II SA/Lu 1231/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek, Sędziowie NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca), WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Referent stażysta Paweł Kobylarz, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi D. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie kosztów postępowania rozgraniczeniowego oddala skargę. W dniu 3 marca 2011 r. D. K. – właściciel działki nr [...] w [...] zwrócił się do Wójta Gminy B. o wszczęcie postępowania w sprawie rozgraniczenia jego działki z sąsiednią działką nr [...], stanowiącą rów. W postanowieniu z dnia 4 marca 2011 r. o wszczęciu postępowania organ ten określił, że postępowanie dotyczy działki nr [...] oraz działki nr [...], należącej do Skarbu Państwa, reprezentowanego przez Starostę [...], co wynika z rejestru gruntów z dnia 18 marca 2011 r. i wszelkie czynności podejmowane w tym postępowaniu, w tym czynności geodety, dotyczyły tych dwóch działek (opinia techniczna, protokół graniczny, mapa rozgraniczeniowa, operat techniczny, k. 8, 10, 11, 29). Na podstawie zgromadzonych materiałów organ pierwszej instancji decyzją ostateczną z dnia 12 maja 2011 r., znak: [...], dokonał rozgraniczenia wspomnianych wyżej działek. Następnie, na wniosek ówczesnych właścicieli działki nr [...] w [...] – K. i U. małżonków Ł., postanowieniem z dnia 10 maja 2012 r. organ pierwszej instancji wznowił postępowanie zakończone wskazaną decyzją. Wnioskodawcy podnosili, że decyzją rozgraniczeniową organ faktycznie zajął leżącą za działką nr [...] (rowem) należącą do nich działkę nr [...] (55 m w głąb), co spowodowało, że skarżący rozpoczął budowę altanki na tej działce. W toku postępowania organ stwierdził, że w świetle innego wypisu z rejestru gruntów z dnia 17 sierpnia 2011 r., właściciel działki nr [...] jest nieustalony, a w takiej sytuacji postępowanie o rozgraniczenie nie powinno być prowadzone. Organ stwierdził jednocześnie, że U. i K. małżonkowie Ł., jako posiadacze działki nr [...], której granice naruszono decyzją z dnia 12 maja 2011 r., posiadają przymiot strony we wznowieniu postępowania. Wójt Gminy B. decyzją z dnia 17 grudnia 2012 r., znak: [...], odmówił uchylenia decyzji własnej z dnia 12 maja 2011 r. ze względu na brak podstaw wznowienia postępowania administracyjnego. Decyzja ta stała się ostateczna. W dniu 2 stycznia 2013 r. K. i U. małżonkowie Ł. zwrócili się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej także: Kolegium) o stwierdzenie nieważności wspomnianej decyzji Wójta Gminy B. z dnia 12 maja 2011 r. Decyzją z dnia 28 lutego 2013 r., znak: [...], utrzymaną w mocy decyzją z dnia 27 marca 2013 r., znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło nieważność kwestionowanej decyzji z dnia 12 maja 2011 r. Kolegium stwierdziło, że decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa – art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. nr 193, poz. 1287 ze zm.), gdyż wydanie decyzji rozgraniczeniowej było możliwe dopiero po ustaleniu przebiegu granicy "prawnej" działki nr [...], skoro jednak okazało się, że właściciel działki nr [...] jest nieustalony, to odtworzenie przebiegu granicy było niemożliwe. Wyrokiem z dnia 14 listopada 2013 r., sygn. akt III SA/Lu 484/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę D. K. na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 27 marca 2013 r. Sąd wskazał, że w sprawie konieczne było ustalenie czy działka zaewidencjonowana pod nr [...] (rów) faktycznie istnieje jako nieruchomość, czyli jako część powierzchni ziemskiej stanowiąca odrębny przedmiot własności. Sąd wyjaśnił, że wprawdzie w rejestrze gruntów z dnia 18 marca 2011 r. figuruje jako własność Skarbu Państwa, ale brak dokumentów potwierdzających to prawo własności, a z rejestru z 17 sierpnia 2011 r. wynika, że