II SA/Lu 123/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Asesor sądowy Maciej Gapski (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 czerwca 2025 r. sprawy ze skargi A. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 31 grudnia 2024 r., znak: SKO.41/6547/OS/2023 w przedmiocie opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta Puławy z dnia 10 listopada 2023 r., znak: OPS/8131-ZR/004154/23/73/3954; II. przyznaje adwokatowi A. R. od Skarbu Państwa, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, kwotę 590,40 zł (pięćset dziewięćdziesiąt złotych czterdzieści groszy), w tym 110,40 zł (sto dziesięć złotych czterdzieści groszy) podatku od towarów i usług, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie (dalej jako: Kolegium) decyzją z dnia 31 grudnia 2024 r. SKO.41/6547/OS/2023 po rozpatrzeniu odwołania A. F. (dalej jako: skarżąca) utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Puławy z dnia 10 listopada 2023 r., Nr OPS/8131-ZR/004154/23/73/3954 w przedmiocie: ustalenia odpłatności dla zstępnej – A. F. za pobyt matki – T. G. w Domu Pomocy Społecznej w Ż. w okresie od dnia 1 października 2023 r. do dnia 30 września 2024 r. w kwocie 962,35 zł miesięcznie oraz częściowego zwolnienia z ponoszenia odpłatności w wysokości 40% kwoty należności miesięcznej. Decyzje zostały wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym: T. G. na podstawie decyzji z dnia 16 września 2020 r. wydanej z up. Prezydenta Miasta P. umieszczona została w Domu Pomocy Społecznej Ż. dla osób w podeszłym wieku oraz osób przewlekle somatycznie chorych. Do wskazanej placówki została przyjęta w dniu 21 września 2020 r. Zgodnie z zarządzeniem Nr [...] Wójta Gminy Ż. z dnia 1 lipca 2022 r. (Dz. Urz. Woj. Lub. z 2020 poz. 3610) średni koszt utrzymania mieszkańca w Domu Pomocy Społecznej w Ż. wynosi 3 795,61 zł. T. G. od dnia umieszczenia w placówce opiekuńczej wnosiła opłatę za pobyt w DPS w wysokości 70% swego dochodu natomiast różnicę między średnim miesięcznym kosztem utrzymania a wysokością należnej od niej opłaty pokrywała Gmina Miasto P.. W dniu 10 października 2023 r. organ I instancji wszczął z urzędu postępowanie w stosunku do A. F. (córki T. G.) w sprawie dochodzenia zwrotu wydatków poniesionych przez Gminę Miasto P. na świadczenia z pomocy społecznej – ustalenia kwoty odpłatności od zstępnych za pobyt T. G. w Domu Pomocy Społecznej w Ż. . Organ pierwszej instancji podjął czynności zmierzające do ustalenia osób zobowiązanych do ponoszenia opłat ze względu na stopień pokrewieństwa. Zauważyć należy, że w świetle regulacji wynikających z art. 61 ust. 2 pkt 3 ustawy o pomocy społecznej (Dz. U. z 2023 r., poz. 901, ze zm., dalej jako: u.p.s.) wyłącznie w przypadku, gdy osoba zobowiązana ze względu na sytuację dochodową nie kwalifikuje się do ponoszenia ww. opłat zobowiązania te zastępczo przejmuje gmina. Obowiązek ponoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej jest obowiązkiem ustawowym, zaś kolejność podmiotów zobowiązanych w sposób jednoznaczny została określona w art. 61 ust. 1 u.p.s., przy czym obowiązek zstępnych wyprzedza obowiązek gminy. W wyniku podjętych czynności ustalono, że do zstępnych zobowiązanych do ponoszenia opłat za pobyt T. G. w domu pomocy społecznej należą jej dzieci: A. F. oraz J. P.. W odniesieniu do J. P. nie udało się określić jej adresu zamieszkania oraz skontaktować się z nią. W wyniku prowadzonego postępowania organ I instancji decyzją z dnia 10 listopada 2023 r. ustalił kwoty należności, które ma ponosić A. F. za pobyt jej matki T. G. w Domu Pomocy Społecznej w Ż. , jednocześnie częściowo zwolnił ją od ponoszenia odpłatności. Prezydent Miasta P. ustalił odpłatność w okresie od dnia 1 października 2023 r. do dnia 30 września 2024 r. w kwocie [...]zł miesięcznie. Jednocześnie zwolnił skarżącą częściowo od ponoszenia przedmiotowej odpłatności do 40% należności miesięcznej – ustalona odpłatność po zwolnieniu wyniosła [...] zł miesięcznie. