II SA/Lu 122/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędziowie Sędzia NSA Krystyna Sidor,, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Protokolant Referent Agata Jakimiuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi T. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego I. oddala skargę; II. przyznaje [...] A. S. od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie) kwotę 292, 80 (dwieście dziewięćdziesiąt dwa złote osiemdziesiąt groszy) zł tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, w tym 52,80 zł (pięćdziesiąt dwa złote osiemdziesiąt groszy) należnego podatku od towarów i usług. Decyzją z dnia [...] Nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 3, art. 7, art. 8 i art. 39 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2008 r. Nr 115, poz. 728 ze zm.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania T.W. utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Wójta Gminy przez Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie udzielenia pomocy z rządowego programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" w formie zasiłku celowego w wysokości 200 zł miesięcznie w okresie od 1 lipca 2008 r. do 31 grudnia 2008 r., z przeznaczeniem na zakup żywności, ustalając że wypłata świadczenia jest realizowana od 21 lipca 2008 r. w dniach od 21 do 25 każdego miesiąca. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium wyjaśniło, że decyzją z dnia [...] Nr [...] organ pomocy społecznej przyznał T.W. pomoc z rządowego programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" w formie zasiłku celowego w wysokości 200,00 zł miesięcznie w okresie od 1 lipca 2008 r. do 31 grudnia 2008 r., z przeznaczeniem na zakup żywności. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ wskazał, że wnioskodawczyni nadal prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, w dniu [...]2008 r. zmarł jej syn, z którym wspólnie zamieszkiwała. W tym samym budynku mieszka mąż T.W. (separacja sądowa), który prowadzi własne gospodarstwo domowe. Wydatki mieszkaniowe wnioskodawczyni dzieli na pół z mężem tj. za energię elektryczną opłaca 100 zł, wywóz nieczystości – 30 zł, pozostałe koszty to leki i środki higieniczne – 100 zł oraz spłata rat do banku – 200 zł. Źródło utrzymania wnioskodawczyni nadal stanowi emerytura w wys. 556,02 zł oraz zasiłek celowy w wys. 200 zł miesięcznie, przyznany na okres od 1 lipca 2008 r. do 31 grudnia 2008 r. Organ podniósł, iż pomoc społeczna nie jest instytucją refundującą w całości wydatki ponoszone przez osoby korzystające ze wsparcia. Wskazanie przez T.W. kwoty 25 zł dziennie, czyli kwoty pokrywającej całodzienne wyżywienie nie uzasadnia automatycznego dostosowania się instytucji pomocy do jej oczekiwań. Przyznając pomoc w kwocie 200 zł miesięcznie wzięto pod uwagę nie tylko potrzeby i sytuację materialną, bytową i zdrowotną wnioskodawczyni, ale również sytuację życiową innych osób i rodzin z naszego rejonu zwracających się o zabezpieczenie ich potrzeb a także możliwości finansowe Ośrodka. Organ podkreślił, że dochód jakim dysponuje T.W., systematyczne świadczenie pomocy przez OPS na inne potrzeby oraz zasiłek celowy na zakup żywności w wys. 200 zł miesięcznie powinien zaspokoić potrzeby wymienione w przedmiotowym wniosku. Organ wskazał, że w miarę posiadanych możliwości udziela pomocy T.W., o czym świadczy przyznanie w 2008 r. specjalnych zasiłków celowych na kwotę 1960 zł oraz zasiłków celowych na zakup żywności na kwotę 1400 zł, łącznie do dnia 31 października 2008 r. pomoc finansowa wyniosła 3710 zł. Od powyższej decyzji T.W. złożyła odwołanie, w którym zwraca się o przyznanie zasiłku celowego w wysokości 750 zł co miesiąc, wyjaśniając, iż podstawą wysokości świadczenia powinno być 25 zł dziennie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpatrując odwołanie, decyzją z dnia [...] Nr [...] (zaskarżoną niniejszą skargą) utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium wskazało, że decyzja organu pomocy społecznej została wydana po przeprowadzeniu aktualizacji wywiadu środowiskowego i ustaleniu aktualnej sytuacji faktycznej wnioskodawczyni. Z wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu 11 sierpnia 2008 r. wynika, że dochód obliczony zgodnie