właściciel tej działki jest nieustalony. Sąd wskazał, że w latach 60-tych XX wieku stosowano wadliwą praktykę wpisywania do ewidencji gruntów jako właściciela rowów melioracyjnych Skarbu Państwa, pomimo iż nierzadko Skarbowi Państwa takie prawo nie przysługiwało – w świetle obowiązujących w tym okresie przepisów prawo własności rowów melioracyjnych przysługiwało Skarbowi Państwa tylko wyjątkowo, natomiast zasadniczo ich właścicielami byli właściciele gruntów, przez które rowy te przebiegały. Sąd stwierdził więc, że w sprawie konieczne jest ustalenie, czy rów melioracyjny wyodrębniony jako działka ewidencyjna nr [...] stanowi odrębną nieruchomość czy też należy do nieruchomości, którą przecina, albo do jednej z przylegających nieruchomości, albo do obydwu z nich. Sąd wskazał, że w tym ostatnim przypadku częściowo ulegnie zmianie przedmiot rozgraniczenia, gdyż będzie chodziło nie o ustalenie granicy z nieruchomością wskazaną we wniosku (która nie istnieje), lecz o ustalenie granicy z nieruchomością w rzeczywistości sąsiadującą z nieruchomością wnioskodawcy, co z kolei może doprowadzić do zmiany kręgu stron postępowania. Natomiast w razie ustalenia, że rów melioracyjny przecina nieruchomość wnioskodawcy, przeprowadzenie rozgraniczenia, w tym wydanie decyzji administracyjnej okazuje się bezprzedmiotowe. Postanowieniem z dnia 26 stycznia 2015 r., znak: [...], organ pierwszej instancji ponownie wszczął postępowanie rozgraniczeniowe pomiędzy działkami nr [...] i nr [...], w którym jednak za strony uznał (poza właścicielem działki nr [...] - D. K.) także właścicieli działki nr [...], to jest U. i K. małżonków Ł., a następnie ich następców prawnych (na podstawie umowy darowizny z dnia 4 kwietnia 2015 r.) - J. i E. małżonków G.. W toku postępowania organ powołał geodetę, który wykonał czynności techniczne i wystawił za nie fakturę VAT na kwotę [...]zł (k. 171). Decyzją z dnia 25 czerwca 2015 r., znak: jw., organ dokonał rozgraniczenia działek nr [...] W uzasadnieniu tej decyzji organ stwierdził, że z uwagi na to, iż działka nr [...], oznaczona w ewidencji jako rów, nie ma właściciela, należy uznać, że działka ta wchodzi w skład działek przyległych nr [...], a zatem granica pomiędzy tymi ostatnimi działkami powinna przebiegać przez środek tego rowu. Następnie postanowieniem z dnia 14 lipca 2016 r., znak: jw., Wójt Gminy B., działając na podstawie art. 264 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23; dalej także: k.p.a.), ustalił koszty postępowania rozgraniczeniowego w tej sprawie w wysokości [...] złotych, którymi obciążył po połowie: właściciela działki nr [...] – D. K. (dalej także: skarżący) oraz współwłaścicieli działki nr [...] – J. i E. małżonków G. (dalej: uczestnicy). Na powyższe postanowienie zażalenie wnieśli uczestnicy, zarzucając, że organ pierwszej instancji błędnie ustalił, iż są właścicielami działki sąsiedniej w stosunku do działki nr ewid.[...] i uznał ich za stronę postępowania, zobowiązaną do pokrycia połowy kosztów rozgraniczenia. Uczestnicy podkreślili, że działka nr [...] (stanowiąca własność skarżącego) sąsiaduje z ich działką nr [...], co wynika z mapy. Skoro ich działka nr [...] nie jest działką sąsiednią, to postępowanie rozgraniczeniowe nie powinno być przeprowadzone z tą działką, lecz z działką nr [...]