II SA/Lu 121/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc – Malec (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Asesor sądowy Marcin Małek po rozpoznaniu w Wydziale II w dniu 29 kwietnia 2021 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. K. - G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] [...]., znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej A. K. – G. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia [...]., znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu wniosku A. K. i J. małż. G., działających przez pełnomocnika - J. P., o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej z up. Wójta Gminy Ł. z dnia [...]., Nr [...] zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości położonej w B., oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] na dwie działki oznaczone numerami [...] i [...] - na podstawie art. 61 a w związku z art. 157 § 1 i 2 k.p.a. – odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji. W uzasadnieniu Kolegium przedstawiło następujący stan faktyczny i prawny: A. K. i J. małżonkowie G. wystąpili o stwierdzenie nieważności decyzji "Wójta Gminy Ł. nr [...] o rozgraniczeniu działki nr [...] w B. " zarzucając, że decyzja ta została wydana wbrew przepisom "rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 /Dz. U. Nr 268, poz.2663/", gdyż działka nr [...] nie ma dostępu do drogi i to powoduje, że decyzja jest pozbawiona mocy prawnej". Dodali, że dla wykazania nieważności decyzji nie ma potrzeby przytaczania innych argumentów niż te, które są zawarte w decyzji Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, którą to decyzję dołączyli do podania. Ponadto w treści podania zawarli oświadczenie o ustanowieniu pełnomocnika. Rozpatrując wniosek, Kolegium (jako organ właściwy) wezwało wnioskodawców do sprecyzowania żądania poprzez wskazanie dokładnych danych identyfikacyjnych i treści rozstrzygnięcia zawartego w decyzji, o której stwierdzenie nieważności wnioskują, bowiem decyzja o podanym przez nich numerze jest decyzją zatwierdzającą podział nieruchomości, a nie decyzją w sprawie rozgraniczenia nieruchomości, a także o wskazanie przepisu prawa materialnego, który ich zdaniem został naruszony, wykazanie swojej legitymacji procesowej w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji, której nie są adresatami. Pełnomocnik, tym razem podając, że jest pełnomocnikiem tylko A. K., uznał pismo Kolegium za "pozbawione treści pozwalającej na jego zrozumienie", załączył kserokopie dwóch pism, które, jego zdaniem, wskazują, że A. K. jest "stroną postępowania i adresatem dotkniętej wadą decyzji o utworzeniu dwóch działek z których działka A. K. - G. nie ma dostępu do drogi publicznej''. W świetle tych okoliczności Kolegium przyjęło, że żądanie A. K. i J. małżonków G., zawarte w podaniu z 20 czerwca 2020r. dotyczy decyzji wydanej z up. Wójta [...] z 2 października 2012r. zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości nr [...], stanowiącej własność G. B.. Po przeanalizowaniu zgromadzonych dowodów Kolegium doszło do przekonania, że A. K. i J. małżonkowie G. nie są legitymowani do żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji. Decyzja ta została wydana na wniosek G. B. o zaopiniowanie podziału jego działki nr [...] na dwie działki zgodnie z przedłożonym wstępnym projektem podziału. Wójt Gminy Ł. zaopiniował pozytywnie projekt podziału stwierdzając w postanowieniu z dnia [...]., że podział jest zgodny z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Ł., zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Gminy Ł. z dnia [...] (Dz. Urz. Woj. Lub. Nr [...]), w którym działka nr [...] leży w części w terenie oznaczonym symbolem RM, MN, [...] będącym terenem zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych, zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami, a w części w terenie oznaczonym symbolem [...], będącym terenem rolnym. Następnie organ właściwy zatwierdził podział tej działki o pow. 2,74 ha na działkę nr [...] o pow. 1,0002 ha i działkę nr [...] o pow. 1,7417 ha zgodnie z przedłożoną mapą projektu podziału (załącznik do decyzji). W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że podział spełnia warunek przewidziany w art.93 ust.3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018r., poz.2204 ze zm.), dalej jako "u.g.n.", gdyż obie wydzielone działki przylegają do drogi publicznej - drogi krajowej nr [...], przy czym za dostęp do drogi publicznej w rozumieniu tego przepisu uważa się również ustanowienie służebności drogowej. Decyzja