z art. 8 ustawy o pomocy społecznej wyniósł 556,02 zł (emerytura) i nie przekracza 150 % kryterium dochodowego, wobec czego spełnione zostały kryteria dochodowe wynikające z art. 5 ust. 1 ustawy o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania". Kolegium wyjaśniło również, że niniejsza sprawa była ponownie rozpatrywana przez organ I instancji po uchyleniu przez Kolegium poprzedniej decyzji tego organu z dnia [...] i przedmiotowa decyzja została wydana po uzupełnieniu postępowania wyjaśniającego przez przeprowadzenie aktualizacji wywiadu środowiskowego. Ustalenia dwóch wywiadów środowiskowych przeprowadzonych w dniach: 11 sierpnia 2008 r. i 6 listopada 2008 r., a także ocena sytuacji życiowej wnioskodawczyni dokonana w wywiadach i uzasadnieniu zaskarżonej decyzji świadczy, iż odwołująca spełnia wymogi formalne ustawy o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" uprawniające do korzystania ze świadczeń pomocy społecznej z tego programu oraz wskazuje na celowość przyznania pomocy (skomplikowana sytuacja rodzinna, przewlekłe schorzenia wnioskodawczyni oraz sytuacja materialna i potrzeby wnioskodawczyni). Mając na względzie ustalenia wywiadu środowiskowego organ pomocy społecznej uznał za zasadne udzielenie przedmiotowej pomocy. Kolegium podkreśliło, że udzielenie pomocy w ramach rządowego programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" nie jest obligatoryjne, czyli przyznanie pomocy i jej wysokość, nawet przy spełnianiu przez osobę przesłanek ustawowych, zależy od uznania organu pomocy społecznej. Kolegium podzieliło stanowisko organu pomocy społecznej również w zakresie wysokości przyznanej pomocy (200 zł miesięcznie), podkreślając dużą skalę udzielanej pomocy T.W., która kształtowała się za 10 miesięcy 2008 r. średnio w wysokości 370 zł miesięcznie. Rolą pomocy społecznej, zdaniem Kolegium nie jest spełnianie wszystkich żądań, w szczególności, że T.W. ma stałe źródło dochodu i uzyskuje znaczącą pomoc, zaś organ pomocy społecznej ma obowiązek udzielania pomocy również wielu innym osobom potrzebującym, które często nie posiadają stałego dochodu, czy też znajdują się w gorszej lub podobnej sytuacji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego T.W. stwierdziła, że decyzja organu odwoławczego naruszyła § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 19 kwietnia 2005 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko w sprawie i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje : Skarga nie jest zasadna. Zaskarżona decyzja nie narusza przepisów postępowania, ani przepisów prawa materialnego. Skarżąca zwróciła się do organu pomocy społecznej o przyznanie świadczenia na żywność na podstawie ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U. Nr 267, poz. 2259). Ustawa ta w przepisie art. 3 pkt 1 przewiduje pomoc w zakresie dożywiania w formie posiłku, świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności albo świadczenia rzeczowego w postaci produktów żywnościowych, świadczoną m. in. osobom i rodzinom dotkniętym ubóstwem, bezdomnością, bezrobociem i niepełnosprawnością. Zgodnie z art. 5 ust. 1 powołanej ustawy pomoc w zakresie dożywiania może być przyznana nieodpłatnie osobom i rodzinom, o których mowa w art. 3 pkt 1, jeżeli dochód osoby samotnie gospodarującej lub dochód na osobę w rodzinie nie przekracza 150 % kryterium dochodowego, o którym mowa odpowiednio w art. 8 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej. Stosownie do art. 7 ustawy o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" do udzielania pomocy w zakresie dożywiania mają zastosowanie odpowiednio przepisy ustawy o pomocy społecznej, dotyczące udzielania świadczeń z pomocy społecznej. W tej sytuacji należy wziąć pod uwagę zasady określone w ustawie o pomocy społecznej, z których wynika, że rozmiar świadczenia powinien być odpowiedni do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, a także do możliwości pomocy społecznej (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 lutego 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 2026/06, Lex nr 310865). Stosownie do art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej (477 zł) - przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt 2-15 lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy społecznej. W świetle art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o: 1) miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych; 2) składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach; 3) kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Do dochodu ustalonego zgodnie z ust. 3 nie wlicza się jednorazowego pieniężnego świadczenia socjalnego, wartości świadczeń w naturze, świadczenia przysługującego osobie bezrobotnej na podstawie przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy z tytułu wykonywania prac społecznie użytecznych oraz zapomogi pieniężnej, o której mowa w przepisach o zapomodze pieniężnej dla niektórych emerytów, rencistów i osób pobierających świadczenie przedemerytalne albo zasiłek przedemerytalny w 2007 r. (art. 8 ust. 4). Organ pomocy społecznej, ustalając dochód skarżącej, który wyniósł 556,02 zł (emerytura), prawidłowo stwierdził że T.W. nie przekracza 150 % kryterium dochodowego spełniając tym samym kryterium dochodowe określone w art. 5 ust. 1 ustawy o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" i przyznał zasiłek celowy na zakup żywności w wysokości 200 zł. Ustalenie z kolei wysokości zasiłku celowego oparte jest na uznaniu administracyjnym, które pozwala organowi administracji na wybór rozstrzygnięcia, przy czym organ uwzględnia nie tylko sytuację materialną osoby ubiegającej się o pomoc, ale również możliwości finansowe ośrodka. Pomoc powinna być przyznawana w pierwszej kolejności tym osobom, które nie są w stanie samodzielnie egzystować i zgodnie celami ustawy. Uznanie oznacza przyznanie organowi administracji pewnego stopnia swobody przy podejmowaniu decyzji, pozwalającej na wybór spośród kilku prawnie dopuszczalnych wariantów rozstrzygnięć tego, który organ uważa za najbardziej właściwy. O tym jaka ma być treść wydawanej decyzji decyduje wyobrażenie organu o celowości wydania decyzji konkretnej treści. Cechą specyficzną tego zagadnienia jest to, że decyzja taka nie podlega kontroli sądowej z punktu widzenia owej celowości (por.: I. Bogucka, "Państwo prawne a problem uznania administracyjnego", Państwo i Prawo 1992 r., z.10, s.32 i nast.). Nie oznacza to jednak wyłączenia decyzji uznaniowych spod kontroli sądowej. Kontrola ta jest jednak ograniczona. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 maja 2002 r. (SA/Sz 2548/00, nie publ.), kontrola legalności decyzji wydawanych w ramach uznania administracyjnego sprowadza się do oceny, czy organ administracji uwzględnił całokształt okoliczności faktycznych mających znaczenie w sprawie oraz czy w ramach swego uznania nie naruszył on zasady swobodnej oceny dowodów. Ustalając wysokość przyznanej pomocy w niniejszej sprawie organ wziął pod uwagę szeroki zakres przyznanej już pomocy, jak również możliwości finansowe Ośrodka Pomocy Społecznej. Biorąc powyższe pod uwagę należy stwierdzić, iż nie można postawić organom orzekającym zarzutu dowolności w kwestii podjętego w zaskarżonej decyzji rozstrzygnięcia. W przedmiotowej sprawie decyzje zostały wydane w oparciu o obowiązujące przepisy, a o wysokości przyznanego świadczenia decydowały nie tylko sytuacja życiowa wnioskodawczyni, ale przede wszystkim rodzaj potrzeb, które w pierwszej kolejności zabezpieczał Ośrodek Pomocy Społecznej, jak również możliwości finansowe tego ośrodka. W związku z powyższym należy stwierdzić, iż organy obu instancji dokonały ustaleń wszystkich okoliczności, od jakich w świetle ustawy o pomocy społecznej uzależnione jest udzielenie pomocy w formie zasiłku celowego i oceny tej dokonały prawidłowo. Zaznaczyć trzeba, że organy odpowiedzialne za udzielenie pomocy dysponują ograniczonymi środkami finansowymi. Rozpoznając wniosek o przyznanie zasiłku celowego organ musi mieć natomiast na względzie nie tylko interes osoby wnioskującej o zasiłek, ale również interesy innych osób będących w trudnej sytuacji materialnej i potrzebujących wsparcia. Jeżeli zatem organ oceniając z jednej strony sytuację materialną i osobistą wnioskodawcy, a z drugiej strony własne możliwości finansowe - w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc i zgłoszonych przez nich żądań - uzna, że nie istnieje możliwość przyznania zasiłku, to decyzji