. W związku z tym, w ich ocenie, koszty powinien ponieść skarżący jako właściciel działki nr [...] oraz wnioskodawca rozgraniczenia bądź po połowie skarżący oraz ewentualny właściciel działki sąsiedniej nr [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 3 grudnia 2015 r., znak: [...], utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie Wójta Gminy B., wskazując, iż w trakcie czynności rozgraniczeniowych pomiędzy działami nr [...] i nr [...] doszło do rozszerzenia tego postępowania i dokonano także rozgraniczenia działki nr [...], stanowiącej własność uczestników. Tym samym osoby te winny być obciążone połową kosztów za czynności rozgraniczeniowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, uwzględniając skargę uczestników, wyrokiem z dnia 12 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Lu 310/16, uchylił zaskarżone postanowienie Kolegium. Sąd podkreślił, że organy błędnie rozstrzygnęły o kosztach postępowania rozgraniczeniowego, gdyż "przedmiotem rozgraniczenia jest nieruchomość, której właściciel nie miał obowiązku współdziałania przy jej rozgraniczeniu, w chwili wszczęcia postępowania na żądanie innego właściciela". Wobec tego, zdaniem Sądu, taki właściciel (to jest właściciele działki nr [...]) nie może być obciążony kosztami tego rozgraniczenia wg zasady określonej w art. 152 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2014 r. poz. 121 ze zm.; dalej także: k.c.). Ponownie rozpoznając sprawę, Kolegium z dnia 29 września 2016 r., znak: [...], uchyliło zaskarżone postanowienie w całości i orzekło: 1. ustalić koszty postępowania w sprawie rozgraniczenia nieruchomości – działki nr [...], stanowiącej własność skarżącego z działką sąsiednią nr [...] (której właściciel nie został ustalony), położonych w miejscowości [...], gmina B., w kwocie [...]złotych, na które składa się wynagrodzenie geodety za wykonanie czynności rozgraniczeniowych, 2. zobowiązać do poniesienia wspomnianych kosztów D. K.. W skardze do Sądu na postanowienie Kolegium z dnia 29 września 2016 r. D. K. zarzucił organowi naruszenie: - art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego oraz niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym niewyjaśnienie, czy działka nr [...] stanowi odrębną nieruchomość, a jeżeli tak, to kto jest jej właścicielem, co doprowadziło do błędnego uznania przez organ, że postępowanie rozgraniczeniowe dotyczyło nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...] i nr [...], podczas gdy działka nr [...] jest rowem melioracyjnym i nie ma podstaw pozwalających na przyjęcie, że stanowi odrębną nieruchomość, lecz należy do nieruchomości przez które jest prowadzona, co w efekcie wpłynęło na błędne ustalenie stron postępowania rozgraniczeniowego i wadliwe orzeczenie o jego kosztach; - art. 262 § 1 pkt. 2 k.p.a. w zw. z art. 152 k.c., poprzez błędne uznanie, że wobec braku ustalenia właściciela działki nr [...] uzasadnione jest obciążenie w całości kosztami postępowania skarżącego jako właściciela działki nr [...], podczas gdy działka nr [...] jest wyłącznie rowem melioracyjnym i nie stanowi odrębnej nieruchomości, a postępowanie rozgraniczeniowe dotyczy działek nr [...] i nr [...], których to właściciele zobowiązani są ponieść koszty postępowania rozgraniczeniowego po połowie. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje. Skarga jest niezasadna, albowiem zaskarżone postanowienie prawa nie narusza. Zgodnie z art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej: P.p.s.a.), orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Natomiast art. 153 P.p.s.a. stanowi, że ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny związany jest oceną prawną i wskazaniami wyrażonymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 12 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Lu 310/16. W orzeczeniu tym Sąd stwierdził po pierwsze, że z uzasadnienia uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2008r., sygn. akt I OPS 5/06, a "zwłaszcza z użytego w niej sformułowania <> nie wynika, że w realiach konkretnej sprawy nie jest możliwe obciążenie kosztami rozgraniczenia poniesionymi w administracyjnym postępowaniu rozgraniczeniowym wyłącznie wnioskodawcy, bądź wszystkich lub niektórych stron w różnej wysokości, a więc z pominięciem reguły określonej w art. 152 k.c.". Po drugie, zdaniem Sądu: "w konsekwencji stwierdzić należy, że współdziałanie w rozgraniczaniu nieruchomości, to współdziałanie w ustalaniu granic przyległych nieruchomości, a nie współdziałanie przy ustalaniu stanu prawnego całych nieruchomości (gruntów), co do których wszczęto postępowanie o rozgraniczenie. Jeśli więc wniosek o rozgraniczenie dotyczy nieruchomości, co do której prawo własności nie zostało ustalone, a jednocześnie nie jest wykluczone, że może ono co najmniej w części przysługiwać innemu właścicielowi dalszej nieruchomości, to nie można uznać, że już w dacie wszczęcia postępowania ten dalszy właściciel miał obowiązek współdziałania przy rozgraniczaniu tej nieruchomości. Jak bowiem wskazano, istotą postępowania o rozgraniczenie nie jest ustalanie stanu prawnego całej nieruchomości (gruntu), lecz ustalanie przebiegu granic dwóch przyległych nieruchomości. W takiej sytuacji, pomimo że właściciel dalszej nieruchomości może mieć interes prawny w postępowaniu o rozgraniczenie, to nie wynika on z art. 152 k.c.". Po trzecie, jak wskazał Sąd, "skoro więc skarżący nie mieli żadnego prawa do nieruchomości (gruntu), którego dotyczył wniosek o rozgraniczenie, to trudno w takiej sytuacji obciążać ich kosztami rozgraniczenia, pomimo, że następnie uzyskali status stron tego postępowania. Postępowanie o rozgraniczenie zasadniczo jest prowadzone na wniosek i treść tego wniosku zakreśla przedmiot postępowania. Ponadto wskazać należy, że status prawny działki ewidencyjnej nr [...] dotychczas nie został ustalony, na co wskazał Sąd Rejonowy w B. w postanowieniu z dnia 9 lutego 2016 r. postępowania rozgraniczeniowego. Faktycznie więc nie wiadomo czy w ogóle skarżący są w jakiejkolwiek części właścicielami działki nr [...], nie jest bowiem wykluczone, że działka ta stanowi w całości własność wnioskodawcy, a wtedy faktycznie jego żądanie dotyczące rozgraniczenia tej działki z jego działką nr [...] jest bezprzedmiotowe, co oznaczałoby brak obowiązku współdziałania skarżących przy ustalaniu tej granicy, skoro granica ta dotyczyłaby dwóch nieruchomości wnioskodawcy". Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, w sposób stanowczy, że "w takiej sytuacji zastosowanie automatycznie przez organ zasady określonej w art. 152 k.c., [to jest obciążanie kosztami rozgraniczenia po połowie właściciela działki nr [...] – D. K. oraz współwłaścicieli działki nr [...] – J. i E. G.] było nieuzasadnione i niesprawiedliwe". Zdaniem Sądu, poza sporem jest więc, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z dnia 12 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Lu 310/16, przesądził zasadniczą kwestię w sprawie, a mianowicie to, że z uwagi na okoliczności faktyczne sprawy koszty rozgraniczenia winien ponieść wyłącznie skarżący D. K., jako właściciel działki nr [...]. Oceną tą związany jest zarówno Sąd w składzie rozstrzygającym niniejszą sprawę, jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze, rozpoznające ponownie sprawę, na skutek wskazanego prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. Wskazać należy, że zaskarżonym postanowieniem Kolegium uchyliło w całości postanowienie organu pierwszej instancji i rozpoznało sprawę merytorycznie, orzekając, że koszty postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie, dotyczącej rozgraniczenia działki nr [...], stanowiącej własność skarżącego z działką sąsiednią nr [...], której właściciel nie został ustalony, powinien ponieść wyłącznie skarżący. Oczywiste jest zatem, że Kolegium uwzględniło ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w powołanym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 12 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Lu 310/16. Z tych wszystkich względów, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd, działając na podstawie art. 151 P.p.s.a., skargę oddalił.