ta stała się ostateczna wobec jej niezaskarżenia w ustawowym terminie. Kolegium stwierdziło, że pomiędzy podziałem działki nr [...] a żądaniem A. K. i J. małżonków G. nie zachodzi żadna relacja prawna. Prawa rzeczowe do nieruchomości przed podziałem miał wyłącznie G. B. i tylko on był właścicielem wydzielonych działek w chwili zatwierdzania projektu podziału. Wnioskodawcy nie wykazali, że legitymowali się tytułem prawnorzeczowym do nieruchomości ani w dacie podziału, ani po jej podzieleniu. Z kserokopii dokumentów złożonych przez nich można jedynie wywnioskować, że mają oni tytuł prawny do działki nr [...], jednak legitymacja procesowa w rozumieniu art. 28 k.p.a. nie może być sferą przypuszczeń i domysłów, lecz musi być jednoznacznie udowodniona przez tego, kto żąda czynności. Następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło obszernie pojęcie interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. Wskazało, że legitymuje się w postępowaniu administracyjnym interesem prawnym m.in. ten "kto żąda podjęcia czynności" przez organ (art. 28 k.p.a.). O istnieniu interesu prawnego przesądza przepis prawa materialnego, a nie wola organu administracyjnego, ani też wola czy przeświadczenie uczestników postępowania. Istnienie interesu prawnego jest stanem obiektywnym, sprawdzalnym w oparciu o obiektywne kryteria, wynikające z przepisów prawa materialnego. Nie jest to pojęcie zdefiniowane w przepisach procesowego prawa administracyjnego, natomiast w literaturze przyjmuje się, że interes prawny to przyznanie przez przepis prawa określonej jednostce konkretnej korzyści. Tak rozumiany interes prawny jest zindywidualizowany, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Interes prawny w sprawie w przedmiocie podziału nieruchomości przysługuje wyłącznie jej właścicielowi (użytkownikowi wieczystemu). Okoliczności, na które powołują się wnioskodawcy - zakładając przy tym, że nabyli oni prawo własności działki nr [...] - po pierwsze, nie są natury prawnej, lecz faktycznej, a po drugie, nie dotyczą istoty podziału nieruchomości, lecz zdarzeń odrębnych, niemających związku z podziałem nieruchomości, lecz z wykonywaniem prawa własności do odrębnej nieruchomości. Na podstawie stwierdzeń wnioskodawców i przedłożonych przez nich kserokopii dokumentów można bowiem wyprowadzić wniosek, że ich interes jest ściśle związany z korzystaniem z nieruchomości (działki nr [...]), a konkretnie z urządzeniem odrębnego zjazdu z drogi publicznej. W dacie zatwierdzenia podziału działki nr [...] ( tj. 2 października 2012r.) ten interes nie istniał, niezależnie od tego, że nie jest znana ani data nabycia praw do działki nr [...] przez małż. G., ani też treść nabytego prawa. Niezależnie więc od tego, w jakim czasie i w jakich okolicznościach rozważać interes manifestowany przez wnioskodawców, to wciąż jest to interes faktyczny, niepodlegający ochronie prawnej. Poza tym nabycie działki wydzielonej z nieruchomości macierzystej nie czyni nabywcy stroną legitymowaną do skutecznego żądania przeprowadzenia postępowania nadzwyczajnego w stosunku do decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości. Taki skutek mógłby wystąpić tylko wówczas, jeśliby z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji wystąpił ten, na którego wniosek dokonywany był podział (czyli właściciel), o ile nadal byłby właścicielem wszystkich wydzielonych działek. Takie uprawnienie przysługiwałby też następcy prawnemu takiej osoby, ale też pod warunkiem, że następstwo to odnosiłoby się do wszystkich wydzielonych działek. Natomiast osoba, która nabyła własność tylko jednej, bądź kilku, ale nie wszystkich wydzielonych działek, nie ma interesu prawnego do skutecznego żądania wszczęcia postępowania w sprawie nieważności podziału nieruchomości. (wyrok NSA z 14 maja 2018r., sygn. akt I OSK 2947/17). Reasumując, ze względu na to, że wnioskodawcy nie udowodnili swojego interesu prawnego w żądaniu stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji, a nawet gdyby go udowodnili, to i tak byłoby to prawo własności tylko do jednej z wydzielonych w wyniku podziału dokonanego sporną decyzją działki nr [...], Kolegium stwierdziło, że nie mają oni legitymacji procesowej do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji. Kolegium podkreśliło, że kwestia urządzenia zjazdu z drogi publicznej na nieruchomość (działkę geodezyjną) jest zagadnieniem całkowicie odrębnym od zagadnienia dostępu nieruchomości do drogi publicznej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie A. K. - G. w imieniu własnym i męża J. domagała się uchylenia powyższego postanowienia, zarzucając jego wydanie z naruszeniem przepisów postępowania poprzez błędne uznanie, że skarżąca nie jest zainteresowana w sprawie o podział, pomimo tego, że na skutek tej decyzji sprzedano jej nieruchomość bez dostępu do drogi. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że ze względu na stwierdzone braki formalne skarga J. G. została odrzucona postanowieniem z dnia [...]., sygn. akt II SA/Lu 121/21. Rozpatrzeniu podlegała więc wyłącznie skarga A. K. G.. Wyjaśniając stronom, działającym bez profesjonalnego pełnomocnika, zasady rozpoznawania spraw przez sąd administracyjny należy podnieść, że kontrola sądu administracyjnego jest ograniczona wyłącznie do zbadania legalności, a więc zgodności z prawem wydanego rozstrzygnięcia. Wynika to z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 2167) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325), dalej jako "p.p.s.a.". Sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Rozpatrując skargę A. K. G. w takim zakresie Sąd uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie, ponieważ odmowa wszczęcia postępowania z uwagi na brak legitymacji procesowej skarżącej i jej męża J. G. tj. na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. - była przedwczesna. Krąg stron postępowania w przedmiocie wydania decyzji o podziale nieruchomości (wydawanej na wniosek na podstawie art. 96 u.g.n.) na wniosek strony określa art. 28 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem - stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Na podstawie tego przepisu ustalany jest również krąg osób uprawnionych do żądania stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej, przy czym należy podkreślić, że krąg tych osób nie musi być w każdym wypadku tożsamy. Celem postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności jest wyłącznie skontrolowanie legalności, a więc zgodności z prawem decyzji, a więc legitymowanym do wszczęcia takiego postępowania jest każdy, kogo dotyczy ewentualne rażące naruszenie prawa bądź inna wada mieszcząca się w katalogu podstaw nieważności (art. 156 k.p.a.), którą dotknięta jest kwestionowana decyzja. Niewątpliwie sytuacja taka zachodzi w odniesieniu do właściciela wydzielonej w wyniku podziału nieruchomości (działki), który zarzuca pozbawienie tej działki dostępu do drogi publicznej (wydzielenie jej bez dostępu do takiej drogi), wymaganego zgodnie z art. 93 ust. 3 u.g.n. Przepis ten stanowi, że podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej. Niezależnie od tego, czy rzeczywiście decyzja podziałowa w tym zakresie jest wadliwa i rażąco narusza prawo, w takim przypadku właściciel nowo powstałej działki ma legitymację procesową w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej. Nie ulega wątpliwości, że ewentualny brak dostępu do drogi publicznej może ograniczyć wykonywanie przez niego w pełnym zakresie prawa własności. W orzecznictwie utrwalone jest już od dawna stanowisko, że źródłem interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. - jest także prawo własności uregulowane w Kodeksie cywilnym. W niniejszej sprawie skarżąca konsekwentnie podnosi, że jest właścicielką (wraz z mężem) wydzielonej kwestionowaną decyzją, działki nr [...] - Samorządowe Kolegium Odwoławcze powinno więc dokładnie zbadać tę okoliczność, podejmując z urzędu odpowiednie czynności (np. przesłuchać byłego właściciela działki nr [...]) w celu ustalenia, czy rzeczywiście skarżąca (i jej mąż) nabyła prawo własności tej (wydzielonej) działki. W razie pozytywnych ustaleń, postępowanie powinno być wszczęte, a kwestionowana decyzja zbadana w zakresie podstaw nieważnościowych, w tym ewentualnego rażącego naruszenia prawa materialnego, w szczególności w zakresie zapewnienia wydzielonym działkom dostępu do drogi publicznej. W związku z powyższym zaskarżone postanowienie, wydane na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a - podlegało uchyleniu. Stosownie do tego przepisu - organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania m.in. gdy żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną (...). W świetle przedstawionych okoliczności niniejszej sprawy, brak legitymacji procesowej skarżącej nie był natomiast oczywisty. Z tych względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji; orzeczenie o kosztach zostało wydane na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 p.p.s.a. (obejmuje zwrot wpisu od skargi w wysokości [...] zł). Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze uwzględni przedstawione stanowisko.