II SA/Lu 1219/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maciej Kierek (spr.), Sędziowie Jerzy Drwal/asesor/, Krystyna Sidor, Protokolant Joanna Janiak, po rozpoznaniu w dniu 5 lutego 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi Firmy "A" na uchwałę Rady Miejskiej z dnia [...]. Nr [...] w przedmiocie : protestów do planu miejscowego p o s t a n a w i a odrzucić skargę Zaskarżoną uchwałą nr 1525/LII/2002 z dnia 27 czerwca 2002 r. w sprawie rozpatrzenia protestu wniesionego do projektu zmiany planów zagospodarowania przestrzennego obowiązujących w obszarze miasta L.– część III /obszar północny zawarty pomiędzy ulicami [...], [...], [...] do ulicy [...], ulicą [...] do granicy administracyjnej miasta wraz z tymi ulicami, granicą administracyjną miasta do Al. [...], zachodnią granicą pasa drogowego Al. [...] i północną granicą pasa drogowego ulic: [...], [...] i [...] do Al. [...], Al. [...] od Al. [...] do ulicy [...] na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /tekst jednolity: Dz.U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 ze zm./ i art. 23 ust. 3 ustawy z 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /tekst jednolity: Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm./ oraz uchwały Rady Miejskiej Nr 413/XXXIX/96 z dnia 21 listopada 1996 r. – Rada Miejska [...] nie uwzględniła protestu złożonego w dniu 15 kwietnia 2002 r. przez Centrum Handlowe [...], Al. [...] dotyczącego ustaleń projektu zmiany planów dla nieruchomości nr 15/3, 15/4, 15/7, 15/8, 24/7, 25/3 /obr. 18, ark. 9/ położonych przy Al. [...] w L. i stwierdziła, że przedmiotem protestu jest zakwestionowanie przez firmę w wyłożonym do publicznego wglądu projekcie zmiany planów zagospodarowania przestrzennego obowiązujących w obszarze miasta L. – część III – braku połączenia drogowego przedsiębiorstwa z Al. [...]. W uzasadnieniu stwierdza się, że przedmiotem protestu złożonego w dniu 15 kwietnia 2002 r. przez Centrum Handlowe [...], Al. [...] dotyczącego działki nr 15/3, 15/4, 15/7, 15/8, 24/2, 24/7, 25/3 położonych przy Al. [...] jest zakwestionowanie dyspozycji funkcjonalno-przestrzennej terenu wyżej wskazanych działek zawartej w projekcie zmiany planów zagospodarowania przestrzennego obowiązujących w obszarze miasta L.– część III. Wnoszący nie wyrażają zgody za zaproponowaną obsługę komunikacyjną kilkunastu firm motoryzacyjnych oraz obiektów handlowo-usługowych posiadających swoje siedziby na terenie firmy [...]. Wnioskują o zmianę planu w kierunku zachowania wjazdów na posesję firmy z Al. [...]. Protest został wniesiony z zachowaniem obowiązującego terminu. Z akt będących w posiadaniu Wydziału Strategii i Rozwoju Urzędu Miejskiego dotyczących procedury sporządzania projektu zmiany planów część III wynika, że firma [...] złożyła, w terminie wyznaczonym publicznym ogłoszeniem, wniosek o zmianę ustaleń obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego dla w/w działek położonych przy Al. [...] w L.. W obowiązującym miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego Zespołu Miejskiego /zatwierdzonym uchwałą Miejskiej Rady Narodowej Nr XV/91/86 z dnia 30 grudnia 1986 r. Dz. Urz. Woj. Nr 2/87, poz. 25 ze zmianami przyjętymi uchwałą Rady Miejskiej Nr L/500/93 r., Dz.Urz.Woj. Nr 17, poz. 101 z dnia 10 grudnia 1993 r./ działki nr 15/3, 15/4, 15/7, 15/8, 24/2 i 25/3 położone są w obszarze oznaczonym symbolem III D15 PSB, tereny przemysłu, składów i baz. W miejscowym planie szczegółowym zagospodarowania przestrzennego zgrupowania przemysłowo-składowego [...] /zatwierdzonym uchwałą Nr 79/VIII/94 Rady Miejskiej z dnia 8 grudnia 1994 r. opublikowanym w Dz. U. Woj. Nr 19, poz. 122 z 16 grudnia 1994 r. w/w działki leżą w terenie oznaczonym symbolem 74 SBu z przeznaczeniem pod składy i bazy z dopuszczeniem usług. W Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta L. przyjętym uchwałą nr 359/XXII/2000 Rady Miejskiej z dnia 13 kwietnia 2000 r. określającym politykę przestrzenną miasta oraz rozwój struktury funkcjonalno-przestrzennej, wyżej określone działki leżą w strefie intensywnej urbanizacji. Jednocześnie Studium wyznaczyło lokalizację supermarketów przy głównych wylotowych trasach komunikacyjnych miasta. W zmianach planów miejscem lokalizacji supermarketu jest strefa obiektów handlowych, wielkokubaturowych wyznaczona w północnej części miasta ograniczona ulicami: Al. [...], [...], [...] a granicę od północy wyznacza droga gruntowa. W projekcie zmiany planów zagospodarowania przestrzennego obowiązujących w obszarze miasta L. – część III, specjalnie dla przedsiębiorstwa [...] zaprojektowany jest wjazd w rejonie skrzyżowania Al. [...] z ulicą .Ponadto dla poprawy warunków obsługi komunikacyjnej przewiduje się połączenie ul. [...] z Al. [...], przebiegające po południowej granicy terenu należącego do [...] . Ze względu na funkcję i klasę techniczną Al. [...], nie dopuszcza się bezpośrednich zjazdów z jezdni głównej celem obsługi przyległego terenu. Zgodnie z art. 2 ust. 1 i art. 4 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, ustalenie przeznaczenia terenu dokonywane jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i należy do zadań własnych gminy. Z art. 33 tejże ustawy wynika również, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują wraz z innymi przepisami prawa sposób wykonywania własności nieruchomości. Biorąc pod uwagę względy merytoryczne i prawne oraz fakt, że w wyniku sporządzenia projektu zmiany planów nie nastąpiło naruszenie norm prawa materialnego odmawia się uwzględnienia przedmiotowego protestu. Od powyższej uchwały Przedsiębiorstwo Handlowo-Usługowo-Transportowe [...] sp. z o.o. w L. wniosło skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Lublinie. W skardze stwierdza, że w terminie zakreślonym ustawowo Przedsiębiorstwo Handlowo-Usługowo-Transportowe [...] Spółka z o.o. w L. wniosło w dniu 15 kwietnia 2002 r. do Zarządu Miasta , zarzuty przeciwko projektowi zmian w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w obszarze miasta L.– część III. Uchwałą Rady Miejskiej Nr 1525/LII/2002 z dnia 27 czerwca 2002 r. zarzuty rozpatrzone zostały jako protest do planu, który nie został uwzględniony. Uchwała doręczona została skarżącemu w dniu 12 sierpnia 2002 r. Zgodnie z art. 24 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, zarzut może wnieść każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone poprzez ustalenia przyjęte w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Interes prawny jest rozumiany jako obiektywna, realnie istniejąca potrzeba ochrony prawnej. Interes prawny skarżącego wynika w tej sprawie z tytułu do władania nieruchomością, położoną przy Al. [...] 34 i 36, tj. prawa użytkowania wieczystego do terenu o powierzchni 4,62 ha, znajdującego się wzdłuż Al. [...] i zagrożenie projektowanymi zmianami do planu interesu prawnego skarżącego, poprzez uniemożliwienie prowadzenia statutowej działalności spółki, na którą na przestrzeni ostatnich dziesięciu lat spółka poniosła ogromne nakłady w postaci wybudowania Galerii [...] i uruchomienia, a następnie rozbudowania Centrum [...]. Prawa spółki do powyższego terenu jak i wskazane powyżej okoliczności znane były organowi z urzędu oraz podnoszone były w złożonych zarzutach. W ocenie skarżącego błędne zakwalifikowanie zarzutów wnoszonych przeciwko projektowi planu jako protestu, stanowi istotne naruszenie prawa. rozpoznanie zgłoszonych uwag jako zarzutów otwiera stronie możliwość złożenia skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego na uchwałę o odrzuceniu zarzutów. W przypadku zakwalifikowania ich jako protestu, strona z takiego prawa nie może skorzystać. Powyższy fakt, zdaniem skarżącego winien zatem stanowić podstawę do uchylenia uchwały Rady Miejskiej , z powodu jej niezgodności z prawem. Istotnym naruszeniem interesu prawnego skarżącego jest także druga z podnoszonych przez skarżącego okoliczności. Projekt zamknięcia wjazdów na zasadzie prawoskrętu na teren spółki od strony Al. [...], uniemożliwi spółce prowadzenie działalności statutowej. Zgodnie z proponowanymi zmianami do planu Al. [...], będzie ulicą, na której nie są przewidziane wjazdy i wyjazdy na posesje wzdłuż ulicy. Jednakże podobne wjazdy i wyjazdy w chwili obecnej zostały wybudowane do znajdującego się w tym samym ciągu komunikacyjnym ulicy, obiektu handlowego typu supermarket – Centrum [...] przy Al. [...] nr 26. Zgodnie z ogólnymi przepisami planistycznymi, prawnie uzasadnione władztwo planistyczne gminy, nie powinno w sposób nadmierny z pogwałceniem zasady sprawiedliwości społecznej, naruszać interesów prawnych jednych chroniąc drugich. Stosownie do art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, Rada Miejska działając w granicach przysługującego jej swobodnego uznania, nie może nadużywać swoich uprawnień, a wszystkie podmioty powinna traktować jednakowo. W niniejszej sprawie służby architektoniczne gminy wydały zezwolenie na wykonanie wjazdów i wyjazdów z ul. Al. [...] na teren nowo wybudowanego obiektu handlowego typu supermarket przy Al. [...] nr 26, podczas gdy w stosunku do już istniejących obiektów, stanowiących własność skarżącego, wprowadzane są zmiany do planu uniemożliwiające taką samą obsługę komunikacyjną. W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej stwierdza się wręcz, że ze względu na funkcję i klasę techniczną Al. [...], nie dopuszcza się bezpośrednich zjazdów z jezdni głównej celem obsługi przyległego terenu. Innymi okolicznościami, które wskazują, że naruszony został interes prawny skarżącego są następujące fakty: 1/ skarżący jest właścicielem dwóch nieruchomości położonych wzdłuż Alei [...] nr 34 i nr 36, dla których założone są dwie księgi wieczyste. Na działce o adresie Aleja [...] 