takiej - w ocenie Sądu - nie można zarzucić naruszenia prawa. W rozpoznawanej sprawie przyznając T.W. zasiłek celowy na dożywianie w wysokości 200 zł (nie zaś jak domagała się wnioskodawczyni 750 zł) organy obu instancji nie przekroczyły granic uznania administracyjnego. Organy administracji wskazały, że przy rozstrzyganiu sprawy wzięły pod uwagę zakres przyznanej już pomocy oraz potrzeby wnioskodawczyni, jak również możliwości finansowe Ośrodka Pomocy Społecznej, podkreślając przy tym, że T.W. stale korzysta z wysokiego wsparcia finansowego. Jak trafnie podkreślił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (wyrok z dnia 17 maja 2007 r. I SA/Wa 272/07 Legalis), pomoc społeczna ma udzielać swoim podopiecznym pomocy i wsparcia, a nie dostarczać im świadczeń pieniężnych w wysokości dla nich wygodnej czy pożądanej. Innymi słowy zadaniem pomocy społecznej nie jest utrzymywanie osób, które znalazły się w trudnej sytuacji życiowej oraz zaspokajanie ich wszystkich potrzeb i oczekiwań. Zebrany materiał sprawy nie pozwalał także na stwierdzenie, że organy dopuściły się naruszenia przepisów postępowania w stopniu istotnym dla wyniku sprawy. Przeciwnie, wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem dowodowym oraz wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy zgodnie z obowiązkami nałożonymi na organy administracji w przepisach art. 7, 77 § 1 i 80 kpa. W myśl przepisu art. 7 kpa w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis ten wyraża jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, zasadę prawdy obiektywnej. Zasada ta oznacza, że na organ administracji publicznej nałożony jest obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą w celu ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością. Zgodnie natomiast z przepisami art. 77 § 1 i 80 kpa organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a następnie na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. Obowiązki te ciążą zarówno na organie pierwszej, jak i drugiej instancji. Stosownie bowiem do przepisu art. 136 i 138 kpa przedmiotem postępowania odwoławczego jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją organu pierwszej instancji. W rozpoznawanej sprawie organy administracji zgodnie z przedstawionymi wyżej wymogami dokonały prawidłowych ustaleń co do stanu faktycznego oraz jego prawidłowej oceny. Podjęły wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Podkreślono zarówno zły stan zdrowia skarżącej, jak i jej sytuację materialną. W przeprowadzonym wywiadzie szczegółowo opisano warunki w jakich żyje skarżąca, jej sytuację mieszkaniową i rodzinną, podano wydatki i dochody. Jednocześnie wskazano, że T.W. korzysta z szeregu świadczeń pieniężnych, które w 2008 r. osiągnęły kwotę 3710 zł (do dnia 31 października 2008 r.). Odnosząc się do podniesionego w skardze zarzutu naruszenia § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 19 kwietnia 2005 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz.U. z 2005 r., Nr 77, poz. 672), Sąd podziela stanowisko organu administracji, iż jest bezzasadny i nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Decyzję o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia z pomocy społecznej, z wyjątkami określonymi ustawowo, wydaje się po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego (art. 106 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej), a w przypadku ubiegania się o przyznanie świadczenia po raz kolejny – po sporządzeniu aktualizacji wywiadu (art. 107 ust. 4 w/w ustawy). Wywiad środowiskowy stanowi swoiste postępowania dowodowe i ma na celu ustalenie sytuacji osobistej, rodzinnej i majątkowej osób i ich rodzin (art. 107 ust. 1 w/w ustawy). W rozpatrywanej sprawie warunek powyższy został spełniony, bowiem decyzja organu pomocy społecznej została wydana po przeprowadzeniu w dniu 6 listopada 2008 r. aktualizacji wywiadu środowiskowego oraz ustaleniu aktualnej sytuacji faktycznej wnioskodawczyni. Z tych względów na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U Nr 153, poz.1270 ze zm.) skargę należało oddalić. O kosztach orzeczono na podstawie art. 250 wspomnianej ustawy w związku z § 19 i § 18 ust.1 lit. c) Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz.1348 ze zm.).