas był zbędny. Rację ma skarżący, że infrastruktura techniczna powinna być zasadniczo planowana do lokalizacji w obszarach przeznaczonych w planie pod drogi publiczne. Umiejscowienie infrastruktury technicznej w innym obszarze, w szczególności powodujące daleko idące ograniczenie własności prywatnej, musi być traktowane jako rozwiązanie wyjątkowe, stosowane w sytuacjach, gdy w inny sposób nie jest możliwe zapewnienie dostępu danej działki do sieci infrastruktury technicznej. Taka sytuacja nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie, skoro dostęp działki nr [...] do infrastruktury technicznej był możliwy poprzez umiejscowienie tej infrastruktury w obszarach wyznaczonych (czy już zagospodarowanych pod drogi) – KDW i KDL-G. Po czwarte, nie ma znaczenia, że skarżący nie zgłaszał uwag w trakcie dwukrotnego wyłożenia projektów zmian planu do publicznego wglądu. Oczywiście takie działanie skarżącego można byłoby uznać za pożądane, jako dające szanse na uniknięcie aktualnego sporu sądowego. Jednakże z oczywistych względów brak aktywnego udziału skarżącego w procedurze planistycznej nie może być argumentem za tym, aby utrzymać niezgodne z ustawą i Konstytucją postanowienia planu. Z powyższych rozważań płynie konkluzja, że Rada Gminy nie podała racjonalnego uzasadnienia dla ograniczenia własności skarżącego poprzez przeznaczenie części obszaru jego działki nr [...] pod prowadzenie infrastruktury technicznej. Ograniczenia własności skarżącego nie są zatem niezbędne dla realizacji celu publicznego czy ochrony uzasadnionych interesów innych osób. Wobec powyższego, przyjęte przez Radę Gminy rozwiązania w zakresie obszaru KXL na działce nr [...] należy uznać za arbitralne, naruszające zasadę ochrony własności i zasadę proporcjonalności, pozbawiające w nieuzasadniony sposób skarżącego prawa do zagospodarowania terenu (w granicach określonych ustawą), a zatem przyjęte z naruszeniem granic przysługującego Gminie władztwa planistycznego. Powyższe rozważania uzasadniają stwierdzenie nieważności uchwały w zakresie postanowień dotyczących działki o numerze ewidencyjnym [...], położonej w A. P., w zakresie obejmującym § 28 uchwały oraz teren oznaczony symbolem KXL na załączniku nr [...] do uchwały, na podstawie art. 28 ust. 1 u.p.z.p., art. 147 § 1 p.p.s.a. i art. 91 ust. 1 u.s.g. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. Zwrot kosztów postępowania objął uiszczony wpis od skargi w kwocie [...]zł.