34 wybudowany jest budynek Galerii Handlowej [...] wraz z rozległym parkingiem. Po zamknięciu wjazdów i wyjazdów w Aleję [...] , nieruchomość Galerii zostanie pozbawiona bezpośredniego dostępu do drogi. Proponowana w projekcie zmiana rozwiązania w postaci wybudowania skrzyżowania z ul. [...] jest jedynie projektem, wymagającym znacznych nakładów finansowych, w tym wykupu gruntów od osób fizycznych, co może znacznie rozciągnąć się w czasie. Zachodzą także ze strony skarżącego uzasadnione obawy, że będzie to w praktyce niemożliwe; 2/ drugą nieruchomością, której użytkownikiem wieczystym jest skarżący jest teren, na którym znajduje się budynek Centrum [...], a gdzie znalazło siedzibę kilkadziesiąt firm motoryzacyjnych oraz punkty handlowo-usługowe. Projektowane wjazdy od ul. [...] na te posesję są utrudnieniem działalności firmy. W chwili obecnej ulica ta, jak i ulica [...] jest zablokowana przez ruch samochodowy. Natomiast proponowany w projekcie plan połączenia ul. [...] z Aleją [...] po południowej granicy terenu do [...] jest także związany z wykupami gruntów od osób fizycznych, co ich zdaniem nastąpi w bliżej nie określonym czasie; 3/ rozpoczęcie przez gminę przebudowy ul. Al. [...] w przyjętym w zmianach do planu kształcie, w pierwszej kolejności spowoduje całkowite zamknięcie dla skarżącego ulicy /nawet na kilka lat/, a może dopiero w dalszej kolejności doprowadzi do rozbudowy układów komunikacyjnych od strony ul. [...] i ul. [...]. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska wnosi o jej oddalenie. Rozpatrując złożoną skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /tekst jednolity: Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139/ ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu należy do zadań własnych gminy. Kontrola Sądu w tym zakresie nie może więc dotyczyć celowości czy słuszności dokonywanych w planie zagospodarowania przestrzennego rozstrzygnięć, lecz ogranicza się jedynie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania określonej ustawą procedury planistycznej. Od rozwiązań planistycznych zawartych w projekcie planu wyłożonego do publicznego wglądu przysługują środki prawne tj. protest i zarzut. Są to jednak zupełnie inne środki prawne różniące się podmiotowo i przedmiotowo. Inny jest także tryb ich rozpatrywania. Zgodnie z art. 24 cyt. ustawy o planowaniu przestrzennym zarzut może wnieść każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przez ustalenia przyjęte w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wyłożonym do publicznego wglądu. Uchwałę o odrzuceniu zarzutu wnoszący zarzut może zaskarżyć do sądu administracyjnego. Naruszeniem interesu prawnego lub uprawnienia jest wkroczenie w sferę prawną określonego podmiotu. Interes ten /uprawnienie/, jak też jego charakter, zakres, wyznaczają konkretne przepisy prawa materialnego. Jest to pogląd powszechnie przyjęty w orzecznictwie sądowym. Przez prawo wnoszenia zarzutów do wyłożonego do publicznego wzglądu projektu planu miejscowego właściciel terenu /nieruchomości/ otrzymuje możliwość przedstawienia żądań lub propozycji mających ochronę jego praw i interesów w fazie ustalania treści prawa miejscowego. Zupełnie inny charakter posiada protest. Protest zgodnie z art. 23 cyt. ustawy może wnieść każdy, kto kwestionuje ustalenia przyjęte w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Od uchwały Rady Miasta w kwestii odrzucenia protestu nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. W sprawie Rada prawidłowo zakwalifikowała wnioski skarżących jako protest. Skarżący nie mają bowiem interesu prawnego do kwestionowania ustaleń projektu planu miejscowego, obejmującego teren do którego skarżący nie mają tytułu prawnego. Protest skarżących sprowadza się do kwestionowania braku połączenia drogowego z Al. [...], a więc skarżący mają interes faktyczny, a nie prawny. W związku z powyższym Sąd skargę na uchwałę Rady Miejskiej w przedmiocie protestu odrzucił na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz. 1269/.