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej na powyższą decyzję Kolegium utrzymało w mocy orzeczenie organu I instancji. Organ odwoławczy podzielił ustalenia oraz ocenę prawną dokonaną przez Prezydenta Miasta P.. W skardze na powyższą decyzję A. F. zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 61 ust. 1-2, art. 61 ust. 2d-2f, art. 62 ust. 3, art. 64, art. 103 u.p.s. Mając na uwadze powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji w całości. W uzasadnieniu skarżąca opisała stan faktyczny sprawy oraz przedstawiła argumenty świadczące, jej zdaniem, o zasadności złożonego środka zaskarżenia. A. F. powołała się przede wszystkim na złą sytuację zdrowotną, materialną oraz rodzinną. Skarżąca podkreśliła również, że organy nie ustaliły miejsca zamieszkania jej siostry J. P., która również powinna ponosić odpłatność za pobyt matki w Domu Pomocy Społecznej. A. F. wyjaśniła, że jest emerytką, osobą schorowaną, obciążoną licznymi chorobami przewlekłymi, które uniemożliwiają normalne funkcjonowania. W związku z powołanymi okolicznościami skarżąca zażądała zwolnienia w całości z opłaty za pobyt matki w ośrodku pomocy społecznej. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W trakcie postępowania sądowego został ustanowiony dla skarżącej pełnomocnik w ramach pomocy prawnej, który w piśmie z dnia 18 czerwca 2025 r. poparł wniesioną skargę oraz zawnioskował o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz zasądzenia wynagrodzenia z tytułu ponoszenia kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym stosownie do art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej jako: p.p.s.a.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Zakres kontroli sądu wyznacza art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem dotyczącym art. 57a (który nie znajduje zastosowania w rozpatrywanej sprawie). Skarga podlega uwzględnieniu, ponieważ część argumentów skargi okazała się zasadna. Zdaniem tut. Sądu wydane w sprawie decyzje organów administracji obu instancji naruszają przepisy prawa materialnego oraz postępowania administracyjnego w stopniu, który nakazywał ich uchylenie - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) p.p.s.a. oraz 135 p.p.s.a. Podstawą wydania zaskarżonej decyzji był art. 61 u.p.s. – organy przytoczyły jego treść, jednak dla porządku Sąd również je przytacza. Tak więc zgodnie z tym przepisem – obowiązani do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej są w kolejności: 1) mieszkaniec domu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, 2) małżonek, zstępni przed wstępnymi, 3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej - przy czym osoby i gmina określone w pkt 2 i 3 nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność. Opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wnoszą: (..) małżonek, zstępni przed wstępnymi (...) a) w przypadku osoby samotnie gospodarującej, jeżeli dochód jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, jednak kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% tego kryterium, b) w przypadku osoby w rodzinie, jeżeli posiadany dochód na osobę jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, z tym że kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie" (art. 64 ust. 2 pkt 2 ). Z treści tego przepisu wynika także, że opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wnoszą: (...) małżonek, zstępni przed wstępnymi - zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103 ust. 2 (art. 64 ust. 2), zaś w przypadku odmowy (...) zawarcia umowy (...) wysokość ich opłaty (...) ustala w drodze decyzji organ (...) z uwzględnieniem ograniczeń, o których mowa w ust. 2 pkt 2 i art. 103 ust. 2" (art. 61 ust. 2d). Zgodnie natomiast z art. 103 ust. 2 u.p.s. kierownik ośrodka pomocy społecznej albo dyrektor centrum usług społecznych (...) ustala w drodze umowy z małżonkiem, zstępnymi przed wstępnymi mieszkańca domu wysokość wnoszonej przez nich opłaty za pobyt tego mieszkańca w domu pomocy społecznej, biorąc pod uwagę wysokość dochodów i możliwości. W rozpatrywanej sprawie nie jest kwestionowane, że skarżąca jako zstępna (córka) T. G. umieszczonej w Domu Pomocy Społecznej, należy do kręgu osób wskazanych w tym przepisie. Skarżąca podnosi, że organy nie ustaliły w wystarczającym stopniu możliwości ponoszenia kosztów odpłatności za pobyt jej matki w Domu Pomocy Społecznej w Ż. . Zarzut ten okazał się trafny, gdyż organy nie przeprowadziły w tym zakresie postępowania zgodnie z regułami postępowania administracyjnego, łamiąc art. 7, 8, 75, 77, 79a, 80, 107 § 3 k.p.a. Wniosek ten jest tym bardziej uzasadniony, że pomiędzy przeprowadzeniem postępowania wyjaśniającego w sprawie w październiku i listopadzie 2023 r., a wydaniem ostatecznej decyzji przez Kolegium upłynęło ponad 12 miesięcy. Kolegium rozpatrzyło odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia 10 listopada 2023 r. dopiero decyzją z 31 grudnia 2024 r. doręczoną w dniu 15 stycznia 2025 r. Organ odwoławczy nie przeprowadził żadnego postępowania dowodowego i nie ustalił na nowo sytuacji zdrowotnej i materialnego strony. Okoliczność powyższa nie pozwoliła na oddalenie skargi, tym bardziej, że A. F. dołączyła do skargi orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności z dnia 16 lutego 2024 r., co może istotnie wpłynąć na ocenę jej możliwości w zakresie ponoszenia odpłatności. Organ odwoławczy powinien zaś ustalić wpływ tej okoliczności na ostateczne rozstrzygnięcie, jednakże nie dokonał żadnych własnych ustaleń. Dodatkowo należy podkreślić, że obowiązkiem organów było ustalenie wszystkich osób zobowiązanych do odpłatności za pobyt T. G. w Domu Pomocy Społecznej, a organy poza stwierdzeniem, że zobowiązane są dwie córki, tj. skarżąca oraz J. P. nie dokonały żadnych czynności, aby ustalić miejsce zamieszkania drugiej z córek. W orzecznictwie podkreśla się, że w sytuacji, gdy mieszkaniec domu pomocy społecznej nie ponosi pełnej odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej, rolą organu prowadzącego postępowanie jest poszukiwanie osób wymienionych w art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s., które zyskują status stron w postępowaniu kończącym się decyzją ustalającą odpłatność za pobyt. (wyrok NSA z 6.03.2025 r., I OSK 678/24, LEX nr 3861832). W tym zakresie organy nie dokonały wystarczających ustaleń. Sąd podkreśla, że możliwość prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego immanentnie związana jest z zebraniem w sprawie niezbędnego materiału dowodowego, w ramach prowadzonego postępowania wyjaśniającego. Wniosek ten wynika z podstawowej zasady postępowania administracyjnego jaką jest zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 k.p.a. Organ administracji publicznej ma obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych, ustalić wszystkie istotne dla sprawy okoliczności, co pozwala na prawidłowe zastosowanie normy prawa materialnego. Wszechstronna ocena okoliczności konkretnej sprawy jest możliwa jedynie na podstawie kompletnego materiału