II SA/Lu 1266/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja, Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak (sprawozdawca), , po rozpoznaniu w Wydziale II w dniu 26 lutego 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi P. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [..] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania w sprawie umorzenia opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości oddala skargę. Sygn. akt II SA/Lu [...] U Z A S A D N I E N I E Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...], na podstawie art. 134 w związku z art. 144 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. - Kodeks postepowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.) - dalej jako "k.p.a.", stwierdziło niedopuszczalność odwołania P. P. od pisma Naczelnika Wydziału Geodezji, Kartografii, Katastru i Gospodarki Nieruchomościami Starostwa Powiatowego w H. (działającego z upoważnienia Starosty [...]) z dnia [...] lipca 2017 r. znak: [...] w sprawie umorzenia opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia wskazano na następujący stan sprawy: Do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, za pośrednictwem Wojewody L., wpłynęło odwołanie wniesione przez P. P. od pisma (decyzji) Starosty [...] z dnia [...] lipca 2017 r. znak: [...] w sprawie umorzenia opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa oznaczonej jako działka nr ewid. [...] o powierzchni [...] ha, położonej w obrębie P. - H. M.. Kolegium wyjaśniło, że na wniosek złożony do Starosty [...] w kwestii umorzenia opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntu, organ I instancji ww. pismem udzielił stronie odpowiedzi, iż przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, regulujące sprawy ustanowienia wieczystego użytkowania gruntu oraz ustalania z tego tytułu opłat, nie regulują kwestii umarzania należności w postaci opłat rocznych. Powołując się na orzecznictwo NSA organ wskazał, że użytkowanie wieczyste jest instytucją prawa cywilnego i w konsekwencji opłaty z tytułu użytkowania wieczystego mają charakter cywilnoprawny. Wobec powyższego kwestii tej nie może rozpatrzeć organ administracji publicznej w formie decyzji. P. P. uznał, że odpowiedź udzielona mu w piśmie z dnia [...] lipca 2017 r. nosi znamiona decyzji i od pisma tego złożył odwołanie z dnia [...] sierpnia 2017 r., kwestionując stanowisko organu, które - w jego ocenie - narusza prawo oraz uzasadniony interes podatnika. Kolegium analizując złożone odwołanie doszło do wniosku, że jest ono niedopuszczalne. Organ odwoławczy wyjaśnił, że warunkiem skuteczności odwołania (zażalenia) jest dopuszczalność jego wniesienia zgodnie z przepisami k.p.a. W myśl zaś art. 104 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba, że przepisy kodeksu stanowią inaczej. W ocenie Kolegium P. P. z faktu, iż postępowanie dotyczące użytkowania wieczystego prowadził Starosta H., wysnuł błędny wniosek, że jest to postępowanie administracyjne. Ww. organ, zawierając umowę o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste, jest podmiotem prawa cywilnego dysponującym nieruchomością stanowiącą jego własność. Ustalona przez niego opłata roczna za użytkowanie wieczyste, o której mowa w mowa w art. 71 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, również zatem ma charakter cywilnoprawny. Kolegium zaznaczyło, że ustawa o finansach publicznych przewiduje możliwość umarzania, odraczania lub rozkładania na raty, przypadającym jednostkom sektora finansów publicznych, należności pieniężnych mających charakter cywilnoprawny (art. 55 - 58 ww. ustawy), jednak następuje to w formie pisemnej, na podstawie przepisów prawa cywilnego, a nie w drodze decyzji administracyjnej. W ocenie organu odwoławczego, w sytuacji, gdy nie ma przedmiotu zaskarżenia, tj. gdy w obrocie prawnym nie ma decyzji administracyjnej, brak jest możliwości skutecznego wniesienia odwołania, bowiem odwołanie jest środkiem prawnym służącym do weryfikacji decyzji administracyjnych. Wniesione przez P. P. odwołanie od stanowiska Starosty [...] wyrażonego w piśmie z dnia [...] lipca 2017 r., które nie jest decyzją, jest zatem niedopuszczalne. P. P. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na powyższe postanowienie organu odwoławczego, zarzucając mu naruszenie norm prawa formalnego poprzez niezastosowanie w postępowaniu administracyjnym art. 1, art. 6-11, art. 37 i art. 124 k.p.a. W oparciu o tak postawiony zarzut skarżący wniósł o zmianę zaskarżonego postanowienia poprzez uwzględnienie jego odwołania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że ze stanowiskiem zajętym przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie sposób się zgodzić. W ocenie P. P., skoro w sprawie umorzenia organ administracji publicznej decyduje w sposób arbitralny to można przyjąć, że odbywa się to w ramach sformalizowanego postępowania administracyjnego. Skarżący stwierdził, że za przyjęciem takiego stanowiska przemawia zarówno doktryna jak i orzecznictwo sądów. Utrwalony jest bowiem pogląd, iż jednostronne rozstrzygnięcie zewnętrzne, podejmowane przez organ administracji publicznej w konkretnej sprawie, dotyczące konkretnego adresata, o wiążących konsekwencjach obowiązującej normy prawnej, jest decyzją administracyjną. Zatem również umorzenie należności cywilnoprawnych odbywa się w ramach postępowania administracyjnego. Skarżący podkreślił, że uznanie rozstrzygnięcia, zapadłego w konkretnej sprawie wobec konkretnego adresata, za decyzję administracyjną, zwiększa sferę ochrony praw przyznanych adresatowi takiej decyzji, i tym samym, zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie poglądem "w wypadkach spornych należy przyjąć ogólne domniemanie działania w formie decyzji". Zatem w razie wątpliwości, co do formy załatwienia sprawy administracyjnej w sposób władczy przez dany organ administracji publicznej, załatwienie to powinno nastąpić w formie prawnej decyzji administracyjnej. W ocenie skarżącego obowiązkiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego było więc przeprowadzenie na mocy art. 37 k.p.a. postępowania odwoławczego, z zachowaniem standardów określonych w art. 6-11, art. 37 i art. 124 k.p.a., które to przepisy zestawiono w skardze z konkretnymi naruszeniami, dostrzeżonymi w sprawie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Korzystając z uprawnienia przewidzianego w art. 119 pkt 3 p.p.s.a. Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Na wstępie wymaga wyjaśnienia, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem w granicach zakreślonych w art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2188) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm. - dalej jako "p.p.s.a."). Stosując środki określone w wyżej wskazanych ustawach sąd bada legalność zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Uznając zaskarżony akt za zgodny z prawem, sąd ma natomiast obowiązek oddalić skargę zgodnie z art. 151 p.p.s.a. Rozpoznając sprawę według powyżej wskazanych kryteriów Sąd uznał, że skarga P. P. jest bezzasadna i jako taka podlega oddaleniu. Kontrola legalności zaskarżonego postanowienia nie wykazała bowiem, by w jakikolwiek sposób naruszało ono prawo. Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 134 k.p.a., który przewiduje możliwość stwierdzenia przez organ odwoławczy w drodze postanowienia o charakterze ostatecznym, niedopuszczalności odwołania. Postanowienie to wydawane jest we wstępnym etapie postępowania odwoławczego i ma charakter wyłącznie procesowy, co oznacza, że nie rozstrzyga sprawy merytorycznie. Przeciwnie, jest ono podejmowane właśnie w sytuacjach, gdy merytoryczne rozpoznanie odwołania - z powodu jego niedopuszczalności - jest uniemożliwione. Niedopuszczalność odwołania może zaś wynikać z przyczyn przedmiotowych, jak też z przyczyn podmiotowych. W pierwszej grupie wymienić można brak przedmiotu zaskarżenia, wyłączenie możliwości wniesienia środka odwoławczego lub wyczerpanie przysługujących środków odwoławczych. Do podmiotowych przyczyn niedopuszczalności odwołania zalicza się przypadki wniesienia środka zaskarżenia przez osobę niemającą do tego legitymacji bądź przez osobę niemającą zdolności do czynności prawnych (por. M. Jaśkowska, A Wróbel: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz LEX, 4. wydanie, Warszawa 2011, str. 766 oraz powołany tam wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1661/06, LEX nr 425381). W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie organ odwoławczy prawidłowo przyjął, że odwołanie P. P. z dnia [...] sierpnia 2017 r. jest niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych. Przypomnieć należy, że