II SA/Lu 1235/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja,, Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Protokolant Sekretarz sądowy Agnieszka Wojtas, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 marca 2017 r. sprawy ze skargi K. I. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych oddala skargę. Decyzją z dnia [...] października 2016 r., znak: [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia [...] czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2016r., poz. 23 ze zm.), zwanej dalej "kpa" w związku z art. 80 ust. 2 pkt. 2 oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia [...] lipca 1994r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.), zwanej dalej "Prawo budowlane" - po rozpatrzeniu odwołania Z. S. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. P. z dnia [...] lipca 2015r., znak: PINB-SIO- [...]/13 zatwierdzającej projekt budowlany zamienny budynku gospodarczo - garażowego, usytuowanego na działce nr ewid. [...] położonej w [...], gm. Ł. i udzielającej K. I. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy budowie przedmiotowego budynku oraz nakładającej na niego obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowego budynku - uchylił zaskarżoną decyzję w całości i na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Postępowanie zostało wszczęte na wniosek Z. S., właścicielki działki nr [...] w [...], która podnosiła, że właściciel sąsiedniej działki nr [...] – K. I., wybudował budynek z dachem jednospadowym ze spadkiem na jej działkę oraz zamontował wzdłuż granicy rynny i rury spustowe kierując wody opadowe na jej działkę, powodując podtopienia. Podczas oględzin w dniu [...] września 2013 r. ustalono, że budowę przedmiotowego budynku gospodarczo-garażowego K. I. prowadził na podstawie decyzji Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2005 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. W trakcie budowy inwestor dokonał odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego polegających na: - zwiększeniu szerokości głównej bryły budynku o ok. 1m, przez co zwiększeniu uległa jego powierzchnia zabudowy oraz kubatura, - zwiększeniu obrysu głównej bryły budynku przez dobudowę od strony wschodniej części o wymiarach zewnętrznych ok. 1,4 m x 5,2 m, - zwiększenie obrysu części garażowej budynku przez dobudowę od strony południowej parterowej części o wymiarach zewnętrznych ok. 4,5 m x 8,0 m, - zmianie wysokości wschodniej ściany podłużnej w części garażowej budynku powodując zmianę układu więźby dachowej i połaci dachowej oraz kubatury budynku. Na powyższe odstępstwa, które w myśl art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego, są istotne, inwestor K. I. nie uzyskał, wymaganej decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. W dacie oględzin budowa omawianego obiektu nie została zakończona. Nie wykonano robót wykończeniowych: w części obiektu posadzek, montażu osprzętu instalacyjnego, robót malarskich. Teren przy budynku został zagospodarowany, nieznacznie zmieniając rzędną przyległego do budynku poziomu gruntu. Wobec powyższego, organ I instancji, postanowieniem z dnia [...] września 2013 r. wydanym na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, wstrzymał prowadzenie robót budowlanych, a następnie decyzją z dnia [...] października 2013 r. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, nałożył na K. I. obowiązek sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego będącego w budowie budynku gospodarczo-garażowego, uwzględniającego zmiany wynikające z wykonanych robót budowlanych w stosunku do warunków udzielonego pozwolenia na budowę. W dniu [...] grudnia 2013 r. inwestor przedłożył projekt budowlany zamienny. Decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. Starosta [...] uchylił własną decyzję z dnia [...] sierpnia 2005 r. o pozwoleniu na budowę spornego budynku gospodarczo-garażowego, a następnie decyzją z dnia [...] kwietnia 2014r. odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy budowie przedmiotowego budynku. Decyzja ta została uchylona przez Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2014r. Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji postanowieniem z dnia [...] lipca 2014 r. na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, zobowiązał inwestora do usunięcia wskazanych nieprawidłowości w przedłożonym projekcie budowlanym zamiennym, a inwestor wezwanie wykonał. W związku z tym organ kolejną decyzją z dnia [...] września 2014 r. ponownie zatwierdził projekt budowlany zamienny i udzielił pozwolenia na wznowienie robót budowlanych oraz zobowiązał K. I. do uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowego budynku, jednak decyzją z dnia [...] listopada 2014 r., organ odwoławczy uchylił tę decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W dniu [...] lipca 2015 r. organ ponownie zatwierdził projekt budowlany zamienny i udzielił pozwolenia na wznowienie robót budowlanych oraz zobowiązał K. I. do uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowego budynku. Organ stwierdził, że zaprojektowany w projekcie zamiennym i wykonany dach jednospadowy zgodny jest z decyzją Wójta Gminy Ł. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, gdyż pozostawiono za wschodnią ścianą budynku pas działki o szerokości 1,50 m, a zatem spadek dachu skierowany jest na działkę inwestora. Decyzją z dnia [...] września 2015 r. organ odwoławczy ponownie uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Wyrokiem z dnia [...] marca 2016r., sygn. akt II SA/Lu [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił decyzję organu odwoławczego ze względu na naruszenie przez organ art. 138 § 2 kpa. Sąd stwierdził, że organ odwoławczy nie wskazał żadnych braków postępowania dowodowego przed organem I instancji, a jedynie nie podzielił dokonanej przez ten organ oceny co do zgodności projektu budowlanego zamiennego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy. Organ odwoławczy nie wykazał, że zgromadzone w sprawie dowody są na tyle niewystarczające, że istnieje konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznej części, a więc że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ kwestionując jedynie dokonaną przez organ I instancji ocenę materiału dowodowego, niezasadnie uchylił zatem decyzję pierwszoinstancyjną i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Z tych względów Sąd uchylił decyzję organu odwoławczego, wskazując, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ powinien z zachowaniem wymogów określonych w art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. i z uwzględnieniem odpowiednich norm prawa materialnego dokonać oceny zgodności projektu budowlanego zamiennego z przepisami prawa i wydać merytoryczne rozstrzygnięcie, mając na uwadze wiążący charakter decyzji o ustaleniu warunków zabudowy z dnia [...] kwietnia 2014 r., z której wynika, że budynek garażowy winien posiadać dach jednospadowy skierowany na działkę inwestora, a zatem ze spadkiem w kierunku do środka działki skarżącego, nie zaś w kierunku działki sąsiedniej o numerze [...]. Rozpatrując ponownie odwołanie, Inspektor Nadzoru Budowlanego, mając na uwadze wskazania Sądu, stwierdził, że w niniejszej sprawie zastosowanie mają przepisy Prawa budowlanego sprzed nowelizacji z dnia 28 czerwca 2015 r. na mocy ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015r. poz. 443). Organ przytoczył treść przepisów art. 51 ust. 4 i art. 35 ust. 1 w związku z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego i stwierdził, że projekt zamienny nie może zostać zatwierdzony, gdyż narusza on ustalenia ostatecznej decyzji Wójta Gminy Ł. o warunkach zabudowy z dnia [...] kwietnia 2014 r., z której wynika, że przedmiotowy budynek gospodarczo-garażowy winien posiadać dach jednospadowy o kącie nachylenia maks. 30° skierowany na działkę inwestora. Natomiast wykonany, jak też zaprojektowany w projekcie budowlanym zamiennym dach budynku garażowego jest jednospadowy ze spadkiem w kierunku działki sąsiedniej o nr ewid. [...]. Organ odwoławczy wyjaśnił, że projekt budowlany zamienny powinien przewidywać roboty budowlane mające na celu doprowadzenie wykonanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę robót budowlanych, związanych z budową przedmiotowego obiektu, do stanu zgodnego z prawem, a więc również z decyzją o warunkach zabudowy. Ponadto, organ odwoławczy, powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, wskazał, że na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego dopuszczalne jest wydanie również decyzji negatywnej, w zależności od warunków danej sprawy. W niniejszej sprawie przedmiotowy budynek gospodarczo-garażowy posiada dach jednospadowy ze spadkiem w kierunku działki sąsiedniej i z tak skierowanym spadkiem został przedstawiony dach w projekcie budowlanym zamiennym, co nie jest zgodne z decyzją o warunkach zabudowy, a więc nie jest zgodne również z prawem. Ponadto dach jednospadowy ze spadkiem w kierunku działki sąsiedniej narusza również przepis § 28 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz.U. z 2015 r., poz. 1422), zwanego dalej "rozporządzeniem" bowiem pas nieutwardzonego terenu o szerokości 1,50 m nie jest w stanie przejąć wody opadowej z dachu jednospadowego o szerokości 9,50 m, na który odprowadzane są również wody opadowe z połowy połaci dachu budynku stodoły (tj. 5,80 m x 9,40 m). W tej sytuacji brak jest podstaw do zatwierdzenia przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego zamiennego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, dlatego wskazaną na wstępie decyzją organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji i odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie K. I. domagał się uchylenia decyzji organu odwoławczego, zarzucając jej wydanie z naruszeniem przepisów postępowania tj. art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 oraz 138 § 2 kpa oraz prawa materialnego tj. art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane i § 28 ust 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zdaniem skarżącego organ odwoławczy nie uzasadnił należycie, dlaczego nie podzielił stanowiska i ustaleń organu I instancji, nie przeprowadził przy tym własnego postępowania wyjaśniającego. Skarżący podniósł, że roboty budowlane w części obejmującej dach wykonał na podstawie pozwolenia na budowę, które było przedmiotem oceny przez organ architektoniczno – budowlany, a więc obecnie nie powinno być to kwestionowane. Organ odwoławczy wadliwie przyjął, że inwestycja jest niezgodna z decyzją o warunkach zabudowy i z § 28 ust. 2 rozporządzenia, gdyż wody opadowe z dachu spornego budynku będą kierowane na jego działkę tj. na pas gruntu o szerokości 1,5m. W konsekwencji organ bezzasadnie przyjął, że projekt zamienny budynku gospodarczo-garażowego nie doprowadza wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: W pierwszej kolejności podkreślić należy, że w świetle art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz.718 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", zarówno organ administracji, jak i obecnie Sąd związane są wydanym w niniejszej sprawie wyrokiem z dnia 31 marca 2016 r., II SA/Lu 858/15. Przepis ten stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Skarga nie jest zasadna. Wbrew zarzutom skargi sporny budynek gospodarczo - garażowy nie został zrealizowany zgodnie z decyzją Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2005 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę, lecz z istotnymi odstępstwami od warunków tego pozwolenia, m.in. polegającymi na zmianie połaci dachu. Zmiana ta wynikała ze zmiany wysokości wschodniej ściany podłużnej w części garażowej budynku. Dokonanego odstępstwa w tym zakresie nie zakwestionował tut. Sąd, orzekając już w niniejszej sprawie, którego wyrokiem zarówno organy, jako i obecnie Sąd są związane. Organ nadzoru budowlanego zasadnie zatem wszczął postępowanie naprawcze w trybie art. 51 Prawa budowlanego, co również potwierdził Sąd w wydanym wyroku. Zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego - w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę – organ nakłada obowiązek sporządzenia i przedstawienia (w zakreślonym terminie) projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. Następnie, po upływie terminu lub na wniosek inwestora, organ nadzoru budowlanego sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. W sprawie niniejszej organ nadzoru budowlanego stwierdzając realizację spornego budynku z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego i udzielonego pozwolenia, decyzją z dnia [...] października 2013 r. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, nałożył na skarżącego obowiązek sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z wykonanych robót budowlanych w stosunku do warunków udzielonego pozwolenia na budowę. Inwestor wezwanie wykonał przedstawiając zamienny projekt budowlany sporządzony przez posiadających wymagane uprawnienia projektantów. Bezspornie w przedstawionym projekcie zamiennym uwzględniono również dokonaną zmianę połaci dachowej. Wykonanie obowiązku obligowało organ do zastosowania przytoczonego art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, co skutkowało wydaniem zaskarżonej decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu zamiennego. Istota sporu sprowadza się do oceny, czy dokonane przez skarżącego odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego, polegające na skierowaniu spadku dachu przedmiotowego budynku w kierunku działki sąsiedniej nr [...], jest zgodne z decyzją o warunkach zabudowy i przepisami. Wymóg zgodności projektowanej inwestycji z taką decyzją i z przepisami wynika z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, który stanowi, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu (...). Wymóg ten dotyczy on również projektowanych rozwiązań zamiennych (art. 51 ust. 1 pkt 3). Skarżący podnosi, że dach faktycznie skierowany jest na jego działkę, a nie na działkę sąsiednią, ponieważ spadek dachu znajduje się jeszcze nad jego działką tj. nad pasem gruntu o szerokości 1,5 m. Odnosząc się do tego zarzutu stwierdzić należy, że decyzja o warunkach zabudowy z dnia [...] kwietnia 2014 r. wydana dla spornej inwestycji przewidywała trzy budynki gospodarcze, wszystkie o dachu jednospadowym skierowanym na działkę inwestora. Z tak sformułowanego warunku wynika, że spadek dachu powinien być skierowany tam, gdzie znajduje się "działka" skarżącego, przy czym ma być to jeden kierunek, skoro dach ma być jednospadowy – spadek dachu nie może być obustronny. Decyzja o warunkach zabudowy nie określiła przy tym wyraźnie, czy ma być to kierunek wschodni, zachodni, północny czy południowy. Decyzja ta nie określiła bowiem w sposób precyzyjny usytuowania spornego budynku. Z wniosku o jej wydanie wynikało jednak, że będzie on znajdował się w odległości 1,5 m od granicy z działką sąsiednią. W świetle powyższego warunek skierowania dachu na działkę skarżącego należy rozumieć jako skierowanie go na główną część tej działki. Potwierdził to również tut. Sąd, w wydanym w niniejszej sprawie wyroku z dnia 31 marca 2016 r., II SA/Lu 858/15, który udzielając wskazówek co do dalszego postępowania stwierdził, że "z decyzji o warunkach zabudowy wynika, że budynek garażowy winien posiadać dach jednospadowy skierowany na działkę inwestora, a zatem ze spadkiem w kierunku do środka działki skarżącego, nie zaś w kierunku działki sąsiedniej o numerze [...]". W świetle powyższego za prawidłowe należy uznać stanowisko organu odwoławczego, że przewidziana w projekcie zamiennym zmiana połaci dachowej, a w konsekwencji spadek dachu nie w kierunku środka działki skarżącego, lecz w kierunku działki sąsiedniej, sprzeczna jest z decyzją ustalającą warunki zabudowy. Sprzeczność ta uniemożliwia zatwierdzenie projektu zamiennego. Zaskarżona decyzja jest więc prawidłowa. Wbrew zarzutom, organ odwoławczy nie naruszył art. 138 § 2 kpa ani art. 153 P.p.s.a. Sąd w wydanym w niniejszej sprawie wyroku wprost zobowiązał organ odwoławczy do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia. Po wydaniu wyroku organ dokonał ponownej analizy sprawy, a stwierdzając – zgodnie ze wskazaniami Sądu - że zgromadzony materiał dowodowy jest kompletny, wydał decyzję. Organowi nie można zarzucić w tej sytuacji niepodjęcia dodatkowych czynności wyjaśniających. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja nie narusza obowiązujących przepisów, a zatem skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a.