dowodowego. Realizację zasady prawdy obiektywnej zapewniają przede wszystkim przepisy regulujące postępowanie wyjaśniające. Zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać materiał dowodowy, a więc podjąć ciąg czynności procesowych mających na celu zebranie całego materiału dowodowego i następnie go rozpatrzyć. Dokładne ustalenie stanu faktycznego możliwe jest tylko na podstawie wszystkich istotnych dowodów i poprzez wyjaśnienie wszystkich nasuwających się w sprawie wątpliwości. Spełnienie normy wynikającej z przepisu art. 8 k.p.a. wymaga prowadzenia postępowania administracyjnego w taki sposób, aby w szczególności w uzasadnieniu decyzji przekonać stronę, że jej stanowisko zostało poważnie wzięte pod uwagę, a jeżeli zapadło inne rozstrzygnięcie niż oczekiwane przez stronę, to przyczyną tego są istotne powody oraz wskazanie ich w uzasadnieniu decyzji zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a. Obowiązek precyzyjnego wyjaśnienia podjętego przez organ rozstrzygnięcia jest szczególnie istotny w przypadku wydawania decyzji w ramach uznania administracyjnego, które umożliwia organom pewną swobodę, luz decyzyjny. W ocenie sądu, organy obydwu instancji nie spełniły obowiązków wynikających z obowiązujących przepisów procesowych, wydały decyzje nie dysponując wystarczającym materiałem dowodowym, nie ustaliły bowiem wszystkich istotnych dla sprawy faktów, które pozwoliłyby na wydanie prawidłowej decyzji o odpłatności dla skarżącej za pobyt jej matki w Domu Pomocy Społecznej oraz częściowego z niej zwolnienia. Należy również podkreślić, że opłat nie dzieli się po równo na wszystkich zobowiązanych. Na wysokość opłaty nie ma zasadniczego wpływu liczba osób obowiązanych do jej ponoszenia, gdyż głównym czynnikiem kształtującym jej wysokość w odniesieniu do osób wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.s. jest ich sytuacja dochodowa. Jeżeli osoby zobowiązane do wnoszenia odpłatności za pobyt krewnego odmówią zawarcia umowy, organ właściwy dla mieszkańca DPS ustali wysokość ich obciążenia w drodze decyzji, uwzględniając ograniczenia wynikające z dochodu tych osób oraz zwolnienia ustawowe i zastosowane przez organ wobec innych zobowiązanych. Wymaga podkreślenia, że proporcjonalny podział opłaty, o którym mowa w ust. 2f, dotyczy tylko sytuacji, w której nastąpiła odmowa zawarcia umowy i przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, nie można z niego wywodzić ogólnej normy postępowania, a więc dzielenia opłaty po równo na wszystkich zobowiązanych (tak w powołanym powyżej wyroku NSA z 6.03.2025 r., I OSK 678/24). W realiach przedmiotowej sprawy skarżąca nie zgodziła się na zawarcie umowy dotyczącej ponoszenia odpłatności, ale równocześnie wyraziła zgodę na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, dlatego też konieczne było w sposób szczegółowy odniesienie się do możliwości osoby zobowiązanej do ponoszenia obciążeń finansowych związanych z pobytem krewnego w domu pomocy społecznej w aspekcie sytuacji osobistej, zdrowotnej, rodzinnej i majątkowej (por. wyrok NSA z 14.02.2025 r., I OSK 241/24, LEX nr 3830681). Sąd nie przesądza jednocześnie, czy organ powinien zwolnić skarżącą całkowicie z ponoszonej odpłatności, zgodnie z żądaniem zawartym w skardze, jednakże orzekając w tym zakresie powinien dokonać wszechstronnych ustaleń w tym wziąć pod uwagę umiarkowany stopień niepełnosprawności A. F.. W związku z powyższym Sąd uchylił decyzje organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, c i art. 135 p.p.s.a. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ uwzględni przedstawione powyżej wytyczne Sądu, którymi stosownie do art. 153 p.p.s.a. jest związany.