przedmiotem tego odwołania skarżący uczynił pismo z dnia [...] lipca 2017 r. podpisane z upoważnienia Starosty [...] przez Naczelnika Wydziału Geodezji, Kartografii, Katastru i Gospodarki Nieruchomościami Starostwa Powiatowego w H., w którym organ ten - w odpowiedzi na pismo skarżącego z dnia [...] lipca 2017 r., zawierające żądanie podjęcia decyzji administracyjnej w przedmiocie wyrażonej uprzednio w piśmie z dnia [...] lipca 2017 r. odmowy umorzenia ciążącej na skarżącym opłaty z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości oznaczonej jako działka nr ewid. [...] w obrębie Podgórze - H. M. - poinformował go o braku podstaw prawnych do podjęcia decyzji administracyjnej w tym przedmiocie. Spór zawisły w niniejszej sprawie sprowadza się zatem do ustalenia charakteru sprawy dotyczącej odpłatności za użytkowanie wieczyste. Odpłatność prawa użytkowania wieczystego wynika z art. 238 Kodeksu cywilnego i art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm.) - dalej art. "u.g.n.". W myśl pierwszego z powołanych przepisów wieczysty użytkownik uiszcza przez czas trwania swego prawa opłatę roczną. Art. 71 ust. 1 u.g.n., będący uzupełnieniem powyższego unormowania, stanowi natomiast, że za oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste pobiera się pierwszą opłatę i opłaty roczne. W doktrynie nie budzi wątpliwości, że opłaty z tytułu użytkowania wieczystego mają charakter cywilnoprawny. Stanowią one ekwiwalent pieniężny za możliwość korzystania przez użytkownika wieczystego z gruntu Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego z wyłączeniem innych osób. Korzystanie to ma następować w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego oraz przez umowę o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste (zob. E. Bończak -Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, 2. wydanie, Warszawa 2013, str. 404). W świetle art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2077) w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem dłużnika lub interesem publicznym należności pieniężne mające charakter cywilnoprawny, przypadające jednostce samorządu terytorialnego (co obejmuje m.in. opłaty z tytułu użytkowania wieczystego), mogą być umarzane, terminy ich spłaty mogą zostać odroczone lub płatność tych należności może zostać rozłożona na raty, na zasadach określonych przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego. Określenia szczegółowych zasad, sposobu i trybu udzielania ulg, o których mowa w ust. 1, warunków dopuszczalności pomocy publicznej w przypadkach, w których ulga stanowić będzie pomoc publiczną, oraz wskazania organu lub osoby uprawnionych do udzielania tych ulg, następuje jednakowoż w drodze uchwały, do podjęcia której uprawniony jest organ stanowiący gminy (ust. 2). W świetle przedstawionego wyżej stanu prawnego nie może budzić żadnych wątpliwości, że skierowane do skarżącego pismo Starosty [...] z dnia [...] lipca 2017 r., znak: [...], rozstrzygające odmownie wniosek skarżącego o umorzenie opłaty z tytułu użytkowania wieczystego gruntu, miało charakter jednostronnego oświadczenia woli tego organu i nie można przypisać mu walorów decyzji administracyjnej. W konsekwencji walorów takich nie mogło posiadać również kolejne pismo tego organu z dnia [...] lipca 2017 r. (znak j.w.), od którego skarżący wniósł odwołanie, a które stanowiło wyłącznie wyjaśnienie o braku podstaw do rozpatrzenia podania o umorzenie opłaty z tytułu użytkowania wieczystego gruntu w drodze decyzji administracyjnej. Podkreślić przy tym ponownie należy, że stanowisko wyrażone w tym piśmie było prawidłowe, albowiem brak jest podstawy prawnej, by wniosek skarżącego w takim przedmiocie został załatwiony w formie decyzji. Skoro zaś ww. pismo z dnia [...] lipca 2017 r. nie stanowiło decyzji administracyjnej, to nie mogło ono zostać zaskarżone w drodze odwołania. Stosownie bowiem do art. 127 § 1 k.p.a., odwołanie służy od decyzji administracyjnej. Bezpośrednią konsekwencją wniesienia odwołania od tego pisma musiało być zatem stwierdzenie niedopuszczalności odwołania w trybie art. 134 k.p.a. W świetle tych rozważań nie sposób więc odmówić prawidłowości zaskarżonemu postanowieniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z.. Z powyższych względów skarga podlegała oddaleniu, o czym orzeczono na podstawie art. 151